392

жалобы различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками. Их общее название – судебная жалоба – является в определенной степени условным. Среди них можно выделить жалобы:

•на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юстиции;

•по делам частного обвинения;

•кассационные;

•надзорные.

Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, и результат рассмотрения которых

– акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела1.

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Порядок рассмотрения первых регулируется Федеральном законе от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращениях граждан Российской Федерации». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил, Положении о порядке рассмотрения трудовых споров, Таможенном и Налоговом кодексах, КоАП РФ и в некоторых иных актах.

Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу в любое время. Для реализации этого права не нужно чье- го-либо предварительного согласия. Хотя в ст. 33 Конституции РФ говорится о праве граждан России на обращение, бесспорно, что право на обращение и его разновидность – право на жалобу – от гражданства не зависит. Его имеют и граждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. Представляется, что такое право не зависит и от того, находится гражданин в Российской Федерации или за ее пределами.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные.

Предмет жалобы – не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении

1 См.: Савостин А. А. Виды обжалования незаконных действий органов публичной власти // Юрист. 2004. № 2. С. 53-56.

11

вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

Ворганы исполнительной власти ежегодно поступает большое количество жалоб граждан по поводу различных нарушений их прав. Указом Президента РФ было утверждено Положение об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан1. Оно призвано анализировать и обобщать вопросы, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное и периодическое информирование Президента, Председателя Правительства, руководителей федеральных органов исполнительной власти о количестве и характере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы; представлять необходимые материалы в целях освещения в средствах массовой информации итогов обращений граждан; изучать опыт работы соответствующих органов и иностранных государств.

Всвязи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов Российской Федерации при рассмотрении в Европейском суде дел по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного Российской Федерации. Его функции определены в федеральном конституционном законе от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»2.

Внастоящее время основным актом, регламентирующим общее право на административное обжалование, является Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»3.

1Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций [Электронный ресурс]: Указ Президента Рос. Федерации от 17.02.2010 № 201: вместе с Положением об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9, ст. 1011.

3Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060.

12

Данным Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом установленный Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или Федеральным законом.

Следует заметить, что обращения граждан не могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений. Так, заявление лица в надлежащий орган публичной власти с просьбой предоставить определенную информацию, не относящуюся к информации с ограниченным доступом, может быть рассмотрено в достаточно короткий срок и без дополнительного участия экспертов, консультантов, согласования ответа на обращение между структурными подразделениями соответствующего органа власти. Напротив, при рассмотрении административной жалобы речь не может идти о каком-либо маленьком сроке и упрощенной процедуре рассмотрения, поскольку в данном случае необходимо выяснить все обстоятельства, лежащие в основе жалобы, исследовать дополнительные материалы, запросить мнение компетентных лиц. То же относится и, например, к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении лицензии на осуществление определенного вида деятельности. Лицензирующий орган должен располагать достаточным временем и эффективным механизмом оценки способности заявителя осуществлять лицензируемый вид деятельности, соблюдать впоследствии лицензионные требования и условия.

Существующее многообразие процедурных особенностей рассмотрения обращений, конечно, нельзя свести к тотальной унификации и однообразию. Во-первых, своеобразие содержания некоторых обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичность процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию. По характеру содержания и направленности итогового ответа обращения классифицируются на заявления, предложения, жалобы, ходатайства, петиции. Практическое значение такой классификации видится в выделении особенностей рассмотрения обращений в зависимости

13

от отнесения последних к тому или иному виду. Например, жалобы, и заявления применительно к определенным сферам общественных отношений (в отличие от других видов обращений) нуждаются в более длительной и несколько усложненной процедуре рассмотрения.

