ции местного самоуправления в Российской Федерации"» (сен­тябрь 2004 г.);

• круглый стол на тему «Проблемы законодательного регулирова­ния форм непосредственного осуществления населением местно­го самоуправления» (октябрь 2004 г.);

• круглый стол на тему «Проблемы законодательного регулирования функционирования закрытых административно-территориальных образований» (ноябрь 2004 г.);

• выездные мероприятия:

• выездное заседание комитета в г. Ярославле на тему «Актуальные проблемы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации"» (март 2004 г.);

• выездной круглый стол в г. Дзержинский Московской области на тему «Проблемы развития территориального общественного са­моуправления и изменения его законодательной базы в связи с принятием нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (май 2004 г.);

• выездной круглый стол в г. Чебоксары на тему «Основные на­правления реализации Федерального закона "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации"»: региональный аспект» (май 2004 г.).

17. Оперативный мониторинг — информация о применении закона уполномоченными органами (исполнительными, судебными, органами местного самоуправления) в течение 2007 г.

Информация о практике применения закона в течение 2007 г. со­держится в материалах следующих мероприятий, проведенных Комите­том Совета Федерации по вопросам местного самоуправления:

• «правительственный час» по вопросу о ходе реформы местного самоуправления и ее финансовом обеспечении (основной док­лад министра регионального развития Российской Федерации В.А. Яковлева, содоклад заместителя министра финансов Россий­ской Федерации А.Г. Силуанова) (21 февраля 2007 г.);

• парламентские слушания «Вопросы местного значения в контек­сте разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между ор­ганами местного самоуправления муниципальных образований разных видов» (28 февраля 2007 г.);

• выездной круглый стол в г. Оренбурге на тему «Проблемы реали­зации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (10 апреля 2007 г.);

• круглый стол на тему «Организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, образованных в результате объединения субъектов Российской Федерации» (20 апреля 2007 г.);

157

• круглый стол на тему «Некоторые вопросы применения Феде­рального закона "О муниципальной службе в Российской Феде­рации"» (20 июня 2007 г.);

• круглый стол на тему «Организация местного самоуправления в городах федерального значения: состояние, проблемы и направ­ления совершенствования» (25 октября 2007 г.);

• международная конференция «Местное самоуправление в Рос­сии: состояние, проблемы. Перспективы» (15—16 ноября 2007 г.);

• круглый стол на тему «Законодательное обеспечение решения вопросов местного значения по строительству и содержанию авто­мобильных дорог общего пользования и организации транспорт­ного обслуживания населения» (28 ноября 2007 г.).

Информация о практике применения закона в течение 2007 г. со­держится также в следующих печатных изданиях и публикациях, подго­товленных Комитетом Совета Федерации по вопросам местного само­управления:

• брошюре «Правовые проблемы применения норм земельного и градостроительного законодательства на муниципальном уровне (по материалам научно-практического семинара)»;

• брошюре «Пути разрешения проблемы соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюджетных отношений между уровнями публичной власти (по материалам круглых столов и семинаров)»;

• материалах для аналитической статьи «Развитие автомобильных дорог и организации дорожного движения как фактор безопасно­сти на дорогах» председателя Комитета по вопросам местного самоуправления С.М. Киричука (статья «Дороги России», «Вест­ник Совета Федерации», 2008, № 1);

• статье «Жилищный кодекс Российской Федерации: проблемы и практика» (журнал «Практика муниципального управления», 2007, № 10);

• статье «Детализация полномочий муниципалитетов в сфере гра­достроительной деятельности. Ч. 2» (журнал «Практика муници­пального управления», 2007, № 7);

• статье «Детализация полномочий муниципалитетов в сфере гра­достроительной деятельности» (журнал «Практика муниципаль­ного управления», 2007, № 6).

