ИОГп Чистяков-1
.pdfиностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел Российской Федерации - должны были назначаться Президентом с согласия Верховного Совета России <4>.
--------------------------------
<1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.
<2> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1497; N 47. Ст. 1622 - 1625.
<3> Там же. 1991. N 22. Ст. 776.
<4> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55. На практике это положение так и не было реализовано.
Исполнительным органом края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) являлась администрация, подотчетная в своей деятельности как соответствующему Совету народных депутатов, так и вышестоящим исполнительным органам. Деятельностью администраций руководили на основе принципа единоначалия главы администраций, которые могли быть избраны на свою должность
соответствующим Советом народных депутатов или назначены в зависимости от уровня Президентом или главой вышестоящей администрации <*>. Глава администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа входит в единую систему исполнительной власти, подчиняется Президенту и Правительству России. Он подписывает и обнародует законы, принятые соответствующими представительными органами, и обладает правом "вето". Законы могут быть до истечения срока, установленного для их подписания, возвращены главой администрации в принявший их представительный орган для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон будет принят в прежней
редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов законодательного органа, то глава администрации обязан его подписать <**>.
--------------------------------
<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1455; Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 663; N 51. Ст. 3010; 1993. N 16. Ст. 561.
<**> СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.
В субъекты Российской Федерации назначались представители Президента, которые подчинялись непосредственно ему и несли перед ним персональную ответственность. В их полномочия входило: представительство Президента в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории; координация деятельности территориальных служб федеральных органов исполнительной власти, организация их проверки;
осуществление по указу или распоряжению Президента отдельных полномочий органов исполнительной власти, а также выполнение других его поручений. Вместе с тем представитель
Президента не вправе был вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и издавать решения, обязательные для исполнения на соответствующей территории. Представитель Президента и его аппарат входили в структуру Администрации Президента Российской Федерации.
После сентябрьско-октябрьского переворота, когда вице-президент России выступил на стороне парламента, произошло усиление органов исполнительной власти: до формирования новой структуры органов представительной власти они стали выполнять их функции. Вице- президент был освобожден от должности <*>.
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1993. N 40. Ст. 3749.
После 12 декабря 1993 г. Российская Федерация по форме правления стала президентской республикой. Президент получил юридическую возможность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Он вправе самостоятельно принимать решения об отставке Правительства, перед вновь избранным Президентом старое правительство слагает свои полномочия, Президент имеет право председательствовать на заседаниях высшего исполнительного органа страны, за ним остается окончательное решение об отставке по собственной воле Председателя Правительства. Упростилось наименование высшего органа исполнительной власти: теперь он стал называться "Правительство Российской Федерации" без добавления "Совет Министров".
Судебные органы претерпели в данный период коренные изменения, которые начались еще на уровне Союза ССР в конце 1988 г. В первую очередь, это коснулось процесса формирования судов в СССР. Если ранее судьи районных (городских) судов избирались гражданами района (города), а вышестоящие суды избирались соответствующими Советами народных депутатов, то теперь все судьи, вплоть до краевых и областных, должны были избираться вышестоящими
Советами народных депутатов, а судьи Верховного Суда СССР, Верховных судов союзных и автономных республик, судов автономных областей и округов - соответствующими Советами. Одновременно был изменен срок полномочий судей всех судов с 5 до 10 лет, а народных заседателей - с 2,5 до 5 лет <*>.
--------------------------------
<*> ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727; ВСНД СССР и ВС СССР. 1989. N 9. Ст. 223 - Закон СССР
от 4 августа 1989 г. "О статусе судей в СССР".
26 декабря 1990 г. Законом СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления" разрешение хозяйственных споров в стране было возложено на Высший арбитражный суд СССР, сменивший ранее существовавший государственный арбитраж и его органы в республиках <*>. 17 мая 1991 г. были приняты два Закона: "О Высшем арбитражном суде СССР" и "О порядке разрешения хозяйственных споров Высшим арбитражным судом СССР", которые вступали в действие с 1 июля 1991 г. <**>. В соответствии с произведенными изменениями расширялась подсудность. Если
ранее государственный арбитраж разрешал споры только между государственными предприятиями, учреждениями и организациями, то в арбитражном суде сторонами в процессе выступали лица независимо от форм собственности.
--------------------------------
<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3. <**> Там же. 1991. N 23. Ст. 651, 652.
