Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

Манипулирование публичной повесткой. Понятие «публичной повестки» выражает влияние фактора социальной среды и общественного мнения на процесс выработки и принятия политических решений. Когда СМИ привлекают общественное внимание к тем или иным нежелательным социальным обстоятельствам, - таким как наркомания, преступность,

экологическая обстановка и т.д.- народные избранники получают возможность выступить с предложениями по политическому решению этих проблем. Эти усилия по переводу нежелательных и привлекающих общественное внимание обстоятельств в проблемы публичной политики,

требующие тех или иных решений, определяют “ повестку” публичной политики (37).

По мере того, как новые обстоятельства вытесняют с первых полос и новостей старые, меняется и политическая повестка. Народные избранники и аналитики, отдающие предпочтение определенному кругу политических проблем, могут дожидаться более благоприятных обстоятельств, чтобы получить “ информационное окно” в политической повестке.

Специалистам в области PR и «антикризисного управления» хорошо известен следующий феномен: на пике общественного внимания к той или иной проблемной ситуации принятие любого политического решения способно охладить интерес прессы, так как “ меры приняты”. Соответственно,

более обстоятельные и, возможно, аналитически более проработанные политические предложения могут уже не иметь шансов на реализацию. Даже зарезервированные до следующего благоприятного “ информационного

501

окна”, они могут оказаться неадекватны в новых обстоятельствах. Таким образом, в зависимости от конкретной ситуации, манипулирование публичной повесткой может предполагать как пролонгирование

«информационного окна», так и своевременное его «закрытие» (38).

Манипулирование оценочными критериями. Если вы находитесь в меньшинстве, вы можете прибегнуть к манипуляции оценочными измерениями: ввести в игру дополнительное соображение, способное расколоть большинство.

Уильям Рикер в работе «Искусство политического манипулирования»

(39)приводит следующий пример:

В1956 году демократическое большинство Палаты Представителей Конгресса США предложило законопроект, вводивший новую схему прямого выделения федеральной помощи школьным округам, минуя посредников в лице властей штатов. Республиканское меньшинство выступало против законопроекта, видя в этой новации ущемление интересов субъектов федерации, однако не обладало необходимым количеством голосов для того,

чтобы его провалить.

Ситуация изменилась, когда один из депутатов предложил поправку к законопроекту, согласно которой федеральные средства не должны были выделяться школам, сохраняющим элементы расовой сегрегации. Поправка расколола демократическое большинство: представители Северных штатов ее поддержали, в то время как демократы Юга проголосовали против,

опасаясь негативной реакции своих избирателей.

502

В этой ситуации, республиканское меньшинство, для которого отягощенный поправкой законопроект был еще более неприемлемым вариантом, чем первоначальный, тем не менее, отдает свои голоса за предложенную поправку, которая, благодаря этому, получает необходимую поддержку.

Далее, на голосование выносится законопроект с внесенной поправкой.

Демократы вновь голосуют неконсолидированно: северяне отдают свои голоса «за», южане – « против». Не трудно догадаться, как на этот раз поступают республиканцы: они консолидировано голосуют «против»,

присоединив свои голоса к демократам-южанам, и таким образом проваливают законопроект.

Почему же демократы позволили поймать себя в эту ловушку? Отклонив поправку, они могли бы спасти законопроект в целом. Рикер полагает, что демократы понимали, к чему ведут республиканцы. Поставленные перед необходимостью выбирать между двумя ценностными критериями – бюджетной эффективностью и расовым равноправием - демократы-Северяне сочли возможность ясно заявить свое принципиальное отношение к расовой сегрегации в этот момент более значимой, в сравнении с судьбой отдельного законопроекта.

Схема 2.

503

часть людей может осознать личный интерес в случае, если политические решения предполагают концентрированные выгоды или издержки (40).

Предположив, что представительная система правления, в той или иной степени, чувствительна к открытой политической активности, следствием индивидуальной рациональности окажется склонность коллективного выбора в пользу политических решений с концентрированными выгодами и против решений с концентрированными издержками. Данный механизм позволяет объяснить наблюдаемый парадокс политической реальности, когда активное меньшинство может обладать непропорционально большим влиянием на процесс выработки и принятия решений.

Несмотря на преимущества, получаемые концентрированными интересами от мобилизации политической активности, они не всегда могут перевесить распыленные интересы: последние могут извлечь преимущество из своей «распыленности» (ассоциации, имеющие своих членов во всех избирательных округах). Эффективность политического участия таких групп интересов во многом зависит от организационного фактора, а также от фактора позиционирования данной группы в информационном поле.

Формирование поддержки В децентрализованных политических системах многие официальные

лица имеют возможности воздерживаться от участия в реализации принятых решений. Тем самым, они обладают ресурсами торга, позволяющими им извлекать дополнительные выгоды из тех, кто заинтересован в их участии.

505

Чем выше возможности отдельных лиц или организаций, - не разделяющих заявленных целей или воспринимающих их как недостаточно привлекательные с точки зрения собственных интересов - удерживать необходимые компоненты, тем выше вероятность провала программы на стадии имплементации (41).

В политических системах, где центральные власти ограничены в возможностях принуждения по отношению к властям других уровней,

проблема имплементации политических решений осложняется необходимостью предоставления достаточных вознаграждений для обеспечения добровольной кооперации со стороны региональных структур.

Как сделать наши политические программы менее чувствительными к ошибкам в наших допущениях по поводу поведения разных акторов, и как научиться избегать этих ошибок в будущем?

Необходимо иметь ясное представление о поведенческих и организационных допущениях, предполагаемых нашими рекомендациями.