Кроме того, информация о применении закона уполномоченными органами (исполнительными, судебными, органами местного само­управления) в течение 2007 г. имеется на официальных сайтах феде­ральных органов власти Российской Федерации (Минфина России, Минрегиона России и другие), судов Российской Федерации (Консти­туционного, Верховного, Арбитражного), а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, сайтах органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации и муниципаль­ных образований, а также в периодических средствах массовой инфор­

158

мации (например, журналах «Муниципальная власть», «Муниципальное право», «Журнал российского права», «Государство и право», «Управа», «Российская муниципальная практика», газете «Местное самоуправле­ние» и других), а также на сайтах и в изданиях организаций, занимаю­щихся проблематикой местного самоуправления (например, Консал­тингового общества OST-EVRO, Фонда «Институт экономики города», Центра правовой подцержки местного самоуправления, Фонда право- пых проблем федерализма и местного самоуправления и другие).

Оперативный мониторинг, проведенный Комитетом в 2007 г., по­зволяет сделать следующие выводы в части общих проблемных вопросов правоприменения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации».

1. Продолжает сохраняться явно противоречащая концепции раз­граничения полномочий между уровнями публичной власти и соответ­ственно концепции Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» негативная тенденция в части расширения уста­новленного в 2006 г. перечня вопросов местного значения, исполнение которых предусматривается исходя из принципа факультативности (со­держащихся в ст. 14.1, 15.1 и 16.1). Так, например, в 2007 г. Федераль­ным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЭ эти вопросы были допол­нены созданием службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муници­пального района и городского округа первичной медико-санитарной помощи. Не исключена вероятность такого же подхода к разрешению вопроса в отношении регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства, поскольку в этом случае будет не ясно, какой орган будет регистрировать граждан, если муни­ципальное образование не возьмет на себя это полномочие. Как пред­ставляется, в подобных случаях необходимо применять конституцион­ные положения о возможности наделения органов местного самоуправ­ления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых финансовых ресурсов, тем более что порядок реализации такой передачи отрегулирован Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации».

2. Сохраняется тенденция такого правового регулирования вопро­сов местного значения, которая влечет в последующем несогласован­ность между нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ и нормами отраслевых законов. Так, например, в отраслевые законы включаются вопросы местного самоуправления без внесения соответст­вующих корреспондирующих изменений норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Так, Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-Ф3, предусматривая внесение изменения в Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации

159

заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ- инфекции)», согласно которому финансовое обеспечение мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции, проводимых уч­реждениями муниципальной системы здравоохранения, относится к расходным обязательствам муниципальных образований, соответствую­щих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ не предусматривает.

3. Сохраняются элементы такого негативного явления, как установ­ление одинаковых полномочий районов и находящихся на их террито­рии поселений, в связи с чем при последующем правоприменении не­возможно определить, органы местного самоуправления какого муници­пального образования — поселения или района — должны решать кон­кретный вопрос на конкретной территории. Например, такая ситуация возникла после принятия Федерального закона от 18 октября 2007 г. № 230-Ф3 в части содействия развитию предпринимательства.

4. Не нашел в 2007 г. разрешения вопрос об исключении из ст. 50 Фе­дерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы о закрытости перечня имущества муниципальных образований, а также о корректировке тесно связанной с ней нормы ст. 154 Федераль­ного закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, устанавливающей порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между видами муниципальных образований. С 2006 г. по этим вопросам неоднократно высказывал свою позицию Конституционный Суд Российской Федерации (первоначально — в постановлении Кон­ституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 г. № 8-П, затем правовые позиции были подтверждены в определениях Консти­туционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-0, от 7 декабря 2006 г. № 542-0 и конкретизированы применительно к органам местного самоуправления в определениях от 1 ноября 2007 г. № 827-О-П и от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П).

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, высказанные в перечисленных выше его решениях, сводятся к следующему: ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 в части, устанав­ливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущест­ва, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуще­ствления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию предусмотренных законом способов привлечения денеж­ных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований; установленный в ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ порядок безвоз­мездной передачи муниципального имущества в собственность Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации предполагает

160

необходимость волеизъявления органов местного самоуправления на та­кую передачу и не позволяет органам государственной власти игнори­ровать это волеизъявление. Однако правоприменительная, в том числе судебная, практика по этим вопросам до настоящего времени продолжает оставаться весьма неоднородной.

