Особенности структуры и содержания земельных правоотношений
Вопросы теории земельных правоотношений, их понятия, структуры принадлежат к числу базовых, фундаментальных вопросов земельного права, являются одними из наиболее актуальных в теории земельного права.
В советской научной литературе земельные отношения признавались особой категорией общественных отношений, поскольку в их основе лежали отношения исключительной государственной собственности на землю1.
Следует отметить, что в советском земельном законодательстве особо подчеркивались цели и задачи правового регулирования земельных отношений, в качестве которых назывались прежде всего, обеспечение рационального использования и охраны земель2.
Изначально новое российское законодательство также восприняло указанные цели и задачи правового регулирования земельных отношений в качестве основополагающих, базовых принципов осуществления земельной реформы.
Таким образом, определяя субъектный состав земельного правоотношения, независимо от его содержания, следует иметь в виду, что его обязательными участниками, исполняющими названные обязанности, являются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.
В научной литературе пореформенного периода и настоящего времени существуют разные подходы к определению земельных правоотношений.
С.А. Чаркин под земельным правоотношением подразумевает урегулированную правом внешнюю (юридическую) сторону общественных отношений в области использования, управления и охраны земель, субъекты которых обладают соответствующими субъективными правами и юридическими обязанностями, а их реализация гарантирована возможностью применения мер государственного принуждения; при этом автор подчеркивает, что земельные правоотношения, наряду с нормами права, могут порождать судебный прецедент и правовой обычай1. В качестве иллюстрации возможности возникновения земельных правоотношений по названным основаниям автор приводит Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 года2, отдельные нормы действующего законодательства о публичном сервитуте (пп. 7 п. 3 ст. 23 ЗК РФ) и об особенностях природопользования коренных малочисленных народов (ст. 13 Федерального закона от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ3).
В современной литературе получили распространение новые взгляды относительно роли и значения судебного прецедента4, нормативно-правового договора5, административного прецедента6, «негосударственных юридических источников права»7.
В целях решения названных задач и повышения эффективности управления земельными ресурсами страны актуальные направления развития земельного законодательства определены Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы (далее - Основы), утвержденными распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 года № 297-р1. Характерно, что Основы вновь обратились к категориям «целей» и «задач» в сфере земельной политики. Второй раздел Основ именуется «Цели и задачи государственной политики по управлению земельным фондом». В качестве целей государственной политики Основы называют повышение эффективности использования земель, охрану земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны2.
Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом признаны: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состояния земель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда; обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.
Таким образом, земельные правоотношения следует рассматривать как урегулированные нормами земельного права в целях обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель общественные отношения, участники которых являются носителями соответствующих субъективных прав и юридических обязанностей, гарантированных участием органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этих отношениях.
Указание на обеспечение рационального и эффективного использования и охрану земель в совокупности позволяет рассматривать земельные отношения как в аспекте экономических (имущественных) отношений, где главным объектом выступает земельный участок, так и в аспекте природоохранных отношений, т.е. сделать акцент на земле как природном объекте и природном ресурсе, состоящем в системе экологических связей в окружающей среде.
Такой подход позволяет рассматривать рациональное использование и охрану важнейшего природного объекта и природного ресурса - земли как способ достижения более широкой цели - обеспечения рационального природопользования, а также как конечную цель реализации земельно-правовых норм и как основной критерий оценки эффективности их действия.
С точки зрения отраслевой классификации правовых отношений, возникающих по поводу земли (земельных участков, частей земельных участков, земельных долей и др.), критерий цели правового регулирования и публично-правовой характер этих отношений позволяет отграничить собственно земельные правоотношения от гражданских и иных правоотношений.