Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

В методологическом аспекте, вопрос о предвзятости и необъективности систематически поднимается представителями смежных общественных дисциплин (политологии, социологии, экономической науки и т.д.),

отрицающими порой само право прикладного политического анализа называться научной дисциплиной. Большинство политических аналитиков занимают активистскую позицию, т.е. на определенном этапе они испытывают желание оказать влияние на политику, проводимую в рамках тех сфер, в которых они специализируются. Напротив, представители смежных академических дисциплин скорее склонны к углублению понимания того, каким образом устроен мир политики в сферах их специализации, при этом сравнительно небольшая их часть испытывает потребность использовать свои знания для воздействия на политическое поведение (6).

Поскольку предмет данной дискуссии исключительно многогранен и принадлежит скорее к области философии науки, в данном учебнике он не получит подробного освещения. Интересующийся читатель может почерпнуть немало интригующих идей по этому вопросу в работах Томаса Куна и его последователей (7). Гражданский аспект данного вопроса, в свою очередь, связан с представлением о целостности процесса принятия политических решений и роли аналитика в нем. Способен ли аналитик в своем анализе и вытекающих из него практических рекомендациях учесть все возможные последствия предлагаемых решений и интересы всех затрагиваемых им сторон? И если способен, то обязан ли делать это? Если

471

первый вопрос имеет отношение к ограничениям аналитической рациональности (8), то второй – к ограничениям рациональности процессуальной. Ответ на первый вопрос вытекает из всего содержания данного учебника, и является однозначно отрицательным, что, в известном смысле, делает второй вопрос иррелевантным. Однако, к этому следует добавить несколько содержательных комментариев.

Важнейшим фактором и предпосылкой формирования политического анализа, потребности в нем является стремление к конкуренции в экспертном знании и консультировании. Альтернатив должно быть несколько; они должны исходить из нескольких источников; и в обществе должна быть достаточная дисперсия власти, чтобы конкурирующие источники имели шанс быть услышанными (9).

В демократическом обществе, где политические решения являются продуктом конкурентного процесса, право на участие в котором в той или иной форме имеют все организованные групповые интересы, при этом не существует практики систематической дискриминации либо отказа в легальном доступе к данному процессу, - в таких условиях политический аналитик имеет право на предвзятость и необъективность. Как говорят в таких ситуациях американцы: «у каждого интереса должен быть свой сторожевой пес». В конкурентной плюралистической системе, - где действует принцип «нет постоянных победителей и постоянных проигравших», - принцип справедливости реализуется не столько в каждом отдельно взятом политическом решении, сколько в общей

472

институциализированной системе процедурных гарантий («сдержек и противовесов»), предотвращающей узурпацию власти отдельно взятой группой, навязывающей свои интересы всем остальным

Итак, аналитик имеет право, однако не обязан разделять ценностные предпочтения своего клиента, при этом в любом случае должен в своих рекомендациях ясно показать, как эти ценности будут затронуты предлагаемыми альтернативами. Это не значит, что в формулировании рекомендаций аналитик не может руководствоваться собственными ценностными предпочтениями; однако, предлагая собственный вариант решения, он не должен скрывать это за двусмысленными фразами и недомолвками. В ситуации существенных ценностных разногласий с клиентом следует действовать, исходя из осознанных возможностей протеста

(вовлечения клиента в спор), выхода (отставки) либо нелояльности (10).

Протест - представляет попытку повлиять на приоритеты индивидуального или коллективного субъекта принятия решения, действуя

«изнутри», т.е. оставаясь в рамках установившихся (организационных либо контрактных) взаимоотношений. Аналитик может начать с неформального обсуждения своих соображений с коллегами и руководством (клиентом).

Если непосредственный руководитель не имеет намерений или полномочий для изменения предложенного проекта, аналитик может придать своим возражениям формальный характер, направив по инстанциям служебную записку. Одновременно можно высказывать свое несогласие на служебных

473

совещаниях, если есть такая возможность. Можно также обратиться с предложением поручить спорное задание другому исполнителю.

При этом, даже оставаясь лояльным своей структуре, аналитик может понести определенные издержки: утрата расположения руководства,

возможно утрата влияния на обсуждаемую проблему, потенциальная утрата влияния на другие значимые политические проблемы в будущем, наконец,

время и усилия, необходимые для высказывания своего несогласия.

