Документ Кейс антимон политика
.docxСравнительный анализ антимонопольного регулирования на примере России, США и Германии
1. Основные направления антимонопольной политики России
Антимонопольная политика России при переходе к рыночному устройству была жизненно важным инструментом для экономики. Данный факт обоснован тем, что длительный отрезок времени экономика России имела командно-административный характер, сущность которого заключается в тотальном контроле государством экономической жизни страны. Соответственно, такой контроль был наиболее доступен в рамках малого числа больших фирм, нежели большого объема маленьких предприятий. Такая позиция упрощала проведение командно-административной экономики, но существенно усложнила жизнь страны и ее экономического сектора при переходе к рыночному типу и его нормального функционирования. Поэтому, российская антимонопольная политика имеет ряд отличий и особенностей от антимонопольного регулирования развитых стран.
Политика демонополизации в России относительно молода, так как такой механизм явился в деятельность государства лишь при переходе к рыночной экономике, осуществленный в 90-х прошлого века. В рамках сильно монополизированного российского рынка государственное регулирование монополий и политика развития свободной конкуренции стабильно изменяется и ищет новые инструменты воздействий, в то время, как развитые зарубежные страны в большинстве своем имеют уже сформированную систему антимонопольного регулирования, которая претерпевает изменения в редких и исключительных случаях.
Основной особенностью антимонопольной политики России является ее сосредоточенность в большей степени поддержка развития конкуренции; на предотвращении уже существующих монополий и ограничении их власти на рынке; снижение уже сформированных барьеров входа, в отличие от зарубежных развитых стран, цель которых – предупреждение появления новых монополистов на рынке.
Для реализации описанной задачи антимонопольной деятельности государства в России, отличной от задач других стран, производится политика в таких направлениях [7, 51]:
принудительное разделений монополий на отдельные независимые фирмы;
предотвращение деятельности субъектов рынка, нацеленных на ущемление конкуренции и ее развития;
сокращение барьеров входа на рынок;
создание препятствий для добровольного сговора независимых субъектов рынка с целью сокращения конкуренции и получения максимальной прибыли;
ограничение власти монополий;
поддержание конкурентной среды;
развитие частных форм бизнеса малых и средних масштабов.
В российской практике антимонопольного регулирования активно применяются административные методы, которые также были сформированы отлично от зарубежного опыта. Российское законодательство в сфере антимонопольной политики формировалось в условиях перехода к рыночной экономики, при этом имея на тот момент ощутимую проблему в виде большого количества процветающих монополий. За рубежом же процесс создания нормативного базиса антимонопольного регулирования происходил уже в условиях активно функционирующей рыночной экономики, когда начали появляться единичные монополии, на примере которых государство оценило отрицательный эффект для социально-экономического сегмента.
В связи с этим, нормативно-правовые акты России в отношении монополий имеют направленность в отношении снижения уровня монополизации, путем создания системы штрафов и наказаний за ущемление развития конкурентной среды. На рисунке 3 представлено динамика применения положений по борьбе с недобросовестной конкуренцией, которая отражает наличие достаточно большого количества положений по данному вопросу, но в 2017 году по данным ФАС России не все положения удалось реализовать. Тем не менее, нельзя сделать вывод о том, что факт нереализованности отражает незаинтересованность антимонопольных органов.
Рисунок 4 – Статистика применения положений о запрете недобросовестной конкуренции [22]
Нормативно-правовая база имеет особое место в российской антимонопольной политике – на нее возложена ведущая роль, обеспечивающая основу всего антимонопольного регулирования. Основополагающим актом законодательстве демонополизации является Конституция РФ, а также на сегодняшний день особенное значение имеет Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Также, согласно статье 2 ФЗ № 135-ФЗ «Антимонопольное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции», антимонопольная политика России может производиться на основании постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального антимонопольного органа в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством [3].