5. Не получило в 2007 г. наполнения содержанием понятие «особый статус» административно-территориальной единицы, образуемой в свя­зи с объединением субъектов Российской Федерации. Так, был принят Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Россий­ской Федерации в результате объединения Читинской области и Агин­ского Бурятского автономного округа». В составе Забайкальского края в границах территории Агинского Бурятского автономного округа была создана административно-территориальная единица с особым статусом. В соответствии с принятым Федеральным конституционным законом статус административно-территориальной единицы устанавливается федеральными законами, уставом и законами Забайкальского края с учетом исторических и иных традиций. Организация местного само­управления на территории Забайкальского края, как указано в этом конституционном законе, будет осуществляться в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации и законодательством Забайкаль­ского края с учетом особенностей административно-территориальной единицы с особым статусом. Однако до настоящего времени понятие «особый статус» не отрегулировано ни в одном из новых субъектов Российской Федерации, образовавшихся в составе Российской Федера­ции в результате объединения ее конкретных субъектов.

6. Очень неоднозначно складывается практика применения норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о территориальной организации местного самоуправления. В связи с существующей определенной коллизионностью норм об установлении границ муниципальных образований и определении их статуса, содер­жащихся в тексте Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, между собой, а также в связи с несогласованностью этих норм как с нормами других федеральных законов, например нормами градострои­тельного и земельного законодательства, так и нормами других само­стоятельных правовых институтов, например нормами, регулирующими административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, существенно затруднено разрешение спорных ситуаций, в том числе даже путем судебных разбирательств.

Как правило, процесс рассмотрения таких споров усугубляется осознанием тех негативных правовых последствий, которые может по­влечь отмена законов субъектов Российской Федерации об установлении границ и статусе муниципальных образований. Федеральный законода­тель в целях обеспечения надлежащего функционирования муници­пального образования вынужден был даже предусмотреть специальную норму о минимизации негативных последствий в случае признания по

161

решению суда закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим. Федеральный за­кон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЭ в этой части устанавливает, что указанное судебное решение до вступления в силу нового закона субъ­екта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного муниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

7. Весьма обширна практика рассмотрения споров о конституцион­ности норм как Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ о территориальной организации местного самоуправления, так и норм за­конов субъектов Российской Федерации в этой части. Предметом рас­смотрения в Конституционном Суде РФ были спорные случаи установ­ления и изменения границ территорий, в которых осуществляется мест­ное самоуправление, в том числе при преобразовании и (или) упразд­нении муниципальных образований.

Основной вопрос, который порождали неурегулированные либо коллизионные положения в этой области и сложившаяся правоприме­нительная практика, заключался в неопределенности положений о не­обходимости учета мнения населения при изменении границ террито­рий местного самоуправления. В решениях Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу (в определениях от 17 июля 2006 г. № 137-0, от 3 октября 2006 г. № 469-0, от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П, от 15 мая 2007 г. № 344-О-П, от 15 мая 2007 г. № 406-0-П, от 2 октября 2007 г. № 715-О-П, от 15 ноября 2007 г. № 830-0-0 и др.) были сформулированы следующие основополагающие правовые пози­ции: (1) определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от ис­торических и иных местных традиций того или иного субъекта Россий­ской Федерации; (2) при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориаль­ным делением; (3) определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, прибли­жению органов местного самоуправления к населению и позволять ре­шать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; (4) конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в кото­рых осуществляется местное самоуправление, относится к самому су­ществу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоя­тельное решение вопросов местного значения, поэтому данный импе­ратив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правопримени­теля при принятии ими решений, касающихся изменения территори­альной организации местного самоуправления; (5) при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправ-

162