Но основные изменения стали происходить на уровне союзных республик. Еще до
разрушения Советского Союза в России был учрежден высший судебный орган конституционного контроля - Конституционный Суд РСФСР, не имевший аналогов на уровне Союза <1>. Члены Конституционного Суда РСФСР избирались Съездом народных депутатов тайным голосованием. Срок полномочий этого органа по закону был неограничен. Конституционный Суд РСФСР
осуществлял судебную власть путем рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов, о конституционности правоприменительной практики, а также давал заключения по определенным вопросам. Решения этого судебного органа по всем подведомственным ему вопросам были окончательны и не подлежали обжалованию, вступали в силу немедленно после их провозглашения. Законом специально оговаривалось, что этот орган не рассматривает политические вопросы. В 1993 г. в связи с сентябрьско-октябрьскими событиями пострадал и Конституционный Суд. Указом Президента от 7 октября 1993 г. предписывалось не созывать его заседания до принятия новой Конституции <2>. Другим Указом - от 24 декабря 1993 г. - Закон о Конституционном Суде России был признан недействующим и не подлежащим применению <3>. В новой Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., Конституционный Суд как орган судебной власти остался, но с измененными полномочиями. Число членов Суда было увеличено с 15 до 19. В соответствии с Конституцией 21 июля 1994 г. был принят новый Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4>. Сохранялся принцип несменяемости судей, но срок полномочий судей Конституционного Суда был определен в 12 лет.
--------------------------------
<1> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395; 1991. N 30. Ст. 1017 - Закон РСФСР от
12 июля 1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР". Созданный в конце 80-х гг. и действовавший
до разрушения Союза Комитет конституционного надзора СССР не являлся судебным органом и не входил в судебную систему, так же как и Комитет конституционного надзора РСФСР, предшествовавший Конституционному Суду России (ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727; ВСНД СССР
и ВС СССР. 1989. N 29. Ст. 572 - Закон от 23 декабря 1989 г. "О Конституционном надзоре в
СССР"; ВВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303). <2> САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3921.
<3> Там же. 1993. N 52. Ст. 5086. <4> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Конституционный Суд только после сформирования его полного состава мог приступить к избранию Председателя, заместителя Председателя, судьи-секретаря, сформировать персональный состав палат Суда, т.е. приступить к осуществлению возложенных на него полномочий. Хотя по Закону полный состав Суда должен был быть сформирован не позднее чем через 30 дней после вступления в силу вышеназванного Закона, на практике этот процесс затянулся, и перерыв в работе Конституционного Суда России (с момента прекращения осенью 1993 г. до его полного сформирования) продлился более года.
В России вслед за Союзом в 1991 г. был создан арбитражный суд <*>. С 1 октября 1991 г. упразднялись арбитражи и иные аналогичные органы в системах министерств, государственных
комитетов, ведомств, в ассоциациях, концернах, иных объединениях, а также на предприятиях и в организациях <**>. Система арбитражных судов в РСФСР была двухзвенной и соответствовала национально-государственному и административно-территориальному устройству: первое звено - Высший Арбитражный Суд РСФСР, второе - Высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские арбитражные суды, арбитражные суды автономной области и автономных округов. На арбитражный суд было возложено рассмотрение экономических споров и споров в сфере управления. К первым относились связанные с изменением или расторжением договоров, неисполнением обязательств и т.д., а ко вторым - признание недействительными актов государственных или иных органов, действий должностных лиц, нарушающих права и интересы организаций и граждан, обжалование отказа в государственной
регистрации организаций либо в самостоятельной предпринимательской деятельности граждан и т.д. <***>.
--------------------------------
<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.
<**> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 30. Ст. 1014.
<***> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 30. Ст. 1013 - Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об арбитражном суде".
С 1 июля 1995 г. вступил в силу новый Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <*>, который внес принципиальные изменения как в правовой статус, так и структуру названных органов. Во-первых, все арбитражные суды объявлялись федеральными, т.е. не подведомственными местным органам власти. Данное
нововведение обеспечило необходимое условие для объективного решения любых экономических конфликтов вне зависимости от места нахождения спорящих сторон. В соответствии с Законом все судьи арбитражных судов назначаются на должность Президентом России, а судьи Высшего Арбитражного Суда - Советом Федерации по представлению Президента. Финансирование деятельности судов должно было происходить непосредственно из федерального бюджета. Во- вторых, вместо двухзвенной вводилась трехзвенная система, создавались десять окружных федеральных арбитражных судов в традиционно сложившихся географическо-экономических регионах России (Дальний Восток, Восточная Сибирь, Западная Сибирь, Урал, Поволжье, Волго- Вятский, Центральный, Московский, Северо-Западный и Северо-Кавказский). Таким образом, структура арбитражных судов стала следующей: Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
В 1992 г. в Российской Федерации появились военные суды, причем впредь до принятия
специального законодательства России в отношении их применялось законодательство СССР о военных трибуналах <*>.
--------------------------------
<*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.
В деятельности судебных органов пришлось отказаться от принципа только коллегиального рассмотрения гражданских и уголовных дел. Это было вынужденной мерой, продиктованной экономической ситуацией: предприятиям и организациям стало невыгодно отпускать в рабочее время народных заседателей с оплатой им среднего месячного заработка. В связи с этим работа судов приостанавливалась. Но выход был найден путем предоставления судьям возможности единоличного рассмотрения гражданских и уголовных дел. Закон определил, во-первых, категории дел, которые разбираются судьей единолично без привлечения народных заседателей, а во- вторых, дела, которые должны рассматриваться коллегиально, но с согласия обвиняемого в уголовном процессе или при отсутствии возражения лиц, участвующих в гражданском процессе, могли передаваться на единоличное рассмотрение судье <*>. Произошло и расширение понятия коллегиальности: наряду с институтом народных заседателей, использующих при осуществлении правосудия все права судьи, появился институт присяжных заседателей, которые рассматривают основной вопрос о виновности, а за судьей остается право вынесения приговора, основанного на вердикте присяжных и законе. Суд присяжных заседателей образуется в краевом, областном, городском суде и действует в составе судьи и 12 присяжных заседателей <**>. Институт присяжных зафиксирован и в действующей Конституции России.
--------------------------------
<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1497; ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 27. Ст. 1560. <**> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1313.
Все суды в Российской Федерации образовывались на началах выборности судей. Но с принятием в декабре 1993 г. новой Конституции этот принцип был изменен. Судьи федеральных судов стали назначаться Президентом России, а Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов - Советом Федерации по представлению Президента. Изменился и срок их полномочий. Первоначально они избирались на пять лет <1>, после 1989 г. - на десять <2>, с декабря 1992 г. их полномочия не были ограничены сроком <3>. После принятия новой Конституции судьи стали назначаться как на определенный, так и на неограниченный срок <4>.
--------------------------------
<1> Конституция (Основной Закон) РСФСР. М., 1978. Ст. 164. <2> ВВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.
<3> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55. <4> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3431.
Определенный итог развитию судопроизводства подвел Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", введенный в действие с 1 января 1997 г. Он устанавливает две системы судов - федеральные и субъектов Федерации. К первым отнесены Конституционный Суд России, арбитражные суды и суды общей юрисдикции. Среди последних
предполагается создание специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. К судам субъектов Федерации отнесены конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Аналогично Конституционному Суду Федерации ее республики могут создавать свои конституционные, а другие субъекты Федерации - уставные суды. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его полномочий, так же как и решение Конституционного Суда России, не может быть пересмотрено иным судом. Мировые судьи <*>, отнесенные к системе судов субъектов Федерации, должны в пределах своей компетенции рассматривать гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района, является районный суд, входящий в систему федеральных судов.
--------------------------------
<*> Впервые упоминание о мировых судьях появилось в Законе РФ от 9 декабря 1992 г. // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 55.
Вначале 90-х гг. начался процесс перехода от однопартийной к многопартийной политической системе. Импульсом послужило изменение преамбулы и ст. 6 Конституции Союза ССР, говорившей о Коммунистической партии как ядре политической системы, руководящей и направляющей силе общества.
Всоответствии с внесенными в Основной Закон изменениями другие политические партии,
общественные организации и массовые движения получили возможность наравне с КПСС участвовать в выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами <1>. 9 октября 1990 г. был принят Закон СССР "Об общественных объединениях" <2>, развивавший закрепленное в Конституции право граждан на объединение. По Закону общественными объединениями считались добровольные формирования, возникшие в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов. К ним относились политические партии, массовые движения, профсоюзы, женские, ветеранские организации, организации инвалидов, молодежные, детские организации, научные и иные добровольные общества. Наиболее крупными общественными объединениями являлись политические партии, деятельность которых должна была осуществляться в нерабочее время и за счет собственных средств, массовые общественные движения и профессиональные союзы. Все политические партии признавались равными перед законом. Отличие политических партий от массовых общественных движений, преследующих политические цели, заключалось в оформлении членства: у партий оно строго фиксировано. Профессиональные союзы, являясь добровольной общественной организацией, создавались не для ведения политической борьбы, а для защиты трудовых и социально-экономических прав и интересов своих членов, что не исключало, в конечном счете, политических целей. Всем профсоюзам предоставлялись равные права <3>. К общественным объединениям не относились кооперативные и иные организации,
преследующие коммерческие цели либо содействующие извлечению прибыли другими предприятиями, органы территориального общественного самоуправления и религиозные организации. Последние входили в политическую систему общества, так как вправе были участвовать в общественной жизни, использовать наравне с общественными объединениями средства массовой информации. Служители религиозных организаций как полноправные граждане государства имели право на участие в политической жизни, чем они и воспользовались при формировании представительных органов власти различных уровней. Вместе с тем
религиозные организации не могли участвовать в деятельности политических партий и оказывать им финансовую поддержку <4>.
--------------------------------
<1> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 12. Ст. 189.
<2> Там же. 1990. N 42. Ст. 839.
<3> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 51. Ст. 1107 - Закон СССР от 10 декабря 1990 г. "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности".
<4> Там же. 1990. N 41. Ст. 813 - Закон СССР от 1 октября 1990 г. "О свободе совести и религиозных организациях".
Процессы, протекавшие на уровне союза, отразились и на республиках. В Российской Федерации вслед за СССР 16 июня 1990 г. были внесены аналогичные изменения в главу 1 Конституции, определявшую политическую систему общества <*>. Эти изменения были приняты
первым Съездом народных депутатов РСФСР после провозглашения Декларации о государственном суверенитете России, где в ст. 12 всем гражданам, политическим партиям, массовым движениям, общественным и религиозным организациям гарантировались равные правовые возможности участия в управлении государственными и общественными делами. Вслед за внесенными изменениями 25 октября 1990 г. был принят специальный Закон России "О свободе вероисповеданий" <**>.
--------------------------------
<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 3. Ст. 25. <**> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 21. Ст. 240.
В целях обеспечения установленного Конституцией РСФСР равенства прав политических партий и массовых общественных движений в выработке политики государства и в управлении государственными делами Указом Президента от 20 июля 1991 г. прекращалась деятельность их органов в государственном аппарате, учреждениях и организациях. Государственные служащие
при осуществлении своей деятельности должны руководствоваться только требованиями действующего законодательства и не быть связаны решениями политических партий и массовых общественных движений. Осуществляя свое конституционное право на объединение, они вправе участвовать в деятельности вышеуказанных организаций, но только в нерабочее время и за пределами служебной территории. Для профсоюзов делалось исключение. Запрещалось требовать от граждан сведения о партийной принадлежности в анкетах и других документах <*>.
--------------------------------
<*> Там же. 1991. N 31. Ст. 1035.
23 августа 1991 г. Указом Президента РСФСР приостанавливалась, а Указом от 6 ноября 1991 г. <*> - прекращалась деятельность органов и организаций Коммунистической партии до окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о неконституционности ее действий. В дальнейшем деятельность Коммунистической партии была восстановлена. Весной 1993 г. на территории Российской Федерации действовало свыше 30 зарегистрированных партий.
--------------------------------
<*> Там же. 1991. N 35. Ст. 1149; N 45. Ст. 1537.
Государство стремилось взаимодействовать с общественными организациями. Распоряжением Президента России от 16 февраля 1994 г. при нем была создана Общественная палата, в состав которой входили представители зарегистрированных Министерством юстиции политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, конфессий, представители организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов. Общественная палата при Президенте была совещательным органом, образованным для обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти <*>.
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1994. N 8. Ст. 592.
После принятия новой Конституции России был разработан Договор об общественном согласии, предусматривавший гарантии стабильности общества, использование согласительных процедур для внесения поправок в действующий основной закон, обязательства участников не инициировать политических кампаний с целью проведения досрочных выборов, запрет на решение конфликтов силовыми методами. Подписание Договора проходило поэтапно. 28 апреля 1994 г. подписи под документом поставили руководители исполнительной и законодательной
власти, субъектов Федерации, представители политических, общественных и религиозных организаций. 5 мая его подписали более 200 общественных организаций, представители промышленных, банковских и предпринимательских объединений, а 12 мая - свыше 100 руководителей спортивных, молодежных, детских, туристских организаций, женских объединений <*>. Для реализации Договора об общественном согласии была образована Согласительная комиссия, на которую возлагались задачи взаимодействия с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания, Правительством, партиями и общественно- политическими движениями, другими организациями и учреждениями, представители которых подписали документ, и координации работы по его выполнению.
--------------------------------
<*> РГ. 1994. 5 и 13 мая.
Кроме этого, в целях обеспечения всестороннего и оперативного взаимодействия Президента с депутатами высшего законодательного органа страны, а также с политическими
партиями и общественными организациями в составе Администрации Президента сначала были образованы два специальных отдела, а затем - единое управление по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания <*>.
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1994. N 13. Ст. 987; СЗ РФ. 1994. N 5. Ст. 399; N 18. Ст. 2068.
В1995 г. в России был принят свой Федеральный закон "Об общественных объединениях", определивший организационно-правовые формы их деятельности: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение и орган общественной самодеятельности <*>. В 1996 г. - Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <**> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
§4. Основные направления развития права
Вразвитии права можно выделить два этапа, связанные с изменениями, происходившими в обществе. Первый этап - середина 80-х - начало 90-х гг. - характеризовался постепенными демократическими изменениями, попытками либерализовать социалистическую правовую систему, второй - с начала 90-х гг. - коренными изменениями в правовой системе, явившимися следствием перехода от социализма к капитализму, от плановой к рыночной экономике.
С конца 80-х гг. на территории Союза разворачивается "война законов", усилившаяся после
принятия союзными республиками деклараций о государственном суверенитете и выражавшаяся в отказе органов этих республик применять те общесоюзные законы и иные акты высших органов государственной власти и управления, которые находились в противоречии с республиканскими декларациями. Это означало, что нарушался принцип приоритета законодательства Союза перед законодательством республик, предусмотренный конституциями как СССР, так и самих союзных республик. Принцип непосредственного, прямого действия законов СССР на территории союзных республик также был поколеблен. При принятии нормативно-правового акта Союза, находящегося
впротиворечии с республиканской Декларацией, он подлежал ратификации или утверждению
соответствующих органов и только после этого должен был применяться на территории суверенной республики <*>. В соответствии с Законом от 31 октября 1990 г. "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" до принятия своих законов о собственности,
приватизации и до заключения нового Союзного договора не подлежали исполнению на территории России любые акты органов государственной власти и управления СССР, связанные с изъятием материальных, финансовых, валютных и денежных ценностей. Решения органов Союза ССР, принятые без согласия соответствующих органов РСФСР в отношении должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций союзного и республиканского подчинения, находящихся на
территории республики и осуществляющих свою деятельность на основе российского законодательства, признавались недействительными <**>.
--------------------------------
<*> Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 21. Ст. 237; Закон СССР от 24 октября 1990 г. "Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР" // ВСНД СССР и ВС
СССР. 1990. N 44. Ст. 918.
<**> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 22. Ст. 260.
По аналогии с нормативными актами Союза в республиках также утвердился институт указов президентов. Фактически президентским указам давалась не только равная с законами, но и превосходящая их по сути юридическая сила. Часть 3 ст. 90 Конституции России установила, что указы Президента не должны противоречить как основному, так и федеральным законам. В
развитие этого положения позже часть первая ГК РФ четко установила подзаконный характер президентских указов и правительственных постановлений, которые стали охватываться понятием "иные правовые акты", а не термином "законодательство". Последний же стал применяться только к законам и иным актам законодательной власти. Изданные до введения в действие части первой ГК РФ нормативные акты Президента и правительства по вопросам, подлежащим урегулированию только федеральными законами, оставались действующими впредь до введения в действие надлежащих законов. Однако и в последующие годы издание указов, не опирающихся на закон, не прекратилось.
С начала 90-х гг. на территории России в качестве источников права признавались как российские нормативно-правовые акты, так и правовые нормы Союза ССР, не противоречащие
Конституции и законодательству РСФСР и действовавшие до принятия соответствующих российских актов <*>.
--------------------------------
<*> Там же. 1991. N 51. Ст. 1798.
Провозглашение суверенитета Российской Федерации, разрушение Союза Советских
Социалистических Республик и неудовлетворительное состояние законодательства послужили предпосылками начавшихся кодификационных работ, завершившихся принятием Таможенного, Водного, Семейного, Арбитражного процессуального, Гражданского (части первая и вторая), Уголовного кодексов. Запланированы и другие работы по систематизации.
Конституционное право. Общественно-политические процессы, проходившие в обществе, в первую очередь, находили свое отражение в изменении конституционного права. Важным
моментом в развитии этой отрасли является принятие первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете <*>. 21 апреля 1992 г.
шестым Съездом народных депутатов было изменено наименование государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика на наименование Российская Федерация - Россия <**>. С принятием 1 апреля 1993 г. Закона "О Государственной границе Российской Федерации" устанавливается пространственный предел действия государственного суверенитета России <***>.
--------------------------------
<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22. <**> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.
<***> Там же. 1993. N 17. Ст. 594.
Декларация о государственном суверенитете признала принцип разделения властей важнейшим в функционировании России как правового государства. В ней также констатировалась необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей и округов, равно как краев и областей. Шагом к расширению прав вышеперечисленных единиц явилось подписание 31 марта 1992 г. договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации <*>. В соответствии с ними автономная область, автономные округа, края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений друг с другом и республиками. Следующим шагом в расширении прав членов Федерации явилось принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции, в соответствии со ст. 65 которой субъектами федеративных отношений наряду с республиками стали признаваться автономная область, автономные округа, края, области и города федерального значения.
--------------------------------
<*> См.: Федеративный договор. Документы. Комментарии. М., 1994. С. 15 - 39.
Важное место в конституционном праве занимает правовой статус личности и гражданина.
Отмечая необходимость приведения законодательства в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод, Верховный Совет РСФСР 22 ноября 1991 г. принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина <*>. После принятия этого документа в апреле 1992 г. были внесены изменения и дополнения в Конституцию России <**>. Впервые в истории нашего государства Конституция декларировала, что общество и государство утверждают права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую ценность. Права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами России и непосредственно
порождают права и обязанности граждан. Перечень прав и свобод, закрепленный Конституцией, не является исчерпывающим и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина. Была
зафиксирована и единственная возможность законодательного ограничения прав и свобод человека и гражданина - только в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.
--------------------------------
<*> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865. <**> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 20. Ст. 1084.
С небольшими изменениями данные положения были зафиксированы в Конституции России 1993 г. Новой в укреплении правового статуса личности и гражданина была норма ч. 3 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения.
Важной стороной правового статуса личности является институт гражданства. Закон от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР" не внес принципиальных изменений в этот вопрос <*>. Но в Декларации прав и свобод человека и гражданина вводилась новелла, устанавливающая запрет на лишение гражданства Российской Федерации, использовавшееся в предыдущий период как средство борьбы с инакомыслящими. Через несколько дней после Декларации - 28 ноября 1991 г. принимается новый Закон "О гражданстве РСФСР" <**>, введенный в действие 6 февраля 1992 г. Подтвердив ранее известные принципы единого и равного гражданства, Закон поколебал третий принцип - единственности, допустив возможность существования двойного гражданства. Были пересмотрены основания и условия приобретения и прекращения гражданства. Закон вступил в силу после разрушения Союза, поэтому наиболее важным на тот период являлось такое основание приобретения гражданства, как признание. Гражданами России признавались все граждане СССР, постоянно проживающие на территории РСФСР на день вступления в силу Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации. Допускается и прием в гражданство, но при соблюдении
условия постоянного проживания на территории России в течение пяти лет всего или трех лет непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством.
--------------------------------
<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 23. Ст. 435. <**> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 243.
Одно из важнейших мест в правовом статусе граждан занимает избирательное право. В
данный период не были подвергнуты сомнению известные ранее советскому праву принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В связи с демократическими процессами, происходящими в обществе, содержание принципа всеобщности избирательного права было пересмотрено. Так, первоначально законами СССР от 1 декабря 1988 г. об изменениях и дополнениях Конституции СССР и о выборах народных депутатов СССР
устанавливалось, что, кроме психически больных, признанных судом недееспособными, не участвуют в выборах лица, содержащиеся в местах лишения свободы и направленные по решению суда в места принудительного лечения <1>. 20 декабря 1989 г. последняя категория граждан получила избирательные права, но новая категория лиц, в отношении которых была избрана мера пресечения - содержание под стражей, - их потеряла <2>. В России же не пользовались избирательным правом помимо психически больных, признанных судом недееспособными, только лица, содержащиеся на день голосования в местах лишения свободы по приговору суда <3>. Данное содержание принципа всеобщности избирательного права было зафиксировано в Конституции 1993 г. и Федеральных законах "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <4> и др.
--------------------------------
<1> ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727, 729.
<2> ВСНД СССР и ВС СССР. 1989. N 28. Ст. 540.
<3> См., например, ст. 2 Закона от 15 мая 1991 г. "О порядке отзыва народного депутата РСФСР" // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 697.
<4> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406; 1995. N 21. Ст. 1924; N 26. Ст. 2398.
Значительные изменения произошли и в избирательной системе. С 1993 г. выборы стали проводиться по смешанной системе, предполагающей избрание депутатов частично по пропорциональному принципу - по партийным спискам, а частично - по мажоритарному. При этом было зафиксировано, что выборы народных депутатов проводятся как по одномандатным, так и
многомандатным избирательным округам <*>. В декабре 1988 г. участникам предвыборных собраний разрешалось предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою, не ограничивалось и число кандидатов в народные депутаты, что предполагало возможность включения в избирательные бюллетени неограниченного их числа.
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3907; ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727.
В целях развития не только представительной, но и прямой демократии впервые после установления возможности проведения референдума ст. 5 Конституции СССР 1977 г. в законодательстве России и Союза был разработан механизм его проведения <*>. Первый референдум в Союзе по вопросу о сохранении СССР был проведен 17 марта 1991 г., а российский по вопросам доверия Президенту и одобрения проводимой им политики, необходимости проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов - 25 апреля 1993 г. <**>. 10 октября 1995 г. был принят новый Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации".
--------------------------------
<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 10; ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 21. Ст. 230. <**> Там же. 1991. N 4. Ст. 87; ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 14. Ст. 501.
Центробежные силы, действовавшие в советском обществе в конце 80-х - начале 90-х гг., провоцировавшие массовые беспорядки, обозначили необходимость принятия 3 апреля 1990 г. Закона СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения" <*>. Через год - 17 мая 1991 г. - аналогичный Закон, определявший особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей, был принят и в РСФСР <**>. В Законе подчеркивалось, что
чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики. Вместе с тем устанавливалось, что правосудие на территории, где введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. Соответственно запрещалось и создание каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, и использование ускоренного или чрезвычайного судопроизводства.
--------------------------------
<*> Там же. 1990. N 15. Ст. 250.
<**> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773.
Ограничение прав и свобод граждан устанавливается после введения не только чрезвычайного, но и военного положения. В середине 90-х гг. в связи с чеченскими событиями в
Российской Федерации обратились к этой проблеме и занялись разработкой законопроекта о правовом режиме военного положения, использовав опыт времен гражданской и Великой Отечественной войн.
Гражданское право. В его развитии можно выделить два этапа. Первый - с середины 80-х до начала 90-х гг. - характеризовался постепенным допущением рыночных отношений. В 1986 г. принимается Закон СССР "Об индивидуальной трудовой деятельности", в соответствии с которым она допускается в сфере кустарно-ремесленных промыслов, бытового обслуживания населения, а также в некоторых иных случаях. При этом обязательно использование лишь личного труда граждан и членов их семей. Так как индивидуальная трудовая деятельность в СССР должна была служить для более полного удовлетворения общественных потребностей в товарах и услугах, повышению занятости граждан, Закон разрешал заниматься ею только в свободное от основной работы время, а также домохозяйкам, инвалидам, пенсионерам, студентам и учащимся, не занятым в общественном производстве. Вводился в действие Закон с 1 мая 1987 г. <*>.
--------------------------------
<*> ВВС СССР. 1986. N 47. Ст. 964, 965.
1 января 1988 г. вступил в силу Закон СССР "О государственном предприятии (объединении)", который определял экономические и правовые основы хозяйственной деятельности социалистических государственных предприятий (объединений), укреплял государственную собственность на средства производства, предусматривал усиление экономических методов управления, использование полного хозяйственного расчета и самофинансирования. Предприятиям отводилась главная роль в развитии экономического потенциала страны и достижении высшей цели общественного производства при социализме - наиболее полного удовлетворения растущих материальных и духовных потребностей людей.
Предприятие должно было осуществлять свою деятельность на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования. Из этого вытекало, что производственная и
социальная деятельность предприятия осуществляется за счет заработанных трудовым коллективом средств. Из выручки, полученной от реализации продукции (работ, услуг), возмещались материальные затраты. Прибыль или доход являлись обобщающим показателем хозяйственной деятельности. Часть прибыли должна была использоваться предприятием для выполнения обязательств перед бюджетом, банками и вышестоящим органом. Другая - поступала
в его полное распоряжение и вместе с иными средствами на оплату труда образовывала хозрасчетный доход коллектива <*>.
--------------------------------
<*> ВВС СССР. 1987. N 26. Ст. 385, 386.
С 1 июля этого же года вводится в действие Закон "О кооперации в СССР", который определял экономические, социальные, организационные и правовые условия деятельности кооперативов. Кооперативные предприятия наряду с государственными признавались основным звеном единого народно-хозяйственного комплекса страны. Кооперативы могли действовать как в сельском хозяйстве, где их преобладающей формой являлись колхозы, так и в промышленности, строительстве, на транспорте, в торговле и общественном питании, в сфере платных услуг и т.д.
В системе мер по совершенствованию производственных отношений все большее значение стала приобретать аренда. В связи в этим Президиум Верховного Совета СССР в апреле 1989 г. принимает Указ "Об аренде и арендных отношениях в СССР" <*>, а в ноябре того же года
Верховный Совет утверждает Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде <**>. В соответствии с ними трудовой коллектив государственного предприятия (объединения) или структурной единицы объединения вправе был образовать организацию
арендаторов как самостоятельное юридическое лицо для создания на его основе арендного предприятия, которое становилось правопреемником имущественных прав и обязанностей государственного предприятия. Арендатор получал право выкупа арендованного имущества,
после реализации которого арендное предприятие по решению трудового коллектива могло быть преобразовано в коллективное предприятие, кооператив, акционерное общество или иной вид предприятия, действующего на основе коллективной собственности.
--------------------------------
<*> Там же. 1989. N 15. Ст. 105.
<**> ВСНД СССР и ВС СССР. 1989. N 25. Ст. 481.
В 1990 г. принимаются Законы "О собственности в СССР" <*> и "О предприятиях в СССР" <**>. Первым Законом устанавливалось, что в СССР может существовать собственность советских граждан, коллективная и государственная, собственность иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц и граждан, допускалось объединение имущества, находящегося в собственности граждан, юридических лиц и государства, и образование на этой основе смешанных форм собственности.
--------------------------------
<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164. <**> Там же. N 25. Ст. 460.
В соответствии с формами собственности второй Закон установил виды предприятий: индивидуальное и семейное, основанное на собственности советских граждан, коллективное предприятие, государственные (союзное и республиканское) предприятия и др.
Второй этап в развитии гражданского права, по всей видимости, можно связать с принятием 24 декабря 1990 г. и введением в действие с 1 января 1991 г. Закона "О собственности в РСФСР" <*>. Российский Закон наряду с государственной, муниципальной, собственностью общественных объединений (организаций) восстановил частную собственность. Одновременно был
предусмотрен запрет для государства устанавливать в какой бы то ни было форме ограничения или преимущества в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной или других формах собственности. Впервые после Октября в собственности граждан могли находиться земельные участки, квартиры стали объектом права собственности несколько ранее - по закону Союза. В отличие от прежнего законодательства не ограничивались число и стоимость приобретенного имущества. Вводилась приобретательная давность - добросовестное и открытое владение недвижимым имуществом не менее 15 лет или движимым не менее 5 лет - как основание возникновения права собственности. Закон предусматривал защиту интересов собственника в случае принятия государством законодательных актов, прекращающих право собственности, путем возмещения в полном объеме причиненных убытков. Прекращение права собственности в связи с решением государственного органа, направленным на изъятие имущества у собственника, допускалось лишь в случаях, установленных законом, с