elibrary_15615552_11675088

Роберт Брюс Зеллик, президент Всемирного банка (Доклад о мировом развитии 2009 «Новый взгляд на экономическую географию»)

Градостроительная деятельность в России – пока ще недостаточно освоенная область деятельности. то деятельность, которую осуществляют все, резуль- атами пользуются все, многие – не зная об этом.

Объектом градостроительной деятельности является территория (в том числе городов и иных поселений), на которой в установленном порядке разрешено (а также условно разрешено, или запрещено) строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.

Вградостроительную деятельность вовлечены все экономически активные субъекты (физические и юридические лица), которые владеют, пользуются или распоряжаются объектами капитального строительства.

Объекты капитального строительства могут быть уже расположены на данной территории, а могут и быть запланированными к размещению или сносу или реконструкции или капитальному ремонту (далее – размещение объектов капитального строительства).

Впроцессе создания условий устойчивого развития территории, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия принимают участие все официальные органы управления территорией (специалисты различного профиля), общественные движения, объединения, ассоциации, организации и граждане. Каждый из перечисленных участников градостроительной деятельности (субъект градостроительной деятельности) может быть не посвящен в конкретные специальные вопросы градостроительного регулирования, но в повседневной жизни имеет дело со средой жизнедеятельности, которая сформирована

врезультате градостроительной деятельности или возможной бездеятельности.

Почему градостроительная деятельность, а не более привычное градостроительство?

В период с 1917 по 1990–е годы, период отсутствия свободного оборота земельных участков и рынка недвижимости, действовала система социалистического градостроительства, но градостроительной деятельности в виде регулирования перечисленными выше участниками градостроительного процесса не было, и быть не могло.

Поэтому градостроительная деятельность для современной России является новой, неосвоенной, еще не признанной, как необходимость, сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, становиться объективной и неотвратимой задачей.

Градостроительство было прерогативой только профессионалов «технологов». Это было отражено и в первом послеобразованияв1992годугосударстваРоссиидокументе законе «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» 1995 года и в первом Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998 года.

В Градостроительном кодексе РФ 2004 года поя-

вилось понятие градостроительная деятельность

– деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, стро-

ительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

А каково целеполагание деятельности по развитию территории?

Любая деятельность регулируется исходя из целеполагания, например, строительство – это создание, возведение, нового объекта строителями по определенному проекту на заданном земельном участке. Всё предельно просто, есть земельный участок территории, на которой в установленном порядке разрешено строительство, есть проектная документация объекта капительного строительства, – осуществляй строительную деятельность, т.е. строй объект (здание, сооружение) или осуществляй капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства по аналогичным правилам.

При этом цели осуществления архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитальногостроительствапрямонеуказанывГрадостроительном кодексе РФ, а проектная документация для различных видов объектов капитального строительства утверждается застройщиком или заказчиком.

А зачем тогда остальная деятельность, которая осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории?

В настоящее время в Градостроительном кодексе РФ имеются следующие положения по данному вопросу:

«Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» (часть 1 статьи 9);

«Правила землепользования и застройки (Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.) разрабатываются в целях:

1)создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2)создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3)обеспечения прав и законных интересов физических

июридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

экономика

социология

Устойчивое развитие территории

экология

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» (часть 1 статьи 30);

«Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов» (часть 1 статьи 41).

Как же достигается при осуществлении градостроительной деятельности устойчивое развитие территорий

(После принятия в 1992 году заключительного документа Глобального форума ООН по окружающей среде в Рио- де-Жанейро в России была принята Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утверждена указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440). В отношении устойчивого развития территории иных законодательных документов кроме Градостроительного кодекса Российской Федерации пока нет. В настоящее время действует Государственная Программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, которая включает в себя блок «Устойчивое развитие сельских территорий».), которое, согласно части 3 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, должно обеспечивать безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничивать негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечивать охра-

От кого зависит подготовка документов территориального планирования? Кто участники градостроительного регулирования (управления)?

Важнейший атрибут государства, наделение его органов властными функциями по управлению страной. В современном демократически ориентированном обществе государственная власть основывается на принципе народовластия. Ее источник — не божественная воля и не харизматические свойства управленцев, а суверенитет народа; его волей, выраженной в конституции страны, определяется характер государственной власти и организационные формы ее осуществления. Государственная власть — это высшая власть в обществе; общеобязательность ее решений основана не только на легитимности и авторитете, но и на присущей только ей возможности использования государственного принуждения.

По Конституции РФ 1993 г. (статья 11, часть 1), государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание — парламент РФ, Правительство РФ, суды РФ.

Ведущая роль законодательной власти в общей структуре государственной власти обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган — парламент — получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти.

Значение исполнительной власти состоит в том, что на нее возложено непосредственное управление государ-

В Конституции РФ полномочия управления разведены по трем уровням власти:

органы государственной власти Российской Федерации:

Президент Российской Федерации; законодательная власть – Федеральное Собрание – парла-

мент Российской Федерации (Государственная Дума, Совет Федерации); исполнительная власть: Правительство Российской Федерации

(Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры), федеральные органы исполнительной власти; судебная власть (Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации).

органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соот-

ветствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

При этом в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

органы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

ственными делами, для чего ей предоставлены широкие распорядительные функции. Исполнительная власть осуществляется сложной соподчиненной структурой государственных органов (управленческий аппарат), возглавляемойПравительствомРФ.Наэтуветвьвластивозложено исполнение законов, отсюда и ее название.

Основная задача судебной власти — разрешение конфликтов и споров, возникающих в общественной и государственной жизни, восстановление нарушенных прав, наказание тех, кто преступил правопорядок и нарушил закон. Конституция РФ первой из российских конституций использовала понятие “судебная власть” (наименование главы 7), что подчеркивает роль и значение правосудия в жизни общества и государства. Главная задача постепенно реализуемой судебной реформы в РФ — утверждение судебной власти как самостоятельной и действующей независимо от законодательной и исполнительной властей. Судебная власть осуществляется только судом, никто другой в РФ не

в целях жилищного строительства на основе утвержденной градостроительной документации, а также широкое внедрение кредитно-финансовых механизмов жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры и функционирование при поддержке государства кредитно-финансовых механизмов проведения капитального ремонта и реконструкции многоквартирных домов, в том числе на базе институтов частно-государственного партнерства.

Основу действий в направлении «Экологическая безопасность экономики и экология человека» в Концепции заявлено, что будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения.

Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики регионов.

Процесс направления бюджетных капитальных вложений в объекты федеральной инфраструктуры должен стать транспарентным и ориентированным на достижение целей и решение задач по развитию как отдельных отраслей, так и регионов. Поэтому в процессе стратегического планирования при разработке долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и социальной сферы, схем территориального планирования Российской Федерации, долгосрочных (федеральных) целевых программ необходима их координация с учетом определенных Концепцией перспективных направлений развития регионов.

Долгосрочные (федеральные) целевые программы должны служить основой для постановки целей в региональныхимуниципальныхцелевыхпрограммсоциальноэкономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а в совокупности механизмы этих программ призваны сформировать благоприятную среду для реализации инвестиционных проектов как юридических, так и физических лиц.

Следует отметить, что отсутствие документов тер-

риториального планирования является коррупциогенным фактором, поскольку снижает требования к обоснованности принятия решений органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Территориальное планирование – это один из видов градостроительной деятельности, но именно он представляет наибольший общественный интерес, так как именно этот документ предназначен урегулировать все имеющиеся интересы субъектов градостроительной деятельности как общественных, так и частных.

Это означает, что документы территориального планирования могут быть подготовлены как с учетом программных документов (если они есть, т.е. утверждены в установленном порядке), так и в отсутствии таковых. Кроме того, документы территориального планирования соответствующего уровня могут быть подготовлены одновременно с указанными программными документами соответствующего уровня.

С учетом изложенного, блок оценки социальноэкономических условий развития территорий представляется, по нашему мнению, основополагающим блоком в материалах по обоснованию соответствующих проектов документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований – как в текстовой форме, так и в виде карт (схем) с отображением комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства.

Чисто писано в бумаге, да забыли про овраги, как по ним ходить

Л. П. Толстой (1828—1910)

Строка из стихотворения, написанного во время Крымской войны, в ходе обороны Севастополя

Ведь то, что намечено в программных документах: федеральных целевых программах (ФЦП), долгосрочных целевых программах (ДЦП), доктринах, стратегиях, комплексных программах развития субъектов Российской Федерации и других видах долгосрочных документов, например на период не менее 20 лет, в основном в виде текстового описания намерений о строительстве (капитальном ремонте, реконструкции) объектов капитального строительства и мероприятий с этим связанных, в том числе по финансированию, необходимо будет реализовать. А как это всё реализовывать, чтобы не получилось как в известной русской народной пословице: «Было гладко на бумаге, да забыли про овраги, а по ним – ходить»?

Возможно ли что бы эти «овраги» были бы учтены в документах территориального планирования? То есть территория размещения объектов капитального строительства «проработана» (градостроительное обоснование планируемого размещения объекта капитального строительства, в т.ч. возможное финансовое возмещение изъятия земельного участка или иные издержки; проведена процедура согласования конкретного варианта размещения объекта капитального строительства на территории).

Идеальный вариант, когда долгосрочные документы и документы территориального планирования разработаны одновременно. При этом возникает справедливый вопрос: «А не дублируют ли эти документы друг друга?».

Какие же пути решения?

Необходимо уточнить соотношение юридической силы и механизма обеспечения взаимной согласованности документов различных уровней (как долгосрочных, так и краткосрочных), внедрить финансовые, организационные, правовые механизмы которые бы создали возможность быть документам территориального планирования реальным инструментом для всех уровней власти при проработке решений о планировании новых объектов капитального строительства или о необходимой реконструкции или капитальном ремонте существующих объектов капитального строительства, а также о возможном демонтаже отдельных объектов, которые не соответствуют градостроительным регламентам.

С полномочиями «кому» прорабатывать запланированные решения в долгосрочных документах, более-менее понятно с учетом вышеизложенного разделения полномочий. Наибольшую озабоченность вызывает то, что до настоящего времени не определено место документов территориального планирования в системе программных документов по планированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

В Градостроительном кодексе РФ 1998 года и

впостановлении Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. № 150 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» (зарегистрировано

вМинюсте России 12.02.2003 г. № 4207.) содержится норма, что градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений учитывается при:

комплексном решении вопросов социальноэкономического развития, подготовке предложений по разграничению земель по формам собственности на соответствующих территориях Российской Федерации, планировании и организации рационального использования земель и их охраны, образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, межевании объектов землеустройства, отчуждении земельных участков и их изъятии для государственных и муниципальных нужд, предварительном согласовании места размещения объектов, определении предельных размеров земельных участков, использовании зон сельскохозяйственного использования в поселениях, изготовлении кадастровой карты (плана) земельного участка, установлении границ объектов градостроительного планирования и застройки, градостроительных регламентов;

последующей разработке градостроительной документации,атакжеприразработкепрограммсоциальноэкономического развития территорий и поселений, целевых программ, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур,