ЮРИДИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВИЯ

ЮРИДИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВИЯ: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

В.П. БЕЛЯЕВ

Беляев Валерий Петрович - доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Юго-Западного государственного университета.

Одно из приоритетных направлений юридической деятельности <1> в современном российском государстве - это, безусловно, противодействие преступности, масштабы которой, мягко говоря, остаются значительными. По некоторым оценкам, за последние годы в стране фиксируется примерно 2 млн. 400 тыс. преступлений <2>.

Изложенное с убедительностью подтверждает необходимость принятия и осуществления соответствующих мер по дальнейшей оптимизации механизма противодействия преступности; несколько подробнее, в порядке небольшого отступления, остановимся на этом понятии.

С нашей точки зрения, противодействие преступности следует рассматривать как комплексную систему мер, направленную на пресечение (в самом широком смысле этого слова) преступлений и других правонарушений, включающую в себя профилактическую работу, непосредственно раскрытие и расследование преступлений (под непосредственным надзором прокуратуры), обеспечение соответствующего закону наказания и его реального исполнения. Заметим, что аналогичное мнение высказывают Ю.А. Воронин и А.В. Майоров, а по справедливому мнению Г.А. Аванесова, в систему борьбы с преступностью входят: расследование преступлений и розыск преступников, раскрытие преступлений, назначение и исполнение наказания, прокурорский надзор за всей этой деятельностью (выделено мной. - В.Б.), а также обеспечение законности в данной сфере, профилактика, предотвращение и пресечение преступлений.

Представляется, что в контексте начатого разговора о противодействии преступности есть необходимость (хотя бы кратко) сослаться и на опыт отдельных зарубежных стран в обозначенном направлении. Изучение ряда источников показывает, что в таких странах, как США и Великобритания, при обозначении противодействия преступности предпочтительным является термин "контроль над преступностью". Так, в 1994 г. в США был принят федерального уровня Закон "О контроле над насильственной преступностью и правоприменительной деятельности".

Свой фундаментальный труд Д. Гарланд так и назвал: "Культура контроля. Преступность и социальный порядок в современном обществе". Д. Гарланд отмечает, что в обществе растет страх перед преступностью, в целом увеличилась виктимизация, поэтому государству следует усиливать меры по противодействию преступности <6>.

Научный интерес вызывает также мнение Г. Паккера о существовании двух моделей уголовной юстиции, первая из которых основана на приоритете обеспечения общества, а вторая - на приоритете соблюдения прав граждан при осуществлении правосудия. И в современный период преобладающей стала первая модель, предполагающая приоритет мер, направленных на обеспечение безопасности общества, защиту его от опасных индивидов, зачастую в ущерб охраны прав человека <8>. Со своей стороны заметим, что последнее обстоятельство нельзя признать приемлемым, поскольку безусловное соблюдение прав и свобод граждан в российском уголовном судопроизводстве не должно подвергаться сомнению.

Отметим и то, что к настоящему времени несколько изменился и сам процесс управления в сфере контроля над преступностью, получивший название governance; при нем основными методами управления становятся не принуждение, а переговоры, выявление общих интересов, налаживание партнерских отношений; более широко используется термин "управление безопасностью" (governance of security).

В итоге можно сказать, что проблема противодействия преступности (контроля над ней) продолжает оставаться первоочередной и в мировом пространстве, что требует принятия необходимых мер.

Возвращаясь к рассмотрению заявленной темы, следует особо отметить, что важное место в механизме противодействия преступности отводится юридической деятельности сотрудников органов следствия и прокуратуры. В соответствии с действующим законодательством следователь является одной из главных фигур уголовного судопроизводства, поскольку он управомочен участвовать в раскрытии преступлений, квалифицировать уголовное деяние, направлять ход расследования по уголовному делу, принимать решение о производстве процессуальных действий, доказывать виновность (невиновность) лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, заканчивать расследование дела и т.д. В то же время прокурор обязан осуществлять надзор за законностью в деятельности следователей и принимать меры по устранению выявленных нарушений закона, соблюдению прав и свобод граждан, вовлеченных в орбиту уголовного судопроизводства.