Актуальность антимонопольной политики в России отражена на создании все новых нормативно-правовых актов, так, например, «Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг.» [13], имеющая долгосрочный план по регулированию монопольной деятельности и развития конкуренции российского рынка путем использования современных инструментов, отвечающим требованиям нынешней экономической ситуации.
С целью осуществления единой, эффективной антимонопольной политики государства 9 марта 2004 года была создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) [6, 15].
Подводя итог, необходимо отметить, что антимонопольная политика России имеет ряд особенностей, ее направленность существенно отличается от задач и целей антимонопольного регулирования зарубежных стран, что связано с различием в истории становления экономики, а именно, перехода от командно-административного к рыночному типу; с большим количеством активных монополий уже в период перехода к нынешней экономической системой. Основой антимонопольного регулирования в российской практике является законодательная база, которая призвана регулировать деятельности существующих монополий и развитие конкурентной среды.
2. Антимонопольная политика США: принципы, мотивы, методы, особенности
Антимонопольное регулирование государства является достаточно развитым инструментом. При этом, антимонопольная политика, как и любой другой государственный механизм, в каждой стране имеет свои особенности, принципы и методы.
В нашей работе сравнение антимонопольной политики России происходит с антимонопольным регулированием в США. Такой выбор был осуществлен на основании эффективности экономики США в мировом масштабе, что доказано лидирующими позициями в рейтинге стран по доле ВВП в мировом хозяйстве на 2018 год.
Данный рейтинг отражает эффективность хозяйственной деятельности США, ее грамотный подход к формированию экономической системы и доли вмешательства государства. В следствие чего можно сделать вывод о том, что американская экономическая система имеет хороший инструмент антимонопольного регулирования, который позволяет поддерживать высокий уровень конкуренции на рынке, что, в свою очередь, является «двигателем» экономики.
Рисунок 5 – Рейтинг стран в мировой экономике в процентном соотношении по ВВП 2018 год [23]
Главная особенность антимонопольной политики США в сравнении с Россией заключается в ее принципах и задачах, которые заключаются, в первую очередь, в предотвращении возникновения новых монополий, контролем за слияниями и поддержанием необходимого для эффективной экономической деятельности уровня конкуренции, а также регулирование информационного обеспечения рынка.
Деятельность государства в отношении монополий в США достаточно обосновавшийся механизм, т.к. его возникновение датируется еще в 1890 году, что на столетие опережает «возраст» антимонопольной политики России.
Для полного понимания разработанности антимонопольной политики США необходимо рассмотреть законодательную базу страны. К основным законодательным документам, принятым в США, относятся:
Закон Шермана принятый в 1890 году, который предполагает запрет трестов, запрет практики монополизации торговли между штатами. Антиконкурентные действия фирм трактуются в качестве объекта уголовного преступления, что предусматривает наказание в виде тюремного заключения сроком до 3 лет; штрафа до 1 млн. долл. для компаний и до 100 тыс. долл. для частного лица или расформирование компании. Уже первые попытки практического применения закона Шермана убедили не только судебные органы США, что, пользуясь этим законом, далеко не всегда можно прийти к разумным с точки зрения эффективной экономики результатам. Поэтому уже в рамках данного первого этапа закон Шермана был дополнен и уточнён законом Клейтона.
Закон Клейтона принятый в 1914 году, который делает акцент на: во-первых, из антимонопольной деятельности была исключена сфера труда; во-вторых, были предприняты меры для более четкого определения незаконной деятельности фирм, чтобы уменьшить вероятность произвольных толкований и, соответственно, ошибочных решений судебных органов. В частности, параграфом 7 было запрещено приобретение акций конкурирующих фирм, если это может привести к ослаблению конкуренции, а параграфом 8 запрещалось формирование взаимопереплетающихся директоратов в крупных компаниях, если результатом такого переплетения было уменьшение конкуренции.
