489

гражданской службы; деятельность, связанную с отдельными видами работ, тяжелыми работами и работами с вредными и (или) опасными условиями труда; усыновление.

Вто же время указанных социально-правовых ограничений можно избежать при анонимном (платном) обращении в медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения, оказывающих наркологическую помощь, а также при обращении в медицинские организации частной системы здравоохранения и негосударственные центры, оказывающие услуги по социальной реабилитации. Это ставит в неравное положение государственные и негосударственные медицинские организации, осуществляющие наркологическую помощь, а также контингенты наркологических больных с разными финансовыми возможностями.

Одним из главных направлений повышения эффективности оказания наркологической помощи является разработка и внедрение в деятельность наркологических учреждений порядка диспансерного наблюдения за наркологическими больными, отвечающего современной социальноэкономической и наркологической ситуации в стране.

Внастоящее время в Российской Федерации наиболее проблемным направлением в системе оказания наркологической помощи является именно медицинская реабилитация больных алкоголизмом, которая развивается медленно, что негативно отражается на эффективности оказания наркологической помощи. На наш взгляд, это связано

снизкой мотивацией наркологических больных на участие в программах реабилитации.

Вызывает озабоченность отсутствие взаимодействия между наркологическими учреждениями и негосударственными реабилитационными центрами, что препятствует осуществлению преемственности между лечебно-реабилитационным процессом и последующей социальной реабилитацией. По данным Минздрава России, в 82,5% негосударственных реабилитационных центров пациенты не получают необходимой медицинской помощи в связи с наркологической патологией и сопутствующими заболеваниями.

Приказом Минздрава России от 18 марта 1997 г. № 76 «О наркологических реабилитационных центрах» 51 утверждено Положение о наркологических реабилитационных центрах — учреждениях здравоохранения, осуществляющих специализированную реабилитационную помощь больным алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией.

51 Медицинская газета. 1997. 28 мая.

101

Пациентами реабилитационного центра являются больные наркологического профиля, нуждающиеся в особом типе восстановительной терапии для выработки и укрепления у них способности самообеспечения, формирования положительных социальных установок, веры в свои силы, облегчения возвращения к труду, профессии, в общество. Необходимой предпосылкой направления в реабилитационный центр служит желание пациента прекратить потребление психоактивных веществ, участвовать

втерапевтических реабилитационных программах, восстановить свой социальный статус.

Всоставе реабилитационных центров могут создаваться лечебнотрудовые мастерские, учебные классы, студии, спортивные секции и т. п. Деятельность этих подразделений подчинена задачам реабилитации и не должна преследовать коммерческие цели, при этом обеспечивается разнообразие занятий и видов деятельности пациентов с учетом их индивидуальных особенностей, способностей делать выбор и принимать решения. Реабилитационная помощь больным в центре оказывается конфиденциально.

Внастоящее время одной из главных проблем, требующих решения для повышения эффективности оказания наркологической помощи, является отсутствие утвержденного порядка диспансерного наблюдения за наркологическими больными, отвечающего современной социальноэкономической и наркологической ситуации в стране. Кроме того, нет понимания в объемах, видах и пределах реабилитационных мероприятий

вотношении граждан, страдающих алкогольной зависимостью.

Проблема осложняется еще и тем, что «у нас, по признанию самих медицинских работников, практически полностью отсутствует качественный реабилитационный уход за лицами, прошедшими интенсивный курс лечения или, что еще тяжелее, операцию. Что же в таком случае говорить о больных алкоголизмом людях?» 52. Кроме того, в законодательстве в настоящее время не используется термин «ресоциализация больных алкоголизмом».

С учетом содержания реабилитационных мероприятий полагаем возможным использовать следующие термины: «медицинская реабилитация», «социальная реабилитация», «ресоциализация», «комплексная реабилитация». Требуется также определить виды и характер мероприятий по реабилитации и ресоциализации больных алкоголизмом. В связи с изложенным считаем необходимым внести соответствующие измене-

52 Мацкевич И. М. Алкоголь и преступность // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 7. С. 844–854.

102

ния и дополнения в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».

§3. Современное нормативное правовое регулирование

вобласти предупреждения бродяжничества

ипопрошайничества и характеристика исходящих от них угроз общественной нравственности

Бродяжничество и попрошайничество, с одной стороны, являются древнейшей разновидностью антисоциальных явлений, с другой — показателем народного благосостояния и общественной нравственности. В наши дни бродяжничество и попрошайничество представляют реальную угрозу общественной нравственности. При этом отношение к данному явлению далеко не однозначно. Некоторые исследователи даже считали, что главным в нем было глубокое презрение к праздности, лжи и лености, сопутствующих попрошайничеству 53. Как писал И. Прыжов, неслучайно пастыри Православной Церкви часто жаловались на «холодность» простого народа к нищенству 54.

В Энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона дается следующее определение нищих: «класс людей, о существовании которых должны заботиться другие». В юридическом смысле в словаре говорится о нищенстве как о проступке, «заключающемся в обращении к благотворительности, при условиях, делающих такое обращение наказуемым» 55. Относительно термина «бродяжничество» в том же словаре указано, что отечественное законодательство рассматривало людей, занимающихся бродяжничеством «как жительствующих где-либо, так и переходящих или переезжающих из места в место не только без ведома подлежащих полицейских начальств и без установленных на то видов, но и без всяких средств доказать настоящее свое состояние или звание, или же упорно от сего отказывающихся» 56.

53Голосенко И. А. Нищенство в России. (Из истории дореволюционной социологии бедности) // Социологические исследования. 1996. № 8. С. 18.

54Прыжов И. Нищие на Святой Руси. Казань, 1913. С. 36, 80.

55Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. СПб., 1897. Полут. 21. С. 208–210.

56Полут. 8. С. 695.

103

Нищенство находится в тесной связи с бродяжничеством. Это две стороны одного и того же явления. Анонимный автор проекта Положения о нищих, составленного по приказу Министерства внутренних дел в 1829 г., заметил, что «нищенство — то же, что и бродяжничество»57. В западноевропейском законодательстве ХIХ — начала ХХ столетия бродяжничество определялось как «преступление, тесно примыкающее к нищенству, почти с ним сливающееся, ибо основание наказуемости шатания с места на место, из любви к праздности, заключается в том, что человек, ведущий такой образ жизни, в лучшем случае занимается нищенством» 58. В российском законодательстве того же периода содержалось определение нищенства, согласно которому «нищенствовать значит бродить в городах, посадах, селениях, на ярмарках, больших и торговых дорогах для испрашивания подаяния» 59. Уже из самого определения нищенства видно, что это деяние по смыслу законодателя является родственным бродяжничеству. Их главное различие заключается в том, что основным признаком нищенства выступает выпрашивание средств для жизни у других людей, а отличительным признаком бродяжничества было неимение средств и нежелание удостоверить личность. «Буде не откроется никаких ясных доказательств о звании и месте жительства взятого нищего, с таковым поступать как с бродягою» 60.

Анализ многовековой практики защиты общественной нравственности от угроз, связанных с бродяжничеством и попрошайничеством, позволяет выделить этапы, характеризующиеся определенными секуляризационно политико-правовыми режимами:

1)запретительный режим отличается запретом бродяжничества

ипопрошайничества, в том числе подавать милостыню;

2)административный режим (режим организации системы государственного призрения), определяемый тем, что государство предпринимает попытки организации системы призрения;

3)режим организации системы частного, общественного и государственного призрения, для которого свойственно сочетание административных мер государственного призрения и общественной деятельности в рассматриваемой области, развивает параллельно и частную благотворительность.

57Проект Положения о нищих // Чтения в Императорском обществе истории и древностей российских при Московском университете. 1860. Т. 3. С. 188.

58Кулишер Е. Нищенство и бродяжничество в сравнительном законодательстве // Право. 1911. № 1. Стб. 148.

59Уголовное уложение 22 марта 1903 г. СПб., 1904. С. 422.

60Там же.

104

Федеральное законодательство о защите общественной нравственности от угроз, связанных с бродяжничеством и попрошайничеством

Современный этап развития законодательства о защите общественной нравственности от угроз, связанных с бродяжничеством и попрошайничеством, начинается с 1991 г. после отмены ст. 209 УК РСФСР как не соответствующей нормам о правах человека 61.

Реформирование политической, социальной и правовой сфер жизнедеятельности общества в Российской Федерации привело к переоценке нравственных ценностей, жизненных ориентиров для многих граждан. Изменение экономической формации вызвало рост безработицы. Закономерным следствием этого стали существенные изменения социальной структуры российского общества, сопровождающиеся увеличением количества дезадаптированных граждан, среди которых значительную долю составляли и составляют лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством.

Осознавая положение о том, что указанная социальная группа обладает многими существенными признаками, свидетельствующими об уровне благосостояния общества, были приняты нормативные правовые акты, направленные на защиту общественной нравственности от угроз, связанных с указанными антисоциальными явлениями.

Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества»62 предписывал создание центров социальной реабилитации для лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством для оказания им социальной, медицинской и иной помощи. К сожалению, на практике эти учреждения так и не были созданы, что в дальнейшем повлекло отмену данного нормативного правового акта 63.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. № 1105 «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного

61Бреева Е. Б. Правовое положение лиц без определенного места жительства // Черные дыры в российском законодательстве. Юридический журнал. 2007. № 1. С 457.

62Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993.

№45, ст. 4327.

63О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1815 „О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества“ : указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. № 151 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 6, ст. 412.

105

места жительства и занятий» 64 предусматривалось развитие сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 455 создана комиссия по проблемам профилактики бродяжничества 65. Однако вскоре она была упразднена 66.

Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1993 г. № 1003 «О домах ночного пребывания» 67 и постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 1996 г. № 670 «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий» 68 положили начало государственной кампании по работе с лицами без определенного места жительства и занятий. В соответствии с этими документами в целях оказания социальной, медицинской и иной помощи лицам без определенного места жительства, а также обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения и укрепления общественного порядка стали создаваться специальные учреждения различного типа для лиц без определенного места жительства и занятий (дома ночного пребывания, центры социальной адаптации, социальные приюты). В настоящее время указанные нормативные правовые акты отменены 69 в связи с изданием новых.

Проблема, связанная с последстивиями антисоциального поведения лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, является приоритетной в социальной политике государства. Для ее искоренения предпринимаются меры по защите общественной нравственности от

64Там же. 1995. № 46, ст. 4454.

65О Межведомственной комиссии по проблемам профилактики бродяжничества : постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 96 // Там же. 1996. №17, ст. 1992.

66О признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации по вопросам создания и деятельности координационных и совещательных органов, образованных Правительством Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2004 г. № 380 (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005 г. № 743) // Там же. 2004. № 31, ст. 3268.

67Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993.

№41, ст. 3925.

68Там же. 1996. № 25, ст. 3025.

69Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации : документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 23 июня 2014 г. № 581 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 26 (Ч. II), ст. 3577.

106

угроз в рассматриваемой сфере. Так, приказом Ростехрегулирования от 18 декабря 2008 г. № 441-ст «Об утверждении национального стандарта» 70 национальный стандарт Российской Федерации «Типы учреждений социального обслуживания и социальные услуги лицам без определенного места жительства и занятий» введен в действие 1 января 2010 г.

Внастоящее время деятельность организаций социального обслуживания лиц без определенного места жительства и занятий имеет своей целью:

— оказание неотложной социальной помощи и поддержки бездомных граждан;

— проведение социальной адаптации и реабилитации бездомных граждан;

— возвращение бездомных граждан к нормальной жизни в обществе. Основными задачами деятельности организаций социального обслу-

живания бездомных граждан являются:

— обеспечение временного размещения;

— оказание помощи в социальной адаптации и реабилитации;

— осуществление мероприятий по профилактике бездомности. Предусматривается возможность создания следующих типов орга-

низаций социального обслуживания бездомных граждан:

— центр социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий;

— социальная гостиница для лиц без определенного места жительства и занятий;

— дом ночного пребывания для лиц без определенного места жительства и занятий.

Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать на своей территории другие необходимые учреждения.

Внастоящее время организации социального обслуживания для лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, как и для всех категорий нуждающихся в социальном обслуживании, образуются органами публичной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно с учетом потребностей соответствующих субъектов Российской Федерации.

Всоответствии со ст. 15 Федеральный закон от 28 декабря 2013 г.

№442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской

70 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

107

Федерации» 71 гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случаях отсутствия определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста 23 лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также отсутствия работы и средств к существованию.

Уполномоченный орган субъекта Российской Федерации принимает решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании либо об отказе в социальном обслуживании в течение пяти рабочих дней с даты подачи заявления. О принятом решении заявитель информируется в письменной или электронной форме. Решение об оказании срочных социальных услуг принимается немедленно (ч. 2 ст. 15).

Практика показывает, что лицам, занимающимся бродяжничеством и попрошайничеством, оказываются срочные социальные услуги, поскольку помощь им необходима именно в момент обращения в организации социального обслуживания.

Всоответствии с постановлением Правительства Омской области от 27 октября 2014 г. № 261-п «Об утверждении номенклатуры организаций социального обслуживания в Омской области» 72 к организациям, предоставляющим срочные социальные услуги лицам, занимающимся бродяжничеством и попрошайничеством, относятся комплексный центр социального обслуживания населения и центр социальной адаптации.

Внастоящее время на территории Омской области мероприятия по социальной реабилитации лиц, занимающихся бродяжничеством и порошайничеством, осуществляют следующие учреждения социального обслуживания:

— 38 комплексных центров социального обслуживания населения Омской области;

— бюджетное учреждение Омской области «Центр социальной адаптации».