Уместно подчеркнуть, что именно от должного взаимодействия органов предварительного следствия и прокуратуры в значительной степени зависит эффективность борьбы с преступностью, поэтому оптимизация взаимодействия юридической деятельности прокуроров и следователей в досудебном производстве является важнейшим фактором успешного противодействия преступности.

Каково же положение дел в этом плане сегодня и что можно предложить в качестве путей (направлений), форм и способов названной выше оптимизации? Предпримем попытку дать ответ на поставленные вопросы, изложив свою точку зрения по обозначенной проблеме.

Начнем с краткой исторической справки по вопросу взаимодействия следователей и прокуроров при расследовании уголовных дел (историки говорят, что история - это философия, которая учит сегодня).

Для начала обратимся к истокам возникновения следственных органов и прокуратуры в России. Что касается первых, то вполне обоснованным, полагаем, является мнение Д.О. Серова и А.К. Аверченко о том, что зарождение отечественных органов предварительно следствия произошло не в 1860 г. (как считает, к примеру, А.Г. Мамонтов ), а на полтора столетия раньше, в первой четверти XVIII в. (речь идет о так называемых майорских канцеляриях, следственной канцелярии генерал-прокуратуры Сената и Розыскной конторе Высшего суда).

Таким образом, есть основания полагать, что учреждение органов предварительного расследования в России, хотя и несколько самобытных и своеобразных, произошло в период правления Петра Великого, практически параллельно с образованием прокуратуры. Последняя была создана в 1722 г. в России как орган, осуществляющий от имени и по поручению императора повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями правительствующего Сената, других центральных и местных государственных учреждений.

В то же время устоявшуюся в историко-правовой науке точку зрения об учреждении прокуратуры разделяют не все. Так, О.В. Воронин считает, что становление прокуратуры как самостоятельного публичного ведомства связано с учреждением Министерства юстиции, когда в его структуре была "организационно обособлена прокурорская служба". С таким утверждением согласиться нельзя, ибо общеизвестно, что с момента образования в 1722 г. прокуратура действовала как самостоятельный (автономный) орган и генерал-прокурор подчинялся исключительно царю. А утратила прокуратура свою самостоятельность именно в ходе министерской реформы 1802 г., то есть с момента ее организационного вхождения в состав Министерства юстиции (и вплоть до 1933 г.).

Характерно, что с момента образования и до начала XIX в. органы расследования и прокуратура действовали параллельно и самостоятельно; изученные источники не позволяют утверждать, что прокуратура осуществляла надзор за следствием.

Однако с 1802 г. впервые на прокуроров (хотя и косвенно) была возложена функция надзора за расследованием уголовных дел в соответствии с указами императора 1802 г.. Это проявилось в том, что прокуроры должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались "пристрастные допросы" и истязания, не допускалось привлечение к ответственности невиновных, не было сокрытия преступлений и послабления преступникам.

По нашему мнению, организационно-правовое оформление как органов расследования, так и прокурорского надзора за следствием окончательно произошло в ходе Судебной реформы 60-х гг. XIX в. Появляется процессуальная фигура судебного следователя, поднадзорная в своей деятельности прокурору; следователи и прокуроры начинают тесно взаимодействовать в ходе расследования преступлений. Как пишет С.А. Шейфер, Устав уголовного судопроизводства (далее - УУС) установил гибкую систему таких взаимоотношений: прокуроры сами предварительных следствий не производят, но осуществляют наблюдение за деятельностью судебного следователя, в том числе путем личного присутствия при всех следственных действиях (ст. 278 и 280 УУС). В то же время прокурор вправе предъявлять судебному следователю требования об устранении нарушений закона (ст. 281 УУС), причем следователь обязан эти требования исполнить, а если к этому встретится препятствие, он должен его преодолевать, уведомляя об этом прокурора и ожидая его разрешения (ст. 282 УУС). Полномочия прокурора касались и применения судебным следователем мер пресечения (ст. 283, 284, 285 УУС), они позволяли прокурору, не вмешиваясь в конкретную деятельность судебного следователя, принимать меры к обеспечению надлежащего качества предварительного следствия. Особо значимым в этом отношении было право прокурора требовать дополнения предварительного следствия по сделанным им судебному следователю указаниям (ст. 286 УУС).