Свое позитивное начало право граждан на обращение берет в конституционном праве. Статьи 33, 52 и 53 Конституции РФ устанавливают возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов. Праву граждан в данном случае корреспондирует обязанность органов публичной власти выслушать гражданина и гарантировать, что заявитель не подвергнется преследованию в связи с высказанными в обращении замечаниями и предложениями. Конституционная возможность апеллировать к власти, обжаловать действия соответствующих органов является концептуальной основой содержания рассматриваемого права и развивается применительно к специфике регулирования конкретных общественных отношений в отраслевом законодательстве. В конституционном праве содержание права на обращение помимо базовой составляющей как основы для других отраслей права – возможности апеллировать к власти – наполняется специальной политической составляющей: возможностью населения участвовать в управлении делами государства. В этом смысле граждане вправе направлять в публичные органы власти обращения по особенному предмету: проведение политических, социально-экономических реформ в государстве, изменение и дополнение действующего законодательства, отмена или введение конкретных законов.

Содержание права на обращение в административном, налоговом, земельном, таможенном и ряде других отраслей права лишено политической составляющей. В данном случае специфика права на обращение проявляется в возможности граждан требовать от государства получения неких публичных услуг, а также обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти в административном порядке. Некоторые авторы рассматривают право на обращение в административном праве, прежде всего, в качестве права гражданина на административную жалобу. Хотя, конечно, не исключают обращений к органам власти о совершении ими неких позитивных действий по отношению к заявителю.

Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интересы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы – важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник самой

14

разнообразной информации. Они являются эффективным инструментом противодействия бюрократизму, коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям. Обращающиеся с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны срочно вмешаться и обеспечить соблюдение закона.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 предусматривает возможность каждого гражданина обратиться в суд, если он считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему2.

Таким образом, можно сделать вывод по первому параграфу, что демократические преобразования, на путь которых вступила Россия в последнее десятилетие ушедшего века, коренным образом изменили отношение властных структур к обращениям граждан. Оно «очистилось» от партийного диктата, идеологических догм и наслоений и обуславливается исключительно нормативно-правовыми актами. Важным шагом на этом пути стала принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право на судебную защиту, возмещение причиненного морального и материального ущерба закреплено в ст. ст. 24, 33, 46, 52, 53, 55 и ряде других статей Основного закона страны.

Аналогичные нормы также закреплены в конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, уставах субъектов Российской Федерации.

1Рос. газ. 1993. № 89.

2Данный закон утрачивает силу с 15 сентября 2015 г. с момента вступления в законную силу ст. 4 и ст. 6 Федеральный закона от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

15

§ 2. Понятие и виды обращений граждан

Сам термин «обращение» носит собирательный характер. В нем может содержаться инициативное предложение; заявление, связанное с реализацией принадлежащих гражданину прав; жалоба в связи с нарушением действиями (бездействием) органов государственной власти, местного самоуправления, прав и свобод граждан и юридических лиц.

Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина, а также другие нарушения влекут за собой ответственность виновных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением о возмещении материального ущерба, а также о компенсации морального вреда, причиненных ему в результате нарушения органом или должностным лицом законодательства об обращениях граждан.

Основным актом, регламентирующим рассмотрение обращений граждан в органах исполнительной власти является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующий правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

16

В соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращением гражданина понимает направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Указанная статья далее раскрывает понятия:

-предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

-заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

-жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц1.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

-представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

-знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

-получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

-обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в администра-

1 См.: О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 02.05.2006 № 59-ФЗ. Ст. 4. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17

тивном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обраще-

ния1.

При этом Закон гарантирует безопасность гражданина в связи с его обращением. Так, запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов2.

Как видно из названия, в России различают три основных вида обращений, являющихся самостоятельными административно-правовыми институтами: предложение, заявление, жалоба.

Причем предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении, зафиксированного в п. 1 ст. 32 Конституции РФ. Предложения могут быть самыми различными по содержанию, однако для нас интерес представляют в основном те, которые направлены на улучшение работы федеральных органов исполнительной власти, либо на изменение изданных ими нормативных актов.

Эта форма обращений является одним из наиболее значимых проявлений народовластия. Внося предложение, гражданин не преследует личной цели, не стремится защитить свои права от нарушений, а пытается воздействовать на принятие решений государственной властью, т. е. реализует одно из главнейших гражданских прав – непосредственного участия в управлении государством. Само существование права предложения является реальным, «вещественным» подтверждением того, что власть в России исходит от народа и может реализовываться им непосредственно,

1См.: О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 02.05.2006 № 59-ФЗ. Ст. 5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2См.: Там же. Ст. 6.

18

как на это указывает ст. 3 Конституции РФ. Поэтому, сколь бы не было незначительно число предложений, к ним надлежит относиться с максимальным вниманием.

При рассмотрении обращения, отнесенного к категории предложений, следует определить, какие конкретные предложения содержатся в обращении.

В отношении каждого предложения необходимо оценить возможность его принятия или непринятия. При проведении этой оценки целесообразно учитывать следующие обстоятельства:

-нормативное регулирование вопросов, на совершенствование которых направлено предложение;

-необходимость внесения в случае принятия предложения изменений в нормативные документы;

-наличие предложений, требующих изменения законодательства, не относящихся к компетенции данного органа власти или подведомственных организаций;

-возможность принятия предложения с точки зрения технологических особенностей процедур, порядков, правил, реализация которых потребуется в случае их принятия;

-возможность принятия предложения с учетом других особенностей вопроса.

Результаты анализа предложения используются руководителем, которым дано поручение о рассмотрении предложения, для решения вопроса

опринятии или непринятии предложения.

Принятые предложения учитываются в ходе проводимых в установленном порядке работ по совершенствованию регулирования вопросов, затронутых предложением.

По результатам рассмотрения предложения заявителю подготавливается уведомление. Если предложение не принято, заявитель извещается о причинах, по которым его предложение не может быть принято.

Предметом же заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан, например, заявление о приеме на работу, о поступлении в учебное заведение, и, вовторых, реализация права на участие в управлении делами государства путѐм информирования о различных недостатках, недочѐтах, злоупотреблениях1. Иными словами, заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в

1 Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967.

С. 11-12.

19

удовлетворении этих прав и интересов и порождает жалобу (то есть действие, направленное на защиту частного интереса).

При рассмотрении обращения, отнесенного к категории заявления, следует выделить действие, на необходимость совершения которого заявитель указывает.

Проверяется наличие законных оснований для совершения испрашиваемого действия и возможность его совершения.

Если установлено, что имеются достаточные основания для совершения испрашиваемого действия, принимаются меры для удовлетворения заявления. Результаты проведенного анализа докладываются руководителю, которому дано поручение о рассмотрении заявления; руководителем даются соответствующие поручения по совершению испрашиваемого действия.

В ответе, направляемом по результатам рассмотрения заявления, сообщается об удовлетворении или неудовлетворении заявления; о совершении или несовершении испрашиваемого действия. Если испрашиваемое действие не может быть совершено, в ответе приводятся соответствующие аргументы.

Поступившие обращения должны быть зарегистрированы и в обязательном порядке рассмотрены. Отказ в приеме обращений, рассмотрение которых входит в компетенцию данного органа власти или должностного лица, недопустим. Обязанностью компетентных организаций является своевременное, всестороннее и объективное рассмотрение заявлений и предложений, принятие (вынесение) решения по ним и сообщение о нем заявителю. Помимо этого они должны проводить систематический анализ обращений в целях совершенствования работы соответствующих государственных органов и их подведомственных организаций.

Руководители органов, должностные лица обязаны обеспечить необходимые условия для рассмотрения обращений граждан, их личного приема и объективного разрешения поставленных в них вопросов.

Должностные лица обязаны внимательно разбираться в существе обращений, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать обоснованные решения и обеспечивать своевременное и правильное их исполнение.

Должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам в получении истребуемых доказательств, если запрашиваемые сведения не отнесены законодательством к категории сведений, составляющих государственную тайну, и не содержат информации конфиденциального характера.

Предложения и заявления граждан могут быть поданы как в устной, так и в письменной форме.

20