Кузнецов А.Е., Градова Н.Б., Лушников С.В. и др. Прикладная экобиотехнология. Учебное пособие. В 2-х томах

ствующих объектов должно быть обеспечено соблюдение ПДК загрязняющих веществ в природных средах на основе использования малоотходной или безотходной технологии, систем повторного и оборотного водоснабжения, а также мероприятий по очистке, обезвреживанию и обеззараживанию сточных вод и производственных отходов, по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов. Для этого при размещении объекта предусматривается контрольно-надзорная деятельность органов санитарно-эпидемиологического надзора, экологического контроля и местной администрации. Они проверяют выполнение требований экологического норматива с точки зрения будущей деятельности проектируемого объекта, предполагаемого его влияния на окружающую природную среду. В тех случаях, когда сооружение объекта затрагивает интересы местного населения, решение о его размещении должно приниматься по результатам обсуждения или референдума. В особо ответственных случаях Закон предусматривает принятие решения о размещении объекта на уровне высших представительных органов власти.

К числу средств административно-правового воздействия в Российской Федерации относится лицензирование природопользования.

Для получения права на определенный вид деятельности, связанный с потреблением природного ресурса, уполномоченными органами выдается лицензия (разрешение). В лицензии могут оговариваться цели пользования, пространство, лимиты, сроки, условия платежей, требования рационального использования и охраны природы и др. Выданные лицензии органы управления могут пересмотреть или аннулировать, если произойдет изменение экологической обстановки, угрожающее наступление вреда для природной среды и здоровья населения.

Другими формами административно-правовых средств регулирования природоохранной деятельности являются возмещения вреда окружающей среде, взыскание, запрет деятельности и судебные санкции.

Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате нарушения природоохранного законодательства, обязаны возместить его в полном объеме. Возмещение осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии – исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Ответственность за причиненный вред с природопользователя не снимается. Это предупреждает ситуацию, когда природопользователь как юридическое лицо прекращает существование и передает свои обязательства другому юридическому лицу, избегая, тем самым, ответственности.

Административное взыскание предусматривает предупреждение, штраф, изъятие орудий и средств совершения правонарушения, конфискацию незаконно добытой продукции, лишение права на занятие определенной деятельностью.

282 Глава 12

Запрет на деятельность хозяйствующего субъекта и привлечения через суд к административной и уголовной ответственности являются крайними мерами административного воздействия.

Права и обязанности предприятия или иного хозяйствующего объекта при их эксплуатации отражаются в экологическом паспорте предприятия (объекта). В нем отражаются:

а) технико-экономические характеристики и сведения о размещении и производственной структуре предприятия, об объеме и характере производства и используемых технологиях;

б) сведения об объеме и характере производства, технологии, природоохранном оборудовании, расходах сырья и выпуске продукции;

в) информация об объемах и видах потребляемых природных ресурсов и объемах и видах веществ, загрязняющих окружающую среду, уровни энергоемкости, технологические балансы отдельных производственных циклов, результаты инвентаризации отходов производства;

г) сведения о разрешении на выброс (изъятие) природного вещества, лимитах изъятия и нормативах выбросов по отдельным загрязнениям, природным ресурсам;

д) технология очистки и обезвреживания отходов, система технического контроля за выбросами;

е) экологическая характеристика выпускаемой продукции; ж) сведения о размещении отходов.

Эти сведения используются при формировании комплексных территориальных кадастров природных ресурсов.

Действующим законодательством не предусмотрено декларирование безопасности загрязненных природных объектов – вторичных источников экологической опасности, либо иная форма оценки уровня опасности этих объектов. Следовательно, не разрабатываются превентивные меры по нейтрализации угроз со стороны загрязненных природных объектов.

На крупных объектах создается служба охраны окружающей среды. В ее задачи входит первичный учет природных ресурсов и учет вредных веществ, выбрасываемых предприятием в атмосферу, водоемы, почву. Служба разрабатывает совместно с территориальными органами предельные нормативы выбросов, сбросов, захоронения, выемки природного материала, осуществляет производственный экологический контроль. Экологическая служба предприятия возглавляется отделом (управлением) охраны окружающей среды предприятия или иного объекта. Предприятие оформляет в территориальных органах Минприроды РФ разрешение на выброс вредных веществ, лицензию на выемку природного ресурса для его последующего использования, разрешение на размещение отходов. Предприятие принимает от территориальных органов ставки платежей за пользование природными ресурсами и платы за загрязнение окружающей среды, организует своевременные расчеты за пользование природными ресурсами.

12.2.2. Экономические механизмы

В состав экономических механизмов стимулирования природоохранной деятельности в Российской Федерации входят следующие элементы (см. рис. 12.2):

федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

природные кадастры;

меры материально-технического и финансового обеспечения;

лимиты на природопользование;

платность за использование природных ресурсов;

платежи за загрязнение окружающей среды;

экологические фонды;

льготы по кредитованию, налогообложению, освобождению от налогов;

установление повышенных норм амортизации основных природоохранительных производственных фондов;

введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию и, наоборот, снижение цен на экологически неблагоприятную продукцию,

информационные банки экологических услуг;

договоры на комплексное природопользование, аренды, передачи в постоянное пользование объектов, охраны памятников природы и т. д.;

экологическое страхование;

экологическая сертификация, экологические сертификаты, маркировка, знаки.

Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия в рамках этих программ разрабатываются и реализуются с учетом государственных прогнозов социально-эконо- мического развития на основании научных исследований, предложений профильных министерств, субъектов РФ, политических партий, общественных объединений, организаций и граждан. Одна из основных задач таких программ

– финансовая поддержка со стороны государства и административных структур научных исследований, проектно-изыскательских и опытно-конструкторских работ, инновационных фирм и предприятий на начальном этапе работы, а также содействие формированию рынка природоохранного оборудования, установок, сооружений, прогрессивных природоохранных технологий, методов и средств защиты природных объектов от негативного воздействия.

Кадастр природных ресурсов – свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих количество и качество природного ресурса, состав и категории природопользователей. Данные кадастров лежат в основе рационального использования природных ресурсов, охраны природной среды, на их базе определяются денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению и оздоровлению окружающей среды. Кадастры представлены по видам природного ресурса.

Существует земельный кадастр, кадастр месторождений полезных ископаемых, лесной кадастр, водный кадастр, реестр рыбных запасов, реестр природно-за- поведных территорий, Красная книга Федерации. Наряду с кадастрами ведется государственный статистический учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и данных об их воздействии на окружающую среду, учет защитных и охранных зон и др.

Финансовое обеспечение охраны окружающей среды предусматривает несколько источников: государственный бюджет, внебюджетные экологические фонды, средства предприятий, учреждений, организаций.

Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные предприятиямприродопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и размещения отходов производства. Цель установления лимитов – природоохранительная и экономическая: предприятия-загрязнители стимулируются к сокращению выбросов и отходов; средства, полученные от платы за потребление ресурсов, расходуются на их воспроизводство и рациональное использование.

Плата за использование природных ресурсов включает плату за право пользования ресурсами, за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; плату на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за загрязнение, взимаемая в соответствии с принципом «загрязнитель платит», представляет собой форму возмещения экономического ущерба от выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, которая возмещает затраты на компенсацию воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ и стимулирует снижение или поддержание уровня выбросов и сбросов в пределах нормативов, а также проектирование и строительство природоохранных объектов.

Взимание платы за загрязнение окружающей природной среды осуществляется на основании Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды», Постановлений Правительства РФ о порядке определения платы и ее взимании1, «Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды». Установленная плата взимается в бесспорном порядке за счет прибыли или себестоимости предприятия-загрязнителя.