Несмотря на то что законодательство предусматривает возможность создания организаций социального обслуживания для лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, приходится говорить об отсутствии механизмов, способствующих реабилитации и ресоциализации указанной категории граждан. Эта проблема является весьма актуальной и выражается в том, что лица, занимающиеся бродяжничеством

71Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 52 (Ч. I), ст. 7007.

72Омский вестник. № 45. 2014. 31 окт.

108

ипопрошайничеством, постепенно утрачивают способность жить в социуме, выполнять социально полезные функции.

Граждане, решившие изменить антисоциальное поведение, вынуждены преодолевать многочисленные препятствия, связанные с вхождением в семью, трудовой коллектив и т. д. Им необходимо удовлетворять потребности в жилье, пище, одежде, трудоустройстве и т. д. Отсутствие указанных механизмов во многом провоцирует граждан на продолжение занятия бродяжничеством и попрошайничеством.

Не имея документов и места жительства, граждане не могут быть полноправными членами общества. У них нет возможности реализовать свои законные права и интересы, гарантированные Конституцией РФ: права на труд, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на гарантированную судебную защиту прав и свобод и др.

Не имея возможности трудиться, получать помощь от государства, обращаться в суд за защитой своих прав и т. д., данная категория граждан является серьезным фактором роста преступности. Это означает, что значительная часть лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, нуждается в реабилитации и ресоциализации в специализированных учреждениях, основывающихся на специальных методиках

иподходах. Термины «бродяжничество» и «попрошайничество» содержат в себе сущностный признак разрыва привычного и нормального образа жизнедеятельности, что предопределяет возникновение проблем адаптации. И если они не будут оперативно разрешены, человек начинает терять привычные социальные связи, постепенно исключаясь из социального взаимодействия в обществе. Исключение — результат неуспешного процесса адаптации, в ходе которого человек не приобретает или теряет свойства, требуемые социальной средой и взаимодействиями с ней.

Ресоциализация бездомного — результат успешного процесса социализации (адаптации), в ходе которого человек вырабатывает свойства, требуемые социальной средой и взаимодействиями с ней.

Во многих случаях человек не может самостоятельно, без какой-либо помощи преодолеть причины, толкнувшие его на антисоциальное поведение. К сожалению, нормы действующего законодательства не решают этой проблемы. Государством не создана модель, которая могла бы реально работать и решать указанные противоречия. Для устранения данного пробела предпринимаются попытки подготовки проектов нормативных правовых актов, разрешающих указанную острую проблему 73.

73 Проект Федерального закона «Об ограничении бродяжничества, социальной поддержке бездомных граждан и ресоциализации лиц, занимающихся бродяж-

109

Следует отметить определенные действия законодателя закрепить нормы о защите несовершеннолетних от вовлечения в рассматриваемый вид антисоциального поведения и участия в нем.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» 74 к числу антиобщественных действий несовершеннолетних относит бродяжничество и попрошайничество. Также в данном нормативном правовом акте закреплено, что в отношении несовершеннолетних, ведущих подобный образ жизни, органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» 75 к информации, запрещенной для распространения среди детей, относится информация, способная вызвать у детей желание заниматься бродяжничеством или попрошайничеством.

Анализ отечественного законодательства показывает, что в настоящее время в нем закреплены лишь отдельные нормы, направленные на противодействие бродяжничеству и попрошайничеству.

Одним из дискуссионных и актуальных вопросов, в значительной степени влияющих на эффективность административно-правовой защиты общественной нравственности от угроз, связанных с бродяжничеством и попрошайничеством, является проблема введения ответственности за бродяжничество и попрошайничество. В последнее время в обществе не утихают споры относительно целесообразности введения уголовной ответственности за организацию попрошайничества и административной ответственности для лиц, занимающихся данным видом антиобщественной деятельности 76. В начале 2016 г. члены Экспертного совета ГУ МВД России по г. Москве по нормотворческой деятельности и представители Московского регионального отделения Ассоциации юристов России внесли вышеупомянутые предложения в Московскую городскую Думу 77. Эти инициативы не новы,

ничеством». URL: https://homeless.ru/about/usefull/karlinsky analiz zakonoproekta brodyazhnichestvo.pdf.

74Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26, ст. 3177.

75Там же. 2011. № 1, ст. 48.

76Теохаров А. К. В поисках эффективных мер борьбы с попрошайничеством // Научный вестник Омской академии МВД России. 2016. № 3. С. 15–19.

77МВД просит Мосгордуму ввести наказание за попрошайничество. URL: http:// lifenews.ru/ news/180629 (дата обращения: 19.01.2017).

110