ПОНЯТИЕ МСУ (1вопрос)
С. И. Ожегов дает следующее определение термину "местное самоуправление": внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе. Однако необходимо отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало. Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция РФ. Согласно ст. 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Названная статья также подчеркивает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно это последнее положение породило ряд споров в правовой литературе относительно соотношения государственной власти и местного самоуправления. Кроме этого местное самоуправление упоминается еще в ряде статей Конституции (в частности, в ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а также организации местного самоуправления посвящена гл. 8 Конституции (ст. 130-133). Тем не менее в Конституции не дается определения понятию местного самоуправления. Законодательные определения местного самоуправления даются в ч. 2 ст. I Закона о местном самоуправлении 2003 г. и в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении 1995 г. Различие между данными определениями не носит принципиального характера. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Следует отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого в Европейской хартии. В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправлении, в то время как российский закон подчеркивает участие населения. Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством. Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 ГК). Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых реализовывается населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г. Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает различные вопросы местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе. Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"" передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима. Случаи временного исполнения органами государственной власти отдельных
полномочий органов местного самоуправления предусмотрены ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д. Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция включает отдельную главу, в которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того, особенностью подотрасли является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта1. В качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция. Однако Конституция является особым актом, носящим нормативно-учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского права. Поэтому, придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести и административное, и гражданское, и трудовое, и иные отрасли права. Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается конституционными нормами. А. Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления. Слово "муниципальный" происходит от латинского обозначающего буквально "самоуправляющаяся община". О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев уточняют, что по-латыни значит "тяжесть, тягота, бремя", а - "беру, принимаю". Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами2. В процессе становления отрасли российского права, регулирующей организацию и функционирование местного самоуправления, за ней утвердилось наименование "муниципальное право", несмотря на наличие в русском языке близкого в данном случае по значению термина "местное право". Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что слова "местный" и "муниципальный" и словосочетания с ними должны пониматься как тождественные. В различных нормативных актах, затрагивающих данную сферу, чаще используется термин "местный". Так, Конституция и другие нормативные акты упоминают о местном самоуправлении, органах местного самоуправления, местном бюджете и т.п. Вместе с тем в законодательстве предусматривается существование муниципальной собственности, муниципальных образований. Поэтому наименование отрасли права, направленной на регулирование местного самоуправления, в качестве "муниципального права" представляется вполне допустимым. Термин "муниципальное право" понимается не только как отрасль права, но и еще в двух значениях: как научная дисциплина и как учебная дисциплина. Все эти понятия взаимосвязаны между собой, так как имеют один источник - сферу общественных отношений, возникающих при организации и деятельности местного самоуправления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание.
2 Вопрос
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МСУ
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
К ним относятся:
1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного самоуправления).
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;
2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно). На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
3) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФксовместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.
Во-вторых, Российская Федерация – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.
Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления;
4) соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для осуществления своих функций. Это тем более необходимо при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные
участки и другое движимое и недвижимое имущество. Статья 132 Конституции РФ предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Кроме того, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления руководствуются в своей деятельности такими общими и для государственной власти, и для власти местного самоуправления принципами, как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.
3 Вопроса
ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МСУ
Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти. Отличие в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления - самостоятельность, данная теория на первый план вдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений, характер и количество дел, им подведомственных, а также характер взаимоотношений с центральной властью.
Изначально, пытаясь обосновать природу общинного, местного самоуправления, немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, называемую также теорией естественных прав общины. Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создает общину, а лишь признает её». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.
Хозяйственная теория.
Теорию свободной общины в развитии взглядов на сущность местного самоуправления сменила общественная, называемая также общественно-хозяйственной, теория местного самоуправления. Данная теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества».
Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства и, следовательно, самоуправление, согласно общественной теории, есть управление делами местного хозяйства.
В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы».
Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как
принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны ст местом проживания человека.
Как показала практика, органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие помимо частноправового еще и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти. Оказалось, что дела местные и дела государственные, порученные для исполнения общинам, нельзя точно разграничить. Вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, поскольку по своему содержанию они не отличаются от местных задач государственного значения. Эти вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.
В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., в котором были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся, по сути, от административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.
Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой стороны – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.
Постепенно идея противопоставления общины государству прекратила своё существование, а местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Однако проблема соотношения между центральными и местными органами полностью не решена до сих пор ни в одной стране Европы, что заставляет ученых искать пути её решения.
Государственная теория местного самоуправления
Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.
Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера – дело государственное.Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Следовательно, нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют отличную от государственных природу. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории объясняется необходимостью обеспечения более эффективного решения тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, основанном на принципах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. По сути, они не зависят от местного населения и не подконтрольны ему.
Л. Штейн
и Р. Гнейст при нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились во мнении, поэтому сформировалось два основных направления в рамках общей государственной теории местного самоуправления – политического и юридического.
Р. Гнейст (основоположник политического направления) считал, что сама по себе выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность и самостоятельность местного самоуправления. По его мнению, зависимость любого чиновника объясняется тем, что служба для него – источник средств для существования. Из-за своего экономического положения он вынужден служить чуждым ему интересам. Отсюда Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Сторонники этого направления видели основания самостоятельности органов местного самоуправления в особенностях порядка их формирования и замещения отдельных должностей.
Опираясь на опыт английского местного самоуправления, Гнейст считал, что самоуправление на местах должно осуществляться почётными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Но его взгляды на сущность местного самоуправления не получили широкой поддержки.
Многие учёные поддерживали Л. Штейна, сформировавшего юридическое направление государственной теории. Штейн видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными государственными органами, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Как считал Л. Штейн, органы местного самоуправления – специфические органы государственного управления, организованные на принципах самоуправления и обладающие существенными отличиями от государственных. Так, если органы государства выражают его волю и полностью подчинены правительству, вследствие чего между ними невозможно соотношение прав и обязанностей, то органы местного самоуправления имеют принципиально иной правовой статус, являются особыми юридическими субъектами, вступающие с государством в правовые отношения и имеющие по отношению к нему права и обязанности.
Немецкий учёный Г. Еллинек в книге «Общее учение о государстве» пришел к выводу, что община не только имеет собственные права, но и выполняет государственные функции, поскольку государство пользуется общиной для своих целей, вводит её в свою административную единицу, отсюда – община имеет собственную компетенцию и компетенцию, порученную её государством. Эта мысль Г. Еллинека в настоящее время воплощена во многих странах Европы и сейчас реализуется в Российской Федерации.
Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. «Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве… Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление». На базе этой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству.
Стоит отметить, что основные теоретические положения о сущности и природе местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Л. Штейна и Р. Гнейста, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы и их место в государственной системе управлении.
Положения дуалистической теории местного самоуправления.
Наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления
могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.
На определенный дуализм муниципальной власти указывает А.А. Ярошенко: «С одной стороны, муниципальная власть – это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой – инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющих целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности».
Наличие двоякого смысла в местном самоуправлении – государственного и общественного – указывает на его специфику как особой подсистемы управления. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Провозглашение только общественной природы местного самоуправления не более чем декларативно. Теоретическое отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти не означает их полной и абсолютной самостоятельности в системе государственного управления. В настоящее время вопрос о природе местной власти остается достаточно спорным и дискуссионным, как и вопрос о соотношении государственного и общественного элементов в современном государстве, то есть о соотношении государственной власти и местного самоуправления, как институтов публичной власти.
Содержание политической и юридической концепций организации местного самоуправления.
В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн).
Рудольф Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, полагал, что самоуправление может быть только там, где управление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе, т. е. видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Это направление не получило широкой поддержки.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. государственной системе управлении.
Положения дуалистической теории местного самоуправления.
Наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления
могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.
На определенный дуализм муниципальной власти указывает А.А. Ярошенко: «С одной стороны, муниципальная власть – это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой – инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющих целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности».
Наличие двоякого смысла в местном самоуправлении – государственного и общественного – указывает на его специфику как особой подсистемы управления. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Провозглашение только общественной природы местного самоуправления не более чем декларативно. Теоретическое отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти не означает их полной и абсолютной самостоятельности в системе государственного управления. В настоящее время вопрос о природе местной власти остается достаточно спорным и дискуссионным, как и вопрос о соотношении государственного и общественного элементов в современном государстве, то есть о соотношении государственной власти и местного самоуправления, как институтов публичной власти.
Содержание политической и юридической концепций организации местного самоуправления.
В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн).
Рудольф Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, полагал, что самоуправление может быть только там, где управление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе, т. е. видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Это направление не получило широкой поддержки.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
МСУ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Важнейший этап реформирования МСУ, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 года), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 01.01.1864), а также городская реформа (Городовое положение 1870 года). Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в половине губерний (в 34 из 69). Данное Положение
предусматривало наличие как распорядительных (уездные и губернские земские собрания) так и исполнительных (уездные и губернские земские управы) органов. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относились:
• устройство и содержание местных путей сообщения;
• земская почта;
• земские школы, больницы, приюты и богадельни;
• развитие местной торговли и промышленности;
• народное продовольственное дело;
• ветеринарная служба и агрономическая служба;
• взаимное страхование;
• постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.
В отличие от земского самоуправления, реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений или платившие городские сборы.
Земское и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако между ними было и много общего. Земское самоуправление во многом являлось образцом для городского самоуправления. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением, разумеется, почты и земледельческих дел и т.п.).
Последний этап МСУ в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. В научной литературе этот период развития МСУ зачастую именуется контрреформой МСУ.
Согласно Положению о земствах 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:
• заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
• заведование капиталами и другими имуществами земства;
• заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
• содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;.
• устройство и содержание земской почты;
• заведование взаимным земским страхованием имущества;
• заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
• участие в мероприятиях по охране народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
• заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
• попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми на счет земства школами и другими учебными заведениями;
• воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
• удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей
воинского и гражданского управлений.
Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу. Существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор за земским и городским самоуправлением, который осуществлялся губернатором.