11. Сфера действия конкурентного (антимонопольного) законодательства Российской Федерации.

Понятие сферы применения Закона о защите конкуренции включает несколько аспектов. Первое — определение круга регулируемых отношений, второе — установление субъектов отношений, к которым применяется данный Закон, и наконец, определение действия Закона в пространстве. К основным критериям разграничения сфер применения базового Закона о защите конкуренции и иных актов относятся вид товарного рынка, на котором возникают регулируемые отношения, содержание отношений либо сфера деятельности субъектов регулируемых отношений.

Закон о защите конкуренции регулирует поведение хозяйствующих субъектов на товарном рынке, включая рынок финансовых услуг. Однако регулирование рынка финансовых услуг имеет отличия, что предусмотрено самим Законом о защите конкуренции и постановлениями Правительства РФ. Закон о естественных монополиях также регулирует отношения на товарном рынке, однако эти отношения возникают при отсутствии конкуренции и регулируются методами, диктуемыми сферой деятельности субъектов естественной монополии.

Сфера применения Закона о защите конкуренции характеризуется действием Закона о защите конкуренции во времени, в пространстве, по кругу лиц (субъектам регулирования), регулируемым отношениям (объектам регулирования). Такой подход в описании сферы применения антимонопольного закона традиционен.

Закон о защите конкуренции регулирует общественные отношения в сфере защиты конкуренции, раскрывая понятия, определенные нормами-принципами, содержащимися в ст. 8, 34, 71, 74 Конституции, в соответствии с которыми установлены запреты на монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, создание препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, гарантируется поддержка конкуренции и свободы экономической деятельности, а также раскрывая нормы, содержащиеся в ст. 1, 10 ГК РФ. Причем нормам Закона о защите конкуренции присуща двойственная природа в связи с одновременной регламентацией деятельности и антимонопольного органа, и участников гражданско-правовых отношений. Закон о защите конкуренции включает в себя частноправовые и публично-правовые нормы.

Закон о защите конкуренции раскрывает понятия монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, определяет иные базовые понятия, необходимые и достаточные для регулирования отношений в сфере защиты конкуренции. Отношения в области защиты конкуренции могут регулироваться и постановлениями Правительства Российской Федерации, а в случаях, особо указанных в Законе о защите конкуренции, также правовыми актами федерального антимонопольного органа.

Кроме того, отношения в сфере защиты конкуренции в отдельных отраслях экономики урегулированы нормами отраслевого законодательства, например положениями Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Воздушного кодекса Российской Федерации и др.

Необходимо отметить, что отношения в сфере защиты конкуренции регулируются только на федеральном уровне. Это связывают с тем, что п. «ж» ст. 71 Конституции относит вопросы установления правовых основ единого рынка к предмету исключительной компетенции Российской Федерации, и если какой-либо правовой акт субъекта Российской Федерации, касающийся защиты конкуренции, противоречит федеральном Закону о защите конкуренции, то в соответствии с положениями ч. 5 ст. 76 Конституции подлежит применению федеральный закон.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне допускается лишь принятие мер по развитию конкуренции, таких, например, как разработка и реализация программ развития конкуренции.

Исходя из поставленных целей – обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности; создания условий для эффективного функционирования рынков – Закон о защите конкуренции применяется в отношении всех рынков: и товарных, и финансовых. Особенности регулирования на финансовых рынках – в случае их наличия – указываются в законе отдельно. Причем регулирование и запреты в равной мере устанавливаются как для продавцов, так и для покупателей, действующих на рынках.

Сфера применения Закона о защите конкуренции включает общественные отношения, связанные с монополистической деятельностью, недобросовестной конкуренцией, ущемлением хозяйствующими субъектами, доминирующими на рынке, интересов лиц, вступающих с ними в отношения, а также с экономической концентрацией.

Субъектами правоотношений, включенных в сферу применения Закона о защите конкуренции, являются, с одной стороны, хозяйствующие субъекты: коммерческие организации, некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую доход, индивидуальные предприниматели, иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход. С другой стороны, в сфере защиты конкуренции действуют лица, интересы которых могут ущемляться другими лицами, злоупотребляющими своим доминирующим положением на рынке, а также лица, являющиеся участниками отношений экономической концентрации: все юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, в том числе иностранные юридические лица и граждане.

В сферу Закона о защите конкуренции включены не только общественные отношения, участниками которых являются хозяйствующие субъекты, ограничивающие конкуренцию и ущемляющие интересы своих контрагентов, но и общественные отношения с участием субъектов, наделенных властными полномочиями и имеющих возможность влиять на экономические правоотношения участников всех рынков, вмешиваясь своими действиями, актами и соглашениями между собой и с участниками рынка в конкурентные отношения.

12. Место антимонопольного законодательства Российской Федерации в системе российского законодательства. Соотношение антимонопольного законодательства с гражданским и административным законодательством.

Рассматриваемый вопрос затрагивается в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". Однако вывод Суда, по существу, сводится к следующему: "...требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданско-правовых". Тем самым лишь констатируется, что гражданское и антимонопольное законодательство имеют общую сферу применения, но не разъясняется способ их взаимодействия.

Если говорить о понятийном аппарате антимонопольного Закона, то он главным образом носит автономный от гражданско-правовой терминологии характер. Значительная часть основных понятий, закрепленных в ст. 4 Закона о защите конкуренции ("взаимозаменяемые товары", "товарный рынок", "дискриминационные условия", "монополистическая деятельность", "государственные или муниципальные преференции", "экономическая концентрация" и др.), не имеет аналогов в гражданском законодательстве. Другие понятия определяются с отсылками к гражданско-правовым терминам. Например, в п. 5 той же статьи вводится понятие "хозяйствующий субъект" - "коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации". В данном случае для целей антимонопольного регулирования выделена та группа субъектов гражданского права, которая самим гражданским законодательством в таком составе не предусматривается. Вместо цивилистического понятия "объект гражданских прав" антимонопольный Закон оперирует термином "товар", понимая его как "объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот" (п. 1 ст. 4 Закона о защите конкуренции). Здесь использование иного термина может быть оправдано тем, что речь идет об объектах гражданских прав, не изъятых из оборота.

В этих случаях несовпадение терминов гражданского и антимонопольного законодательства можно объяснить их смысловыми различиями. Однако понятие "соглашение" (п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции) является почти полной калькой гражданско-правового понятия "договор": "...договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме". Таким образом, использование в антимонопольном законодательстве понятия соглашения вместо договора не имеет прагматического смысла.

В Законе о защите конкуренции активно используется также понятие добросовестности (чаще всего в словосочетании "недобросовестная конкуренция"). Но этот термин, судя по всему, понимается не в гражданско-правовом значении. Во-первых, его содержание раскрывается через неизвестное гражданскому законодательству понятие "добропорядочность" (п. 9 ст. 4 Закона о защите конкуренции). Во-вторых, добавляется отсутствующий в гражданском законодательстве обязательный признак недобросовестного поведения - причинение или возможность причинения убытков другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесение или возможность нанесения вреда их деловой репутации (в гражданском праве согласно п. 1 ст. 10 ГК РФ недобросовестным считается осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу или действия в обход закона с противоправной целью независимо от наличия или отсутствия убытков).

Итак, в антимонопольном Законе практически нет следов того, что его понятийный аппарат основан на гражданско-правовой терминологии, а не просто заимствует ее отдельные элементы: в тех случаях, когда он включает в себя понятия, идентичные или близкие по смыслу к гражданско-правовым, они почти всегда переименованы, а при использовании гражданско-правовых терминов им придаются иные значения.

У гражданского и антимонопольного законодательства отсутствует единая основа и на уровне метода правового регулирования. Гражданско-правовой метод принято связывать с правонаделением, общедозволительной направленностью и диспозитивностью <1>. В действующем гражданском законодательстве это подтверждается положениями о "равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности" в ст. 2 ГК РФ.

Напротив, антимонопольное законодательство по своему содержанию носит преимущественно императивный, запретительный и ограничительный характер (запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов, на согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию, на недобросовестную конкуренцию и т.п.). Соответственно, не идет речи об автономии воли участников правоотношений, которые действуют в условиях антимонопольных требований, обязательных решений и предписаний антимонопольных органов, а также о равенстве сторон, поскольку значительную часть предмета антимонопольного регулирования составляют отношения с участием государственных органов, действующих на основе своих властных полномочий. Так, гл. 3 Закона о защите конкуренции полностью посвящена запретам на ограничивающие конкуренцию действия государственных и муниципальных органов, гл. 5 - предоставлению государственных или муниципальных преференций и т.п.

Несостоятельны также суждения, в соответствии с которыми меры антимонопольного регулирования будто бы представляют собой развитие отдельных положений и принципов гражданского права: "Эти меры направлены на соблюдение основополагающих принципов гражданского права: равенства участников гражданско-правовых отношений и свободы договора" В действительности все обстоит прямо противоположным образом.

По вопросу о соотношении гражданского и антимонопольного законодательства в России можно сделать следующие предварительные выводы:

1. Содержащееся в п. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции положение, в соответствии с которым антимонопольное законодательство "основывается на... Гражданском кодексе Российской Федерации", представляет собой неработоспособную конструкцию и должно рассматриваться в качестве нормативного излишества.

2. Хотя антимонопольное и гражданское законодательство имеют общий предмет регулирования, между ними нет существенного сходства на уровне метода и принципов правового регулирования; использование в антимонопольном законодательстве отдельных гражданско-правовых терминов сопряжено, как правило, с их переименованием или изменением значений.

3. При помощи антимонопольного законодательства осуществляется совершенно независимое от гражданского права и чужеродное по сравнению с ним регулирование имущественных отношений даже в тех случаях, когда они уже урегулированы гражданским законодательством.