Плата за загрязнение взимается:

за выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, а также любое подземное размещение загрязняющих веществ; за размещение отходов; определяется исходя из затрат на проектирование и строительство полигонов, предназначенных для обеззараживания,

хранения, захоронения промышленных отходов.

1 Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в редакции Постановлений Правительства РФ от 27.12.1994 и 14.06.2001).

По каждому виду загрязняющих веществ определяются базовые нормативы платы за загрязнения с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения1. Базовые нормативы корректируются с учетом конкретной экологической ситуации и экологических факторов региона.

По мере изменения уровня цен на природоохранное строительство и по другим направлениям природоохранной деятельности к нормативам платы за загрязнение окружающей природной среды применяются коэффициенты индексации платы2.

Размер платежей природопользователей определяется как сумма платежей за загрязнение:

в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, рассчитанных на основе ПДВ (ПДС) и согласованных с территориальными органами Министерства природных ресурсов России;

в пределах установленных лимитов (выбросов, сбросов, размещения отходов), т. е. разрешенных ВСВ и ВСС по отдельным веществам;

за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды, превышающее нормативные или временно согласованные (лимитные) выбросы (сбросы).

Нормативы ПДВ (ПДС) устанавливаются на основе разрешения, выдаваемого территориальными органами использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. При отсутствии у природопользователя разрешения на сброс загрязняющих веществ, оформленного в установленном порядке, размер платы за него природопользователь или территориальный орган рассчитывают как для условий сверхлимитного сброса.

Платежи в пределах допустимых нормативов и установленных лимитов сбросов (выбросов) загрязняющих веществ, размещения отходов осуществляются за счет себестоимости продукции (работ и услуг). Платежи за сверхлимитные сбросы (выбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователей.

Если платежи предприятия равны или превышают размер прибыли, которая остается в его распоряжении, то местными органами охраны окружающей среды или органами санэпиднадзора рассматривается вопрос о приостановлении или прекращении деятельности данного хозяйствующего субъекта.

Внесение платы за загрязнение не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды, а также уплаты штрафных санкций за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей природной среды.

1 На момент издания данной книги последняя редакция нормативов платы установлена Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 (ред. от 01.07.2005, с изм. от 08.01.2009) «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».

2 Коэффициент индексации платы в 2008 г. установлен в размере 1,21 по отношению к ставкам платы, установленным в 2005 г. и 1,48 по отношению к 2003 г.

Плату за сброс загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов определяют как плату за разницу между лимитными и предельно допустимыми сбросами загрязняющих веществ:

п

Плв KиндСлiв (Miв —Mнiв ) при Мнiв < Мiв Млiв , ( 1 2 . 3 )

i 1

где Плв – плата за сбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов, руб.; Kинд – коэффициент индексации платы; Cлiв – размер платы за сброс 1 т i-го загрязняющего вещества в пределах установленного лимита, руб./т; Miв – фактический сброс i-го загрязняющего вещества, т; Mлiв – сброс i-го загрязняющего вещества в пределах установленного лимита, т:

( 1 2 . 4 )

где H6.лiв – базовый норматив платы за сброс 1 т i-го загрязняющего вещества в пределах установленного лимита, руб./т.

Плата за сверхлимитный нерегламентированный сброс загрязняющих веществ в поверхностные (подземные) водные объекты определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах, установленных лимитами на сверхлимитное превышение фактической массы сброса с учетом коэффициента индексации платы, суммирования полученных произведений по видам загрязняющих веществ и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент:

п

Пслв 5 KиндСлiв (Miв ! Mлiв ) при Мiв > Млiв , (12.5)

i 1

где Пслв – плата за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ, руб.

Общая плата за загрязнение поверхностных и подземных водных объектов определяется суммированием платы за загрязнение каждого:

(12.6)

Вприложении 1 приведены примеры расчета платежей за сброс сточных вод

сзагрязнениями.