Выход предполагает разрыв (выход из) установившихся взаимоотношений. Отставка, может быть сопряжена с серьезными издержками, в значительной мере определяемыми персональными перспективами трудоустройства: хорошая репутация и высокие профессиональные навыки могут помочь переместиться на сопоставимую служебную позицию.

Однако каковы этические аспекты такого решения? Уход способен предотвратить негативные последствия предложенного политического проекта только в случае, если профессиональные навыки аналитика-

консультанта имеют решающее значение для его реализации. Если реализация данного проекта будет продолжена так или иначе, этическая ценность ухода весьма спорна. Сохранив лояльность структуре, и

уклонившись от нравственно неприемлемого участия, аналитик в то же время отказывается от возможности воздействия на другие проекты, реализуемые этой структурой.

474

Нелояльность - действия (как «изнутри», так и «извне»), подрывающие политическую позицию либо политические предпочтения клиента.

Аналитик может поделиться конфиденциальной информацией с журналистами, депутатами, группами интереса, другими лицами и структурами, способными повлиять на процесс принятия и реализации политических решений («утечка»). Несогласие с проводимой политикой при этом выносится за рамки организационной структуры, при этом источник утечки стремится избежать персональных издержек, связанных с открытым протестом.

Нелояльность может принимать и форму саботажа. Саботаж предполагает сознательное проектирование такого механизма реализации политического решения, который заведомо обречен на неуспех. (Например,

закладывание в проект заведомо нереалистичных условий финансирования проекта; размещение проекта там, где заведомо отсутствуют организационные, кадровые, интеллектуальные ресурсы для его реализации;

внедрение в проект аллергенов, способных вызвать оппозицию в законодательных структурах и в обществе и т.д.) (11).

Ряд факторов осложняет этический выбор: сохранение доступа к политическому процессу; перспективы изменения статуса при смене работодателя или клиента; профессиональная репутация аналитика; личные отношения с клиентом, взаимодоверие и пр.

475

При каких условиях переход на позиции нелояльности может быть

морально оправдан? Питер Френч (12) предлагает следующие четыре

условия:

*должны быть исчерпаны все возможные способы протеста в рамках организационной структуры;

*должна присутствовать убежденность в нарушении в данном случае процедурных, юридических, политических либо этических норм;

*должна быть уверенность в том, что это нарушение будет иметь непосредственные негативные последствия для общества;

*надо быть готовым подкрепить свои обвинения недвусмысленными

доказательствами.

Следует обратить внимание на то, что только соблюдение всех четырех условий дает достаточные основания для уверенности в этически безупречном характере действий консультанта, выбирающего ту или иную форму нелояльности по отношению к своему клиенту.

8.2. Рекомендация как продукт аналитического процесса. Структурные и стилевые элементы рекомендации

Рекомендация, подводящая итог усилиям политического аналитика,

может быть представлена клиенту в различных формах:

-развернутая концепция, стратегический план;

-проект решения (указа, закона, постановления, и т.д.);

476

-аналитический отчет, меморандум, служебная записка;

-публичный брифинг, презентация, выступление, доклад;

-конфиденциальный устный совет.

На практике, рекомендация как финальная стадия процесса политического анализа может представлять собой комбинацию из нескольких названных форм. Каждая из этих форм обладает специфическими особенностями в отношении структуры, стиля, содержания и т.д. Вместе с тем, можно выделить несколько общих требований и рекомендаций,

сохраняющих практическую ценность вне зависимости от выбранной формы представления рекомендации (13).

Принципиально важно уяснить тот момент, что исследование, анализ и работа над аналитическим отчетом (рекомендацией) представляют собой единое творческое усилие, целостный процесс, посредством которого аналитик выявляет и формулирует свое определение проблемы;

артикулирует цели, которые стоят перед клиентом; вырабатывает реалистичные варианты решения; соединяет теорию и факты для определения возможных последствий тех или иных действий (14).