И в течение XIX - начале XX в. (вплоть до революции 1917 г.) институт взаимодействия органов следствия и прокуратуры не подвергался никаким изменениям; практически они действовали "в одной упряжке", являясь реальной силой по борьбе с преступностью.

Полагаем, что в рамках настоящей статьи нет необходимости детально рассматривать эволюцию взаимодействия органов расследования и прокуратуры в советский период, поскольку при всех структурных новациях, изменениях, реформах следственных органов того времени незыблемым оставался прокурорский надзор за следствием, процессуальное (именно. - В.Б.) руководство деятельностью следователей со стороны прокуроров. Главное заключается в том, что это деловое сотрудничество приносило позитивные результаты в сфере противодействия преступности (достаточно высокий уровень раскрываемости преступлений, стабильный коэффициент преступности, фактическая ликвидация организованной преступности, устойчивые показатели следственной работы и т.п.).

По результатам изложенного можно констатировать, что на протяжении длительного времени в нашей стране действовал хорошо отлаженный механизм взаимодействия органов расследования и прокуратуры, позволяющий успешно противодействовать преступности.

Примечательно и то обстоятельство, что и в период кардинальной реформации нашего общества в конце прошлого века позитивная практика взаимодействия органов прокуратуры и следствия продолжилась, чему в решающей степени способствовало уголовно-процессуальное законодательство 2001 г.

Сложившаяся традиция была существенно изменена в связи с принятыми в 2007 г. поправками в УПК РФ и Закон о прокуратуре, которые в значительной степени сократили полномочия прокуроров по надзору за следствием (если говорить прямо, эти законодательные новеллы практически настолько секвестровали прокурорский надзор за следствием, что теперь, по справедливому замечанию отдельных авторов, "прокурору отводится роль пассивного наблюдателя, право надзора у него осталось, а действенных полномочий нет").

В результате на сегодняшний день прокурорский надзор за следствием фактически подменен ведомственным (процессуальным) контролем, что "ведет к нарушению правозащитного механизма в сфере уголовного судопроизводства, внутренний контроль не может быть столь же эффективным, как прокурорский надзор, так как следствие - это зона повышенного риска, вероятного ущемления прав и свобод человека". Надо также иметь в виду, что, в отличие от прокуроров, над руководителями следственных подразделений довлеют ведомственные показатели следственной работы (к примеру, количества расследованных и прекращенных дел, количества отмененных процессуальных решений, сроков следствия, их соотносимость с прошедшим периодом и т.п.), требования вышестоящих руководителей об улучшении таковых, непосредственная служебная подчиненность (фактически - зависимость); и все это, несомненно, негативно сказывается на беспристрастности следователя, его независимости. По этому поводу С.А. Шейфер пишет, что в руках руководителя следственного органа оказались сосредоточены широчайшие полномочия, в том числе и такие, которые существенно и в большей мере, чем прежде, ограничивают процессуальную самостоятельность следователя, у которого процессуальной самостоятельности нет, и нет осуществляемой им независимой следственной власти.

Руководители следственных органов получили столь широкие полномочия по контролю над деятельностью следователей, что они в определенной степени превышают имевшиеся ранее прокурорские полномочия по процессуальному руководству и надзору за следствием. Как справедливо отмечает А.Ш. Магомедов, произошло "механическое лишение прокурора полномочий по процессуальному руководству и контролю за следствием и наделение ими руководителя следственного органа".

Со своей стороны добавим, что законодательные новации вплотную затронули и другие аспекты взаимодействия органов следствия и прокуратуры и опять-таки в направлении сужения прокурорских полномочий. К примеру, чем можно объяснить такое решение законодателя, как лишение прокурора всегда принадлежащего ему процессуального права на возбуждение уголовного дела (даже по результатам своей же, прокурорской проверки)? Ведь в Рекомендации Комитета министров Совета Европы 2000 г. "О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия" прописано, что прокуроры не только поддерживают обвинение в суде, но и во всех системах уголовного правосудия решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования. Кстати, заметим, что среди прокуроров стран - участниц СНГ только российские прокуроры лишены права возбуждать уголовные дела.

Примечательно (и нигде официально не объяснено) и то, что при реформировании предварительного следствия, повлекшем значительное сокращение прокурорских надзорных полномочий, надзор за органами дознания остался неизменным; за прокурорами они оставлены в полном объеме (ч. 2 ст. 37 УПК РФ). И это при том, что, как известно, дознаватели (в отличие от следователей) расследуют менее сложные и не столь значимые преступления. Чем руководствовался законодатель в данной ситуации, остается загадкой. Невольно прислушаешься к мнению А.И. Бойко и О.А. Бойко, когда они пишут: "Не все эти меры получают понимание и поддержку в прокурорско-следственном корпусе, но его возражения гасятся современным общественным мнением и господствующими идеологическими ветрами" <22>.

Далее при рассмотрении вопросов относительно взаимодействия органов следствия и прокуратуры в сфере противодействия преступности нельзя умолчать и о следующей проблеме. Дело в том, что с момента принятия Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете РФ" (далее - СКР) и до настоящего времени нет четкого определения правового статуса этого государственного органа, в том числе и при взаимодействии с прокуратурой (которая в силу закона призвана координировать деятельность всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью), как и с другими правоохранительными органами. В результате высказываются разные подходы к названной проблеме.

Так, В.А. Медведев считает, что СКР одновременно совмещает функции органа судебной и исполнительной власти и при этом является независимой от прокуратуры РФ федеральной следственной структурой, единой и централизованной, созданной в целях совершенствования деятельности органов предварительного следствия и усиления прокурорского надзора за исполнением законов указанными органами. И в то же время автор ратует за возврат прокурору надзорных функций за предварительным следствием в качестве гарантии обеспечения эффективного надзора за следствием.

В других источниках утверждается, что в настоящее время СКР не входит в структуру какого-либо органа государственной власти, ни в какую-либо из ветвей государственной власти. По сути, реализуемая им следственная власть является продолжением президентской власти и может рассматриваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения властей.

В свою очередь считаем, что исходя из своей функциональной принадлежности СКР является обычным органом исполнительной власти, и если он пока законодательно не включен в систему таковых, то это не дает оснований причислять его к иной (чем исполнительная) ветви власти, а тем более говорить о его исключительности. С удовлетворением можно констатировать, что "безнадзорный СКР" теперь становится поднадзорным прокуратуре.

В продолжение темы еще раз подчеркнем, что юридическую деятельность следователей всех ведомств, где они имеются, нельзя оставлять без полноценного и постоянного прокурорского надзора, ибо реально (и объективно) существуют риски выхода их за рамки правового поля, ущемления и нарушения прав и свобод граждан в уголовном процессе. Именно в досудебном производстве надзорная функция прокуратуры, процессуальные полномочия прокуроров должны присутствовать в полном объеме, а решения прокурора должны быть обязательными не только для дознавателей, но и следователей. А пока, как отмечают некоторые ученые, требования прокурора об устранении выявленных им нарушений практически не обязательны для следователя и руководителя следственного органа <26>.

Как справедливо пишет И.Г. Коршунов, замена прокурорского надзора контролем со стороны руководителя следственного органа не может стать эффективным средством контроля. Предварительное следствие находится на недопустимо низком уровне, при расследовании допускаются не только грубые нарушения прав обвиняемых и потерпевших, но и процессуального порядка производства следственных действий.

Поэтому только недоумение вызывают высказывания отдельных авторов, которые считают, что по важнейшим процессуальным вопросам в досудебном уголовном судопроизводстве процессуальное положение прокурора принципиально не изменилось.

Наряду с изложенным, целесообразно обратиться и к тексту пояснительной записки к проекту Федерального закона "О Следственном комитете РФ", в которой в качестве основной цели реформирования следствия названо создание необходимых условий для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов следствия, усиления взаимодействия органов прокуратуры и следствия, повышения объективности следствия, а в итоге - обеспечение законности в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан.

Однако, полагаем, реформирование процессуальных отношений следователей и прокуроров и их взаимодействия в досудебном производстве не достигло поставленной цели и не принесло ожидаемых результатов. Качество предварительного следствия остается невысоким, количество выявленных нарушений, допускаемых следователями при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, возрастает. Доля уголовных дел, оконченных с нарушением установленного законом срока, растет угрожающими темпами.

Со своей стороны заметим, что несоблюдение сроков следствия - это не только формальное нарушение закона, а проблема, влекущая за собой утрату доказательств, несвоевременность привлечения виновных к уголовной ответственности (да и уход отдельных из них от таковой), увеличение всех затрат на производство расследования и т.д., что самым негативным образом сказывается на борьбе с преступностью.

Как представляется, в немалой степени в сложившемся положении повинны законодательные изменения, заменившие прокурорский надзор так называемым процессуальным контролем, который, повторимся, по своей природе никогда не сможет встать выше ведомственных интересов, быть объективным и беспристрастным. В то же время прокурорский надзор за соблюдением законов следственными органами - это, безусловно, действенное и эффективное средство противодействия преступности и одновременно - гарантия защиты граждан как от противоправных действий, так и от возможного беззакония со стороны должностных лиц следственных органов, "которые активно используют в своей деятельности широкий арсенал принудительных мер процессуального характера".

Наряду с изложенным, нельзя забывать и о таком важном обстоятельстве, на которое правильно указывает В.В. Самсонов, когда пишет, что поскольку "именно прокуратура поддерживает обвинение в суде, основывая свою позиция на материалах досудебного производства, значение прокурорского надзора в досудебном судопроизводстве по-прежнему нельзя недооценивать". Как нельзя недооценивать и то, что в соответствии с уголовно-процессуальным законом прокурор и следователь являются участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения и их эффективное взаимодействие - непременное условие результативной борьбы с преступностью.

В итоге по результатам проведенного исследования приходим к таким выводам и вносим следующие предложения.

В целях повышения эффективности противодействия преступности необходимо: первое - разработать и принять на законодательном уровне научно обоснованную концепцию организации предварительного следствия, включающую в себя завершение структурирования следственной власти (создание единого федерального следственного органа, исключающее ведомственное следствие), придание ей реальной независимости и самостоятельности.

Второе - в полном объеме восстановить полномочия прокурора по осуществлению полноценного (всестороннего) надзора за исполнением законов в деятельности следователей по принимаемым последними процессуальным решениям; внести в уголовно-процессуальное законодательство дополнение (уточнение) в целях четкого различения надзорных полномочий прокуроров (они должны быть исключительно надзорными и направленными не только на обеспечение законности при производстве процессуальных действий следователей, но и на соблюдение прав и свобод всех участников, вовлеченных в орбиту уголовного судопроизводства) и полномочий руководителей следственных подразделений с наделением их только административными функциями в отношении подчиненных им по службе следователей (следует заметить, что подобную точку зрения разделяют и другие ученые) <32>.

Важно подчеркнуть, что богатый российский опыт взаимодействия органов прокуратуры и следствия, сущность и содержание (природа) их взаимоотношений с объективностью свидетельствуют о необходимости возврата к проверенному временем характеру этих продуктивных взаимоотношений.

Полагаем, что в перспективе реформа следствия должна пойти по пути создания единого федерального органа расследования уголовных дел, оперативное обеспечение которых будут обязаны осуществлять органы дознания (за ними должна быть оставлена только оперативно-розыскная функция), а надзор за расследованием уголовных дел (и процессуальное руководство) следует сосредоточить исключительно в руках прокуроров.

Считаем, что предложенная модель будет способствовать эффективной борьбе с преступностью, в том числе и путем соблюдения принципа неотвратимости наказания, исключению различных (ведомственных) подходов к проблеме пресечения преступлений, повышению роли и ответственности должностных лиц органов расследования и прокуратуры, а также повышению их профессионального мастерства.

Таковы, с нашей точки зрения, пути (направления) оптимизации юридической деятельности органов прокуратуры и следствия в направлении их взаимодействия в целях повышения эффективности противодействия преступности.