Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

за невмешательство государства в дела бизнеса и максимальный уход государства из экономической сферы.

3. Существование множества противоречивых целей. Множество политических акторов и бенефициариев (выгодополучателей) имеют разнообразные интересы, цели и исповедуют различные ценности (75). Они конкурируют между собой, а часто и противоречат друг другу. В этом плане можно говорить, что олигархи в современной России заинтересованы в сохранении сложившегося статус кво, а широкие слои населения - в росте благосостояния.

Обычно выделяется два основных типа теоретико-управленческой оценки – возможность оценки и анализ полезности множества признаков.

Возможность оценки представляет собой набор процедур, направленных на анализ систем принятия решений с целью получения информации о целях политических акторов. Основной вопрос, на который отвечает данный тип теоретико-управленческой оценки – может ли политика и программа быть оценена вообще или нет? Здесь возможно было бы предложить следующий алгоритм проведения диагностики публичной политики:

1. Детализация политического курса и программы. Какая это политика?

Федеральная, региональная или местная? Какие цели она преследует?

361

2.Сбор информации о программе или политике. Какая информация должна быть собрана, чтобы определить цели программы или политики, действия, и

основные предположения?

3.Моделирование программы политики. Какая модель лучше всего описывает программу или политику? Какие причнно-следственые связи связывают действия с результатами?

4.Насколько возможно оценить политику или программу. Можно ли

использовать в программе или политике критерии технической или экономической эффективности? Поддается ли она моделированию? Какие типы оценок можно использовать? Качественные или количественные?

5. Обратная связь с пользователем политики. Насколько возможно оценить политику после ее реализации? Какие шаги должны быть предприняты,

чтобы оценить работу?

Анализ полезности множества признаков – это набор процедур,

позволяющих получить информацию от политических акторов и выгодополучателей (бенефициариев) об их субъективных оценках вероятности того или иного результата политики и программы и ценности для них данных результатов. Сила данного подхода заключается в том, что он позволяет учитывать конкурирующие интересы и ценности участников политического процесса.

Алгоритм анализа полезности множества признаков:

362

1. Идентификация политических акторов и выгодополучателей политики и программы. Кто участвует в выработке программы и политического курса?

Кого затрагивает реализация данной программы? Кто выигрывает от этого?

Кто проигрывает?

2.Детализация приемлемых для акторов решений проблемы. Определите, кто выступает за проведение той или иной альтернативы? Как минимум определите, кто выступает за сохранение статус-кво, а кто предлагает новую политику? Какую аргументацию предлагают стороны?

3.Идентификация признаков результата политики. Задача состоит в том,

чтобы идентифицировать все признаки, которые определяют результаты как достойные или ценные. Например, каждый результат имеет различные типы выгод и затрат к различным целевым группам и бенефициариям.

4. Расчет признаков и их оценка. Рассчитывается ценность результатов в представлении политических акторов и выстраивается общий индекс предпочтений.

Вкачестве некоторого итога данной главы хочется заметить, что сбор

ианализ политических данных вовсе не является какой-то самоцелью в работе профессионального аналитика. Дескриптивный анализ политической информации решает лишь промежуточные задачи прикладного исследования, создавая предпосылки для таких дальнейших его фаз, как политическая диагностика и политическое прогнозирование (главы 5- 6).

363

Глава 5.

Политическая диагностика: виды и методы.

5.1.Политическая диагностика : общее понятие и основные виды.

Всовершенствовании деятельности административных структур

ипрограмм – повышении производительности, качества, своевременности, ответственности и эффективности в их работе – заинтересован каждый из нас, как налогоплательщик и бенефициарий тех или иных государственных услуг. Однако, на этом пути встречается множество политических, бюрократических и технических препятствий. Лица, принимающие и организующие исполнение политических решений, действуют в комплексной политической и бюрократической среде, ориентированны на множество противоречивых целей, испытывают информационную перегрузку при хроническом дефиците временных, кадровых и финансовых ресурсов, необходимых для удовлетворения всех предъявляемых к ним требований. Ответственность и полномочия фрагментированы и распределены между множеством ведомств, между различными уровнями власти, а также между публичным и частным секторами. Услуги государства также фрагментированы между различными программами с пересекающимися, но различными целями. Даже в рамках одной организации или программы существуют различия в трактовке того, что представляет собой «эффективная и результативная деятельность»: различия в понимании целей, приоритетов, а также критериев измерения. Лица, принимающие и организующие исполнение решений, испытывают дефицит в информации как в отношении текущей деятельности организаций и программ, так и в отношении путей и способов ее совершенствования. Перед лицом ограничений, неопределенностей и искаженной мотивации, они склонны придавать второстепенное значение задаче повышения производительности своих организаций и программ, за которые они отвечают.

364

Данная глава содержит изложение основных оценочных стратегий и краткосрочных, сравнительно доступных методик оценки, позволяющих идентифицировать препятствия и определить пути достижения высокой производительности в работе административных организаций и программ.

В своей идеологической и методологической основе, политическое оценивание (policy evaluation) уходит корнями в традицию общественных наук. Эта традиция предполагает демократическую целесообразность регулярного и критического оценивания государственных решений и действий с точки зрения общего блага.

Другим источником современного политического оценивания является комплекс смежных профессиональных дисциплин, связанных с «решением проблем». Наиболее близкой смежной профессией здесь является управленческий консалтинг. В этом своем качестве, политическое оценивание характеризуется следующими качествами: ориентированностью на клиента; определенной конфиденциальностью; целенаправленностью на строго определенные вопросы и проблемы. Основная задача при этом видится в производстве практически применимых рекомендаций, опирающихся на строгий систематический анализ данных и свидетельств, касающихся эффективности и результативности.

Управленческая традиция в политическом оценивании приобретает выраженную ориентацию на измерение производительности (performance) организации либо программы. Для этого направления характерно заимствование и адаптация технических методов и приемов, более характерных для анализа качества менеджмента в частном секторе (индикаторы производительности, балансовые таблицы результатов, и др.)

В государственном секторе, оценивание обычно осуществляется под маркой таких видов деятельности, как «аудит», «инспекция», «мониторинг», «политическое планирование», «политический анализ», «программный анализ» и «прикладное исследование».

365

Традиционно, к оцениванию прибегают для того, чтобы убедиться, что государственные средства используются на заявленные политические цели, а также для повышения общественной осведомленности и прозрачности в отношении деятельности государственных организаций. Клиентами такого рода оценивания, как правило, выступают высокие политические инстанции, осуществляющие надзор за деятельностью административных структур, а также (косвенно) широкая общественность. За такими исследованиями закрепился англоязычный термин summative evaluation (подводящее итоги, обобщающее оценивание).

На практике, не менее значимым оказывается обращение к оцениванию в целях улучшения деятельности организаций или реализуемых ими программ путем выявления и решения конкретных управленческих, организационнотехнических, финансовых, кадровых и иных проблем. Приоритетной аудиторией такого рода оценивания являются, прежде всего, менеджеры программ; на практике, - поскольку круг сторон, способных оказывать значимое воздействие на ход реализации программ, значительно шире, - в данную аудиторию следует включать также сотрудников организаций, лиц принимающих политические решения, бюджетных аналитиков и других, от кого так или иначе зависит данный процесс, даже если они достаточно удалены от уровня «программного менеджмента».

Такого рода оценивание получило название formative evaluation (формирующее, содействующее оценивание) (1).

В этом качестве, оценивание призвано обеспечить ряд значимых управленческих потребностей:

-информации;

-(оценивание призвано информировать управленцев, а также других заинтересованных лиц, по поводу хода реализации, общих итогов, достоинств и недостатков, а также практического вклада оцениваемых проектов и программ в решение определенных проблем либо в достижение заявленных целей. Управленцам, как правило, не

366

367

анализ обстоятельств, повлекших такие результаты, и воздействуя на мотивацию участников, косвенно побуждая их соответствовать критериям качества, заданным в процессе оценивания.)

По основанию временной ориентации, принято выделять следующие

решений; имеет отношение к более ранним этапам аналитического процесса, связанным с прогнозированием, оценкой и выбором альтернатив, и в силу этого скорее относится к категории estimation, чем evaluation)

Каждый из названных видов оценивания обладает своими преимуществами и недостатками.

368

Текущее оценивание ограниченно анализом незавершенных усилий и редко способно оценить воздействие программы, однако обеспечивает своевременный совет для принятия решения.

Итоговое оценивание нередко появляется слишком поздно, чтобы повлиять на принятие решения, однако предоставляет более полную информацию по поводу результатов и воздействий программы.

Оценивание в реальном времени часто оказывается более дорогостоящим, а также направленно в своем анализе на программу как на целостный процесс, в противоположность конкретным управленческим проблемам, однако является ценным источником информации на всех стадиях реализации программы.

Наконец, ретроспективное оценивание способно охватить долгосрочные аспекты реализации программы, однако – в связи с динамическим характером политического процесса, - такая информация редко получает практическое применение.

Следует заметить, что на практике многие оценочные проекты включают в себя элементы нескольких из названных видов.

Политическое оценивание может осуществляться на различных

уровнях: (3)

определенного спектра видов деятельности, программ или организаций)

369

(оценивание качества и продуктивности отдельных проектов) На практике, оценивание нередко пронизывает несколько уровней.

Программное оценивание, например, обычно включает в себя оценку отдельных проектов, а также более широкую, сравнительную перспективу, связанную со смежными программами и видами деятельности.

Взависимости от того, по чьей инициативе и чьими руками осуществляется оценочная процедура, принято разделять:

- внутреннее оценивание (инициируется руководством и осуществляется штатными сотрудниками оцениваемой организации/программы) и

- внешнее оценивание (инициируется надзирающими инстанциями или заинтересованными сторонами – группами интересов, инвесторами, клиентами, - и осуществляется специалистами, представляющими инициатора).

Вконцептуальном отношении, данное разделение может показаться малосодержательным, однако в практическом плане различия между двумя видами оценивания оказываются более, чем существенны, о чем будет сказано ниже.

Традиция системного анализа предлагает типологию, основанную на различных аспектах взаимоотношений между оцениваемой системой и внешней средой. Гарри Брувер и Питер ДеЛеон (4) выделяют три типа оценивания:

- оценка реакции (response evaluation) – анализ реакции системы на воздействия внешней среды через «вход» (input) – вызовы, проблемы, возможности, требования, ресурсы и т.д.;

370