Не следует надеяться, что думать об имплементации можно уже после того,

как политическое решение выработано, проанализировано и принято.

Успешный политический проект всегда предполагает «построение коалиции поддержки», конструирование новой структуры взаимоотношений,

и фокусирование внимания на имплементации позволяет выявить такие новые взаимоотношения. Например, если рекомендация предполагает, что рекламная кампания позволит снизить потребление наркотиков, следует подумать о том, какие виды СМИ подходят для этого лучшим образом,

506

каковы могут быть источники финансирования, и какие организации могут оказать содействие и принять участие в кампании.

Не стоит рассчитывать на то, что можно будет выстроить политическую поддержку после того, как рекомендация сформулирована. О

поддержке надо заботиться по мере выработки возможных вариантов решения и проектирования их имплементации. Один из доводов в пользу итеративного аналитического процесса (т.е. ознакомления окружающих с разными черновыми вариантами и их последовательного улучшения в процессе) состоит в том, что аналитик (42) получает возможность ставить следующие вопросы перед ключевыми заинтересованными сторонами:

способствуют ли эти предложения достижению наших целей и

задач?

∙рекомендована ли правильная альтернатива, и насколько правильно она сформулирована?

∙видите ли вы пути и способы ее улучшения?

∙можно ли рассчитывать на вашу поддержку?

∙готовы ли вы со своей стороны предпринять действия, заложенные в проект имплементации?

Не следует откладывать соприкосновения с оппозицией тем альтернативам, которые содержаться в рекомендации. Оппоненты всегда лучшие учителя, потому что у них есть достаточная мотивация обнаруживать слабые стороны вашей позиции. По возможности, следует вовлекать оппонентов в коллегиальные рабочие взаимоотношения, предлагая им

507

обменяться черновыми материалами, проясняющими различные точки зрения и альтернативы. «Если ты не можешь выбирать, «платить» или «не платить» за преодоление оппозиции, по крайней мере, сделай это раньше.

Плата вперед обычно предполагает счета с меньшими суммами и с более разумными платежными периодами».

Поэтапная имплементация - один из типовых способ действий в условиях неопределенности и различий. Одна из возможных стратегий отбора задач для первого этапа - репрезентативная выборка задач, представляющих полный спектр потенциальных проблем имплементации. Если программа пережила первый этап, знание всего спектра возможных проблем будет способствовать переоценке хода программы и ее перспектив.

Альтернативная стратегия отбора задач для первого этапа - выбор таких,

которые имеют наибольшие шансы на успех. Начав с простейших ситуаций,

имплементатор имеет больше шансов не провалиться в самом начале и сформировать дееспособную команду, способную противостоять будущим трудностям. Такая стратегия целесообразна в случае, когда начальные трудности могут поставить под угрозу реализацию всей программы из-за политического давления и т.д., когда ставки высоки.

Проблема прекращения программы (program termination) остается концептуально наименее разработанным, но в то же время, политически весьма болезненным аспектом проблематики принятия и реализации политических решений (43). Прекращение программы предполагает изменение статуса и функций решений, программ и организаций, оказавшихся

508

дисфункциональными, неэффективными, устаревшими или нецелесообразными. Принятие новых решений, отменяющих либо изменяющих старые, закрытие программ, реорганизация или упразднение организационных структур – таковы возможные практические результаты оценки эффективности и результативности решений на стадии имплементации.

«Простое» решение о ликвидации программы или организации, работа которых более не способствует улучшению проблемной ситуации, в ответ на которую они и создавались, может породить в свою очередь множество новых, специфических проблем: кто профинансирует ликвидацию или реорганизацию? как поступить с высвобождаемыми специалистами? что делать с заинтересованными группами и категориями населения? кто возьмет на себя ответственность за неуспех?

Проблемы прекращения связаны с тем, что политические решения, будучи реализованными на практике, обретают со временем собственную жизнь,

логику и смысл существования, порой имеющие мало общего с изначальным замыслом тех, кто эти решения принимал. Программы и организации,

созданные в рамках реализации данного решения, постепенно обрастают политическими и экономическими связями, обзаводятся собственными

«клиентелами» - коммерческими структурами, группами населения, научными,

творческими элитами, - имеющими собственную «ставку» в этом деле,

концентрируют в своих руках контроль над теми или иными финансовыми потоками, явными и теневыми и т.д. Другими словами, оказываются тесно интегрированными в сложнейшую многослойную ткань связей, отношений и

509

интересов, обладающей свойствами внутренней инерции, самовоспроизводства

исамосохранения. Изъятие одного из компонентов этой сложно-

дезорганизованной структуры неизбежно разрывает сформировавшуюся

«кровеносную систему» власти, вызывает внутренние трения, перестройку и перераспределение ресурсов. Попытки такого рода, не подкрепленные тщательным анализом и прогнозом, могут стоить их инициатору политической карьеры.

Таким образом, анализ проблем прекращения решения имеет актуальное значение не только (и даже не столько) в ретроспективном, оценочном отношении, но, прежде всего, в перспективном плане, как неотъемлемый компонент проектирования и прогнозирования политического решения.

Обычный способ проектирования возможности прекращения программы

- установление сроков действия программ; если они не будут законодательно продлены, то автоматически будут завершены. Такой механизм предполагает регулярный пересмотр результатов и актуальности проводимых программ,

особенно эффективный в сочетании с оценочными процедурами.

Вместе с тем, ввиду временных ограничений законодательного календаря и регламента, широкое применение таких механизмов может не способствовать серьезному пересмотру программ. Существуют модифицированные механизмы, включающие в себя пороговые уровни успеха, невыполнение которых программой влечет за собой интенсивное переоценивание.

510