Внастоящее время в России механизм ограничений и платежей используется наиболее активно. Он призван стимулировать природопользователей к поэтапному снижению сбросов и выбросов путем модернизации и внедрения более передовых и ресурсосберегающих технологий, систем очистки и обеззараживания сбросов и выбросов, переработки отходов, соблюдения культуры производства и техники безопасности, замены сырья, топлива, материалов и т. д. Однако его эффективность остается низкой, поскольку, с одной стороны, сумма платежей во многих случаях незначительная, а с другой – нормативы ПДК, ПДС и ПДВ зачастую чрезмерно жесткие, и для их соблюдения требуются большие средства, которые у природопользователя отсутствуют. Поэтому многим предприятиям выгоднее платить штрафы, чем вкладывать средства в природоохранные технологии и мероприятия.

Еще один недостаток порядка взимания платежей обусловлен тем, что их размер устанавливается один раз – на момент регистрации предприятия в региональном представительстве Минприроды. Предприятие может изменить технологию, увеличить выбросы, но платить будет прежнюю фиксированную ставку, потому что отследить изменения всех параметров очень трудно. Если предприятие все же «уличат» в превышении ПДС или ПДВ, оно сможет работать по «временно согласованным нормативам», а экологические платежи возрастут всего в 5 раз до устранения нарушения. Таким образом, российское экологическое законодательство предусматривает сложный превентивный контроль (что на стадии запуска предприятия только мешает) и практически малоэффективную систему текущего контроля и пресечения нарушений.

Надзорная деятельность по охране окружающей среды развитых промышленных стран практикует фактический контроль предприятий, а государственные экологические органы наделены более серьезными исполнительными полномочиями. Предприятие декларирует экологические параметры. Далее периодически проводится контроль фактических показателей, и если контрольные органы фиксируют превышение ПДК выбросов или нарушение технологии утилизации отходов, то предприятие либо закрывается до устранения нарушения, либо вынуждено платить огромные штрафы, при которых работать становится невыгодно. Общее направление развития природоохранного законодательства в этих странах – движение от строгих и унифицированных стандартов

кпроцессу оценки ситуации с учетом различных местных аспектов.

Вэкономическом механизме финансирования природоохранных мероприятий важное место отводится экологическим фондам, которые создаются для решения природоохранных задач. Единая система внебюджетных государственных экологических фондов объединяет федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от юридических лиц и граждан (в том числе иностранных), из платежей за загрязнения, штрафов и других поступлений. Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета банковских учреждений и могут расходоваться только на оздоровление окружающей природной среды, населения, проведение природоохранных мероприятий, включая воспроизводство природных ресурсов, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, научные исследования, выплату компенсаций за причиненный вред природной среде и здоровью граждан, развитие экологического воспитания и образования и другие природоохранные цели.

Экологические фонды осуществляют:

выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе; вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения; долевое участие в финансировании проектов, стимулирующее вовлече-

ние дополнительных инвестиционных ресурсов предприятий; выдачу гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранной деятельности.

На приватизируемых предприятиях могут создаваться фонды экологической санации. Возможно создание объединенных фондов экологической санации (несколькими предприятиями). Фонд экологической санации образуется на период до трех лет.

Средства, отчисляемые в фонды экологической санации, предназначаются для экологической санации предприятий в соответствии с условиями приватизационного конкурса или же плана приватизации, а также для уплаты страховых премий по экологическому страхованию. Величина средств, отчисляемых в этот фонд, определяется в каждом конкретном случае местными природоохранными органами и специальной независимой эколого-экономической экспертизой или экологическим аудированием.

Отчисления в отраслевые, межотраслевые и специальные фонды относятся на себестоимость продукции, что позволяет их плательщикам снизить налоги на прибыль.

Льготы по кредитованию, налогообложению, освобождению от налогов, повышенные нормы амортизации основных природоохранительных производственных фондов, поощрительные цены на экологически чистую продукцию предоставляются в целях внедрения наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использования вторичных ресурсов и переработки отходов, поддержки предпринимательской деятельности, иных эффективных мер в области охраны окружающей среды. В России реализация данного средства стимулирования природоохранной деятельности сдерживается отсутствием подзаконных актов, в которых был бы прописан порядок предоставления таких льгот.

Среди других экономических механизмов природоохранной деятельности в России определенную роль может иметь договор на комплексное природопользование или договор об охране водоема (или об охране воздушного бассейна, территории и т. п.), которые предусматривают условия и порядок использования природных ресурсов, размеры платежей за пользование и ответственность сторон за нарушение договора. Такой договор заключается на основе волеизъявления сторон, но ему, как и прежде, должно предшествовать разрешение на комплексное природопользование, которое выдается специально уполномоченным органом государства. Несмотря на то что договоры на комплексное природопользование, аренду и т. д. в последнее время начинают все более активно использоваться для регулирования экологических отношений, по-прежнему основанием возникновения экологического природно-ресурсового отношения является лицензия, а договор – лишь средство для ее конкретизации и выполнения.

Еще одним инструментом, стимулирующим реализацию программ природоохранной деятельности, является экологическое страхование.

Экологическое страхование призвано защищать имущественные интересы граждан и юридических лиц и компенсировать убытки, образующиеся у третьих лиц и самого страхователя, при наступлении экологически неблагоприятных последствий, а также экономически стимулировать предотвращение аварий у страхователя, достигаемое за счет уменьшения издержек на проведение противоаварийных работ за счет страховщика. Система страховых фондов

формируется за счет обязательных или добровольных отчислений страхователей. Непременными условиями выплаты страховых вознаграждений являются внезапность события, когда предупредительные меры не могут быть приняты, и непреднамеренность, т. е. отсутствие умысла со стороны пострадавшего предприятия. В России на настоящий момент принят ряд законов и подзаконных актов, содержащих статьи в отношении экологического страхования.

За рубежом экологическое страхование является самостоятельной прибыльной сферой предпринимательства. В США деятельность страховых организаций в этой сфере регулируется основополагающим законом о Суперфонде.

Экологическое страхование в наиболее экономически развитых странах представляет широкий набор методов экономического стимулирования вложения средств в производство привлекательной для инвесторов продукции – природоохранного оборудования и проведения деятельности по обеспечению экологической безопасности. Экономический эффект экологического страхования зависит от качества среды, а качество среды – от системы превентивных природоохранных мероприятий. Источником средств на эти цели является страховой фонд превентивных экологических мероприятий, часть которого создается из отчислений от прибыли страховых организаций при добровольном экологическом страховании, а часть – из отчислений от страховых взносов по обязательному экологическому страхованию. Выполнение плана приоритетных превентивных мероприятий поощряется снижением страховых платежей. В дополнение к превентивным мероприятиям реализуются организационные, входящие в общую схему «управления» загрязнением окружающей среды.

Предприятие-страхователь должно быть заинтересовано в повышении своей экологической безопасности, так как с ростом вероятности аварий растут и ставки страховых платежей. Для поощрения безаварийности страхователь получает ряд экономических льгот: возврат установленной части страховой премии, льготные условия продления страхового договора и т. д. Страховщик в целях снижения экологического риска предпринимает ряд предупредительных мероприятий, например, проводит экологическое аудирование страхователя, финансирует мониторинг окружающей среды и т. д. По результатам экологического аудита определяются страховое поле, ставки страховых платежей, оценивается вероятность наступления страховых событий.

Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной. Обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

ВРоссийской Федерации правовые основы обязательной и добровольной сертификации изложены в Законе «О сертификации продукции и услуг». Госстандарт России постановлением от 1 октября 1996 г. № 66-А зарегистрировал в Государственном реестре «Систему обязательной сертификации по экологическим требованиям и знак соответствия». Сертификации подлежат среди прочего отходы, опасные в экологическом отношении, системы управления охраной окружающей среды.

Вэкономически развитых странах многие виды выпускаемой продукции имеют экологические сертификаты и используют соответствующие маркировку и знаки: