Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

эффективность)

1. Проблемы I типа (равные затраты):

Проблемами I типа являются те, где существуют фиксированные затраты и

«техническая» эффективность является переменной. Когда максимально допустимые бюджетные расходы сводятся к фиксированным затратам, целью становится максимизация «технической» эффективности в пределах лимитов возможных ресурсов. Например, областной бюджет выделил на здравоохранение 100 млн. рублей. Тогда политический аналитик будет рекомендовать одну из альтернатив, которая при данном финансировании обеспечит максимально возможное качество медицинского обслуживания.

Ответ на проблемы I типа называют равно-затратным (equal-cost) анализом,

так как аналитик сравнивает альтернативы, которые различаются в своей

«технической» эффективности (то есть в степени достижения поставленных целей), но чьи затраты определены как равные (59). Таким образом, в данном случае наиболее адекватной политикой является та, которая максимизирует достижение поставленных целей, тогда как затраты лимитов сохраняются в зафиксированных пределах.

2. Проблемы II типа (равная эффективность):

Проблемами II типа являются те, где существуют фиксированная

«техническая» эффективность, а затраты являются переменными. Когда уровень оцениваемого результата является фиксированным, тогда целью является минимизация затрат. Например, известно, что общественным транспортом ежедневно пользуется 1 млн. человек, тогда проблему

351

обеспечения транспортных услуг можно свести к идентификации тех альтернатив – автобусы, трамваи, троллейбусы, метро – которые будут достигать этот фиксированный уровень «технической» эффективности (т.е.

обеспечить перевозку общественным транспортом 1 млн. чел) при минимальных затратах. Ответ на проблемы II типа называют равно-

эффективными (equal-effectiveness) анализом, так как аналитик сравнивает альтернативы, которые различаются в своих затратах, но их «техническая» эффективность определена как равная (60). Поэтому, в данном случае наиболее адекватной политикой является та, которая минимизирует затраты,

тогда как «техническая» эффективность сохраняется на зафиксированном уровне.

3. Проблемы III типа (переменные затраты – переменная эффективность):

Проблемы III типа - это те, где «техническая» эффективность и затраты являются переменными. Например, выбор оптимального бюджета максимизирует достижение целей областных органов власти. Ответ на проблемы III типа называют переменно затратным – переменно эффективным (variable-cost-variable-effectiveness) анализом, так как затраты и

«техническая» эффективность являются свободно варьируемыми (61).

Поэтому, наиболее адекватной политикой в данном случае является та,

которая выберет наиболее оптимальный вариант соотношения «технической» эффективности и затрат.

4. Проблемы IV типа (равные затраты – равная эффективность):

352

Проблемы IV типа - это те, где «техническая» эффективность и затраты являются фиксированными. Проблемы IV типа, ответ на которые производиться в результате равно затратного – равно эффективного (equal- cost-equal-effectiveness) анализа, являются широко распространенными и трудно решаемыми. Например, известно, что общественным транспортом ежедневно пользуется 1 млн. человек. Однако, допустимые затраты зафиксированы на сумме 10 млн. рублей. Идентифицированные альтернативы решения проблемы – автобусы, трамваи, троллейбусы, метро – стоят соответственно: 11 млн. рубл., 12 млн. рубл., 13 млн. рубл., 50 млн.

рубл. Таким образом, аналитику приходится предлагать частичное решение проблемы при фиксированной эффективности и затратах.

4. Критерий справедливости тесно связан с легальной (является характеристикой аргументированного выбора, который включает в себя сравнение альтернатив согласно их соответствию установленным правилам и прецедентам) и социальной (является характеристикой аргументированного выбора, который включает в себя сравнение альтернатив в соответствии с их способностью поддерживать и улучшать социальные институты, то есть продвигать институционализацию) рациональностями (62). Справедливость зачастую относится к распределению результатов (в виде прибылей и / или убытков) и усилий среди различных групп населения. Критерий справедливости является одним из самых конкурентных сфер в концептуальных разработках современного общества. Так, по мнению

353

известного российского политолога Т.А. Алексеевой понятие справедливости во многом определяет содержание предмета политической философии (63).

Определение критериев справедливости берет начало со времен философов Древней Греции (64). Мы рассмотрим несколько подходов в определении справедливости, которые широко используются в политическом анализе:

а) Справедливость как максимизация индивидуального благосостояния. При таком понимании справедливости аналитик рекомендует такую политику,

которая максимально увеличивает благосостояние всех индивидов. При этом учитываются все индивидуальные ценности. Здесь, однако, аналитик сталкивается с теоремой Эрроу, которая говорить о невозможности достижения максимального уровня благосостояния всех индивидуумов на основе их индивидуальных ценностей, если имеется более чем две персоны и три альтернативы (65).

Б) Справедливость как минимально обеспеченное благосостояние. Данное понимание справедливости связано с известным критерием Парето,

предложенным известным итальянским социологом и экономистом (66).

Критерий Парето формулируется просто: «Следует считать, что любое изменение, которое никому не причиняет убытков и которое приносит некоторым людям пользу (по их собственной оценке), является улучшением». Критерий Парето не срабатывает в тех случаях, когда действие, приносящее пользу одним, в тоже время наносит ущерб другим.

В) Справедливость как частичное увеличение благосостояния. Данное понимание справедливости представляет собой модификацию критерия Парето, предложенную

354

экономистами Калдор и Хикс. Критерий Калдора-Хикса формулируется следующим образом: «Следует считать справедливым то состояние, когда члены общества, которые выигрывают при изменении, потенциально могут компенсировать проигрыш тем, чье положение ухудшается» (67). Данный критерий лежит в основе традиционного анализа

«затрат-выгод», который мы рассмотрим позднее.

Г) Справедливость как регуляция неравенства. Данное понимание справедливости предложено американским политологом Дж. Роулсом. По его мнению, социальное и экономическое неравенство должно регулироваться таким образом, чтобы: а) оно было направлено к наивысшей выгоде наименее преуспевающих; б) институты и положение в обществе должны быть открыты для всех при условии честного соблюдения равенства возможностей (68).

5. Критерий реакции (обратной связи) – это степень, в которой политика удовлетворяет потребности, предпочтения, ценности различных групп (69).

Критерий реакции очень важен потому, что аналитик может найти вариант политического решения, удовлетворяющий всем другим критериям, только в том случае, если учтет интересы реально действующих групп. Так неудача многих российских реформ была связана с тем, что они зачастую не учитывали интересы существующих групп интересов.

6. Уместность. Этот критерий связан с субстанциональной рациональностью

(является характеристикой аргументированного выбора, который включает в себя сравнение нескольких форм рациональности – техническую,

экономическую, легальную и социальную – в определенном порядке), так как уместность той или иной политики определяется с учетом нескольких

355

критериев из-за комплексности политических процессов, а также с необходимостью выбора уместного критерия в данной ситуации из всех существующих (70).

Главное различие между критериями оценки и критериями

рекомендаций лежит во времени, когда данные критерии применяются.

Критерии оценки применяются ретроспективно (ex post), в то время как критерии рекомендации применяются до осуществления политического курса (ex ante).

программ, а также применение некоего набора ценностей для определения ценности данных результатов для индивидуумов, тех или иных групп и для общества в целом. Подразумевается, что эти два взаимосвязанных аспекта укажут на присутствие фактических и ценностных элементов в оценочном утверждении. Фактически каждый из четырех подходов к мониторингу,

упомянутых выше, можно также определить в качестве походов к оценочным исследованиям или оценке политики. Учитывая неясность в определении места оценки политики в политическом анализе при выделении подходов к оценке политики мы остановимся на классификации предложенной У.Данном (71). Он выделяет три подхода: псевдо-оценивание, формальное оценивание и теоретико-управленческое решение.

356

Формальная оценка - это подход, в котором используются описательные методы производства достоверной и валидной информации о результатах политики, но политические результаты оцениваются на основании официально заявленных политиками и администраторами целей и задач,

программы и политического курса (73). Главное в формальной оценке является то, что формально заявленные цели и задачи являются мерой духовных ценностей или ценности политики и программы. В формальной оценке аналитик использует те же самые методы, что и при псевдо-

оценивании. Цель тоже идентична: вырабатывать достоверную и валидную информацию о различиях в продукции (выходе) и влиянии политики, что может быть прослежена до ввода политики и ее процесса. Различие, однако,

заключается в том, что при формальной оценке используются законы,

программные документы, интервью политиков и администраторов в идентификации, определении и детализации формальных целей и задач.

Уместность этих формально заявленных целей и задач не обсуждается. В

формальном оценивании наиболее часто используются такие критерии, как техническая и экономическая эффективность.

Один из главных типов формальной оценки является суммативная оценка,

которая представляет собой практику контроля за достижением формальных целей и задач после того, как политика или программа реализовывалась за определенный период времени. Суммативная оценка предназначена для оценки стабильности продукта политики и хорошей проработанности

358

политических решений и программ. Наоборот, формирующаяся оценка представляет собой практику непрерывного контроля за исполнением формальных целей и задач. Формальные оценки могут быть суммативными или формирующимися, но также выделяют прямые и непрямые, на основании прямого и непрямого контроля за вводом политики и процессом политики. В первом случае аналитик может управлять данными,

касающимися ввода политики и процесса реализации политического решения посредством управления расходами, или определения целевых групп. Данная оценка в большей степени близка по своим характеристикам социальному эксперименту. В случае косвенного (непрямого) контроля, ввод политики и процесс политики не может прямо управляться. Он реконструируется и анализируется ретроспективно на основе тех действий,

которые уже произошли.

Теоретико-управленческая оценка

Теоретико-управленческая оценка - это подход, который использует описательные методы для выработки надежной и валидной информации о результатах политики на основе оценок всего множества политических акторов (multiple stakeholders) (74). Ключевое отличие теоретико-

управленческой оценки от псевдо-оценки и формальной оценки является то,

что теоретико-управленческая оценка пытается обнаружить и сделать явным скрытые цели и задачи политических акторов наряду с формально заявленными. Это означает, что наряду с формально заявленными целями и

359

задачами политиков и администраторов выясняются цели и задачи всех политических акторов и потенциальных выгодополучателей

(бенефициариев). Теоретико-управленческая оценка это подход, который снимает некоторые недостатки псевдо-оценивания и формальной оценки.

Это следующие проблемы:

1. Недостаточное использование информации (с последующим ее уточнением) о выполнении политического курса. При использовании псевдо-

оценки и формализованной оценки теряется и не используется большая часть информации по поводу ценностей участников (политических акторов)

данной политической ситуации. Не учет их ценностей может привести к неудаче в проведении программы и политики. Так, не учет интересов российской бюрократии приводит к тому, что многие реформы в РФ остаются на бумаге.

2. Двусмысленность целей общественной политики. Сложность политического процесса заключается в том, что многие цели и задачи с точки зрения позиций политических акторов и потенциальных бенефициариев носят двусмысленный характер. Можно говорить о спорах в ходе интерпретации того, что понимается под словосочетанием «общественная цель». Например, сейчас в российской бизнес элите понимание роли государства в экономики двояко. С одной стороны, часть бизнеса выступает за государственную поддержку и промышленную политику, а другая часть –

360