Закон Робинсона-Пэтмана принятый в 1936, который предполагает запрет ценовой дискриминации и уголовную ответственность за политику хищнических (грабительских) цен - установление цены ниже уровня средних/предельных издержек с целью вытеснения конкурента с рынка. Его основная цель состояла в запрещении использования различных торговых скидок при отсутствии ясных и недвусмысленных доказательств отражения этих скидок как реальной экономии издержек и производственных затрат, либо попыток соответствия конкуренции.
Следовательно, система демонополизации имеет четкую, отлаженную структуру, изученную многими экспертами, и выстроенную таким образом, чтобы наиболее рационально воздействовать на рынок, учитывая при этом все, даже самые малые, сложности и особенности. Именно поэтому, грамотная структура антимонопольного регулирования в Америке отвечает принципам дифференцированности и детализированности, и нацелена на конкретные отрасли рынка, наиболее расположенные к возникновению монополий, а не на весь рынок как единую систему.
Принцип детализированности присущ также и комплексу мер, реализующих антимонопольное регулирование, основой которого является некая модель, которая гласит о том, что благосостояние граждан и его наивысшая форма возможны только тогда, когда свободная конкуренция достигает такого уровня, который дает абсолютную возможность обмена спектром товаром и услуг друг с другом. Данная модель является одновременно и одной из наивысших целей политики демонополизации США, которая позволяет выделить реальное значение рынка свободной конкуренции, которое состоит в том, что конкуренция на самом деле является универсальным регулятором общественного производства, когда покупатель сам решает, что и сколько производить.
Основными направлениями в антимонопольной политике США являются надзор за добросовестной реализацией деятельности компаний и институциональная структура экономики [3, 2].
В понимании антимонопольного законодательства США структура институциональной экономики должна быть сформирована с позиции рациональности использования ресурсов в условиях их ограниченности, либо иной ситуации, требующей особого внимания к ресурсной базе, т.е. максимизацию количества потребляемых общественных благ и минимизации их качества. Механизм, с помощью которого может быть достигнута вышеуказанная модель, представляет собой, прежде всего, конкуренцию экономически и юридически независимых друг от друга компаний, каждая из которых в самостоятельном порядке вправе определять собственную продукцию производства и ее необходимый объем выпуска [3, 2].
Данный механизм в американской практике привел в стремительному росту количества малых форм бизнеса, что повлекло за собой ощутимое сокращение участия государства в систему рынков различных отраслей. Данный фак обусловлен тем, что большая концентрированность малых фирм на рынке как следствие осуществляет саморегулируемость рынка, заключенный в таком явлении как конкуренция.
Антимонопольная политика США преследует принцип детализации практически во всех ее сферах. Помимо вышеперечисленных проявлений данного принципа, он также отражен и в организации ведомств, непосредственно осуществляющих антимонопольное регулирование, а именно, в их четком разделении функций и полномочий [8, 11]:
Антитрестовский отдел Министерства юстиции США (возбуждение уголовных дел против субъектов, нарушающих антитрестовское законодательство);
Федеральная торговая комиссия (государственный контроль за соблюдением антитрестовского законодательства);
Верховный суд США (оценка законности или недействительности условий договоров или методов хозяйственной деятельности);
На сегодняшний день Америка достигла больших успехов по мировым меркам в проведении антимонопольной политики, которой присущи лидирующие позиции среди развитых стран в борьбе с картельными сговорами. Данная деятельность включена в функциональные обязанности Департамента Антитраста Министерства юстиции.
Подводя итог, необходимо отметить, что антимонопольная политика США имеет высокий уровень организации и функциональности. Такая система регулирования приносит значимую эффективность деятельности антимонопольных ведомств. Антимонопольная политика США, сформировавшаяся в течении долгих лет, большого опыта и особенного подхода, неизменно следующая своим принципам, занимает лидирующие позиции по мировым меркам.
3. Антимонопольное регулирование экономики в Германии
В Германии антимонопольный контроль играет важную роль в реализации государственной экономической политики. Как и во многих других странах, в Германии антимонопольная политика проводится в жизнь в основном через судебную систему. Но в сравнении с текстом законов других государств положения германских антимонопольных нормативных документов гораздо четче и точнее. Согласно германским законам, законность не измеряется балансом конкуренции и эффективности и действия, которые препятствуют конкуренции или служат нарушением экономических свобод, обычно рассматриваются как незаконные.
Необходимо отметить, что со второй половины 19 века в Германии были распространены картели. Картели выступали как средство обеспечения стабильности цен. В 1923 г. принят Закон о картелях. В 1930 – начале 1940-х – принудительные картели. Считалось, что крупные концерны во многом способствовали в предвоенный период концентрации политической власти в руках национал-социалистов.
Антитрестовское законодательство Германии было сформировано на основании Закона об отмене ограничений в конкуренции, также носящим название Закона о картелях (1957), который пришел на смену Правилам об отмене картелей, которые были установлены странами-союзниками в 1947 г. Историческую роль в принятии данных правил сыграл политический фактор – поражение и капитуляция Германии во Второй мировой войне. Политика государств-победителей предполагала демилитаризацию экономики Германии и, как результат, – ее демонополизацию и деконцентрацию. В 1957 г. создан Федеральный орган по контролю за картелями [14].
Первоначально антитрестовское законодательство Германии преследовало цель предотвращения злоупотреблений господствующим положением на рынке со стороны крупной производственной фирмы, а также запрещения соглашений между сторонами, которые вели к ограничению конкуренции, производства или рыночных возможностей как при торговле товарами, так же и при предоставлении коммерческих услуг. Запрет распространялся на горизонтальные картели и на ценообразование, поддержание цен и распределение продукции при перепродаже товаров, предоставление исключительных прав посредничества и на связывающие договоры.
В законодательство во время данного периода его существования неоднократно вносились изменения и поправки. Изменения 1965 г. дали возможность в качестве исключения создавать специализированные картели, которые состоят из небольших компаний. В 1973 г. изменениями были введены: контроль над слияниями фирм и требование о предварительном уведомлении при слиянии крупных компаний; была уточнена юридическая норма, которая определяла суть доминирующего (господствующего) положения на рынке и введено понятие «презумпция опровержения».
В Германии антимонопольное регулирование осуществляется на федеральном уровне Министерством экономики (оно осуществляет общее руководство), Ведомством по делам картелей (Федеральная служба картелей) – разбирает определенные дела, Комиссией по монополиям (комиссия экспертов, которые дают советы по выработке конкурентной политики, действует как консультативный орган; ее функция – изучение концентрации производства на определенных товарных рынках и подготовка заключений о монополистическом поведении) [15].
Контроль за использованием антимонопольного законодательства в Германии ведет Федеральная служба картелей (ФСК) – это независимое административное учреждение, которое формально входит в состав министерства экономики Германии, но наделено полусудебной властью в области истолкования и применения закона. Служба может выносить постановления и принимать решения по антитрестовским вопросам, и судебные определения в случае нарушения антитрестовского законодательства.
Независимым исследовательским органом в Германии стала Монопольная комиссия, которая состоит из пяти членов. В обязанности комиссии также входит наблюдение за ситуацией и раз в два года представление министру экономики рекомендаций в сфере экономики, тенденций, которые свидетельствуют о концентрации деловых операций в Германии, так же в области применения положений закона о контроле над слиянием фирм и поведением на рынке доминирующих фирм.
Контролю подвергаются:
- приобретения активов компании полностью;
- приобретение долей 25, 50 и более процентов акций предприятия;
- любая сделка, в итоге которой предприятие приобретает прямой или косвенный контроль над фирмой;
- любая сделка, которая включает приобретение менее 25 процентов акций компании, если это дает возможность фирме-покупателю влиять на конкурентное поведение другого предприятия.
В соответствии с Законом против ограничения конкуренции и Основополагающими положениями Германии по рассмотрению слияний слияние запрещается «если предполагается, что оно создает или усиливает доминирующее положение».
Цель контроля за слияниями – «противодействие «излишней» концентрации фирм – поддержание конкурентной структуры рынка и обеспечение достаточного контроля за всем разнообразием операций фирм для того, чтобы последние не посягали на свободу действий других фирм и потребителей. Итак, контроль над слияниями должен противостоять любому риску в отношении к конкуренции, риск может возникнуть в итоге изменений в структуре рынка, которые вызваны концентрацией» [16].
Доминирование – это центральный пункт для действующего в Германии подхода к анализу возможности и допустимости слияний.
При определении доминирования одной фирмы положение о доле рынка в одну треть не неопровержимо. Ряд факторов подлежит рассмотрению для определения доминирующего положения:
- финансовая сила (финансовые показатели – выручка, прибыль, затраты);
- доступ на рынки потребителей или поставщиков (к каналам распределения);
- связи с другими фирмами;
- фактические или законодательные входные барьеры для других фирм;
- потенциальная или действующая конкуренция со стороны фирм в зоне действия данного закона и вне его (доля рынка);
- способность переключать предложение или спрос на другие товары или коммерческие услуги (наличие товаров-субститутов);
- возможность противоположной стороны прибегать к услугам другой фирмы.
При этом компании могут рассматриваться как уже находящиеся в состоянии коллективного доминирования, если конкуренция между ними незначительна или если у них есть сильная власть над третьей стороной на рынке.
Закон дает право отмены действия уже существующих запретов в отношении определенных видов картельной деятельности при наличии определенных обстоятельств. Это освобождение имеют девять типов деятельности, которые способствуют экономическому развитию, обеспечению экономической и технической эффективности, развитию средних и малых компаний, расширению экспорта, разработке стандартов на продукцию и санацию обанкротившихся или отстающих производств [17].
В отличие от США, но в соответствии с практикой, которая существуют в Великобритании, ЕС и Японии, германский закон о конкуренции дает возможность определять цены административным способом как средства урегулирования случаев злоупотребления господствующим положением. Положения закона дают Федеральной службе картелей право судебного преследования за чрезмерно высокие цены, если только будет доказана вина, и выносить распоряжения о понижении цен до уровня уже имеющихся в условиях подобной ситуации на рынке, где есть конкуренция.
В Германии министр экономики имеет право санкционировать сделку, незаконную во всех иных случаях, если ограничение конкуренции, являющееся следствием сделки, «перевешивается общими экономическими преимуществами слияния или если слияние оправдано более значимым общественным интересом». Кроме того министр может освобождать от требований закона в чрезвычайных случаях, когда экономические изменения угрожают нарушением работы в масштабах какой-либо отдельной отрасли промышленности. Ранее министр пользовался этими правами нечасто.
Как во многих других странах, антитрестовская политика Германии проводится в жизнь в основном через судебную систему.
Частные лица могут вмешиваться в проводимые федеральной службой процедуры и обращаться в суд с исками о возмещении убытков, которые были понесены в результате нарушения антитрестовских нормативных документов. Решения Федеральной службы картелей подлежат обжалованию в Апеллятивный суд Берлина и Верховный суд.
Но взаимодействие фирм и контроль за объединением фирм и применение экономического господства не распространяется на все отрасли экономики. Предусмотрено, что отдельные положения антимонопольного законодательства, а в некоторых случаях и оно все, не используется, среди прочего, кредитным учреждениям, страховым обществам, к транспорту, а также к предприятиям коммунально-бытового обслуживания. Обосновывается это особенностями этой отрасли экономики, а также частичным государственным надзором над ними [18].
Возможность освобождения от обязательств, которые налагаются законом, обеспечивает гораздо более легкое применение антитрестовского законодательства в Германии в других странах, где использование закона основано на поддержании равновесия между антиконкурентным эффектом и эффективной экономикой. Согласно германским законам, законность не измеряется балансом конкуренции и эффективности и действия, которые препятствуют конкуренции или служащие нарушением экономических свобод, обычно рассматриваются как незаконные.