Типичная ошибка начинающего аналитика заключается в том, что законченный аналитический отчет он представляет себе как набор отдельно взятых элементов, таких как формулирование проблемы, сравнение нескольких альтернатив и выбор одной из них, а также план действий по претворению ее в жизнь. Все эти элементы должны быть подогнаны друг к другу: формулировка проблемы, например, ставит вопросы, ответом на

477

которые является рекомендованная альтернатива; имплементационный план проясняет, что именно, кем и когда должно быть сделано, чтобы эта рекомендация была воплощена в жизнь.

Отражая в рекомендации формулировку проблемы, следует показать,

какие убытки (или упущенные возможности) в данной ситуации могут представлять интерес для клиента. Многие «проблемы» предстают в обертке

«политической риторики»: один из простых способов очищения проблемы состоит в идентификации сторон, интересы которых могут быть ущемлены в данной ситуации.

Не следует упускать из внимания границы юрисдикции, в противном случае проблема может быть сформулирована настолько широко, что предлагаемые «опции» окажутся за пределами возможностей клиента.

Ценности, принимаемые во внимание в анализе, должны быть обозначены открыто. Хорошая система критериев облегчает уяснение компромиссов между различными значимыми ценностями, и позволяет заинтересованным сторонам переоценить приведенные в рекомендации выкладки со своих ценностных позиций.

Политический анализ является искусством возможных улучшений. Опытный аналитик всегда учитывает «альтернативу статус-кво» в качестве базиса, по отношению к которому оцениваются другие альтернативы. В политике,

непринятие решения – это тоже решение.

Действующие политические решения и программы (альтернативу statusquo) следует принимать всерьез, конечно, не потому, что все, проверенное

478

практикой и опытом, является наилучшим из возможных альтернатив (хотя убежденным консерваторам и такой тезис глубоко не чужд). Скорее, речь здесь идет о том, что действующие решения и нормы, как правило,

представляют продукт аналитических усилий ваших предшественников,

которые посчитали их наилучшими; в других случаях они являются результатом усилий отдельных заинтересованных групп, и внимательный

“ обратный” анализ их содержания может прояснить цели и позиции влиятельных заинтересованных сторон (15).

Не следует полагаться на то, что рекомендованная альтернатива обязательно будет «лучшим решением», а сам текст рекомендации – шедевром эпистолярного жанра. У практикующего аналитика никогда не бывает достаточно времени, чтобы сделать совершенный анализ. Даже на мелкую проблему могло бы уйти неограниченное количество времени, если бы оно было; даже очень крупная проблема может требовать практически немедленного решения. Иногда единственным шансом улучшить качество принимаемого решения будет то, что в профессиональной среде принято называть «быстрым и грязным» анализом (16). Надо осознавать временные рамки своего клиента, и делать работу в соответствии с этими рамками.

Запоздалая рекомендация хуже, чем отсутствие рекомендации (потому что на принятое решение повлиять уже не можешь, и при этом потратил выделенные ресурсы в пустую). В свою очередь, своевременная но несовершенная рекомендация, улучшающая принятое решение, почти всегда лучше, чем отсутствие рекомендации.

479

Большое значение в структуре рекомендации играет выбор решения из набора альтернативных вариантов. Последствия всех значимых альтернатив принято сравнивать на основании единой системы критериев. Не рекомендуется применять критерии избирательно, стремясь выделить одну альтернативу за счет других.

Под критериями решения принято понимать явно сформулированные ценности, которые лежать в основе рекомендаций к действию. Теодор Пойстер (17) выделяет шесть основных критериев решения: «техническая» эффективность, «экономическая» эффективность, адекватность,

справедливость, реакция (отклик) и уместность.

1.Техническая эффективность (effectiveness) характеризует то,

насколько данные альтернативы приводят к достижению ранее оцененного результата действия, то есть к некой цели. Другими словами «техническая» эффективность означает наибольшую степень реализации цели, реализации потенциальной возможности, выполнения задачи и т.п. Она часто измеряется в терминах единиц продуктов или их денежной стоимости. Так, «техническая» эффективность здравоохранительной политики непосредственно рассматривается как высокое качество медицинского обслуживания большему количеству людей, предполагая, что качество медицинского обслуживания является оцененным результатом (целью).

2. Экономическая эффективность (efficiency) относится к некой совокупности усилий, которые требуются для достижения необходимого уровня «технической» эффективности. Другими словами «экономическая»

480