Противоречивыми юридические нормы можно назвать тогда, когда они предлагают разные решения по одному вопросу¹. Степень про­тиворечивости норм не всегда одинакова. В этой связи следует выде­лять антиномию, возникающую в случаях менее существенных раз­личий (например, разные санкции за одно и то же деяние). Кроме того, необходимо различать явные и скрытые противоречия правовых норм. Первые хорошо видны в самом тексте норм, их обнаружение не составляет труда. Вторые могут быть выведены только при помо­щи определенных аналитических операций². Скрытые противоречия обнаружить сложнее, большую трудность составляет и их преодоле­ние в процессе правоприменения.

Антиномию права образуют и так называемое нормативное из­лишество. Под ним следует понимать множественность правовых норм, по-разному регулирующих одно фактическое отношение, что, несомненно, приводит к неопределенности, дезорганизации, обост­рению противоречий в сфере права.

Однако необходимо учитывать, что множественность юридиче­ских норм в праве по одному вопросу нельзя расценивать только как негативное явление. Существование в праве разных правил по одной и той же проблеме может быть вызвано и другими причина­ми, например наличием в праве нескольких норм для одного отно­шения. Это позитивное существование нескольких правил можно назвать содержательным, его природа обусловлена необходимостью наслоения в отдельных случаях объемов регулирования, что важно для более точной правовой квалификации, что приводит к упоря­доченности и снижению правовой энтропии.

2. Антиномия норм и нормативное излишество как ее наиболее сложная форма образуют правовые коллизии3.

Коллизии как вид дефектов права нашли отражение в новом, ак­тивно развивающемся направлении правовой науки — юридической конфликтологии⁴. Однако единой концепции до сих пор не сложи­лось. Негативное влияние коллизий норм права на правопримени­

¹ Противоречия в праве исследовались в ряде работ. См.: Никитинский В.И. Преодоление противоречий в законодательстве в процессе правоприменитель­ной деятельности // Сов. государство и право. 1983. № 2. С. 13—20; Бабаев В.К. Логика в сфере права: понятие и основные направления. С. 44—45; Чердан- цев А.Ф. Логическая характеристика права // Правоведение. 1983. С. 20—21.

² О явных и скрытых противоречиях в мышлении см.: Свинцов В.И. Логика. М., 1987. С. 136-138.

³ Подробнее см.: Тилле А.А. Время, пространство, закон. М., 1965. С. 157; Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. Гл. 2; Черданцев А.Ф. Системность норм права // Сб. науч. тр. Свердловск, 1970. Вып. 12. С. 57—63.

⁴ См.: Дмитриев А., Кудрявцев В., Кудрявцев С. Введение в общую теорию кон­фликтов // Юридическая конфликтология. М., 1993; Основы конфликтологии / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1997; Жеребин B.C. Правовая конфликтология: Курс лекций. Владимир, 2000; и др.

139

тельную деятельность, согласованность законодательства, состояние законности велико. Коллизия возможна не между законами, а их со­держанием — нормами права или более крупными элементами: ин­ститутами, отраслями, частным и публичным правом, нормами меж­дународного и национального права.

Коллизия норм права имеет следующие черты. Коллизия — это от­ношение нескольких норм права, действующих фактически; содер­жание данных норм права не совпадает; юридические нормы при этом призваны регулировать однородные общественные отношения. Коллизия норм права — это расхождение содержания двух и более норм права, регулирующих одно и то же общественное отношение¹.

Необходимо обратить внимание на такой вид коллизий норм права, как аномальные коллизии. Они возникают, когда система права находится в деформированном состоянии. Здесь очень сложно про­следить влияние факторов. Берутся два системных образования — система права и норма права. В системе права происходят измене­ния дезорганизующего характера, которые обусловливают появле­ние аномальных коллизий в норме права.

Аномальные коллизии проявляются очевидно или в скрытой форме. В первом случае законодатель сознательно создает норму, которая регулирует общественные отношения вразрез уже сущест­вующей норме, рассчитывая преодолеть или устранить дефект в дальнейшем. Скрытые аномальные коллизии являются следствием правотворческой ошибки, несовершенства законодательной техники, юридической терминологии, особенностей современного русского языка.

Как отмечает А. Р. Лаврентьев, в российской системе права встре­чаются коллизии не только между нормами права, но и норм права с актами толкования, а также между актами толкования. Такая ситуа­ция в правовом государстве недопустима, поскольку толкование — вспомогательный процесс, который не должен иметь равной с нор­мативными актами юридической силы².

3. Фикция используется и на уровне формирования и развития правовых конструкций, и на уровне правотворческой деятельности, и на уровне правореализации. Применительно к этим различным сферам фикция приобретает специфические черты и качества. В системе правореализации фиктивные конструкции часто применя­ются для достижения противоправных целей. Фикция может вполне удачно «вписываться» в самые разнообразные правовые технологии, в том числе и негативные, «теневые».

¹ См., например: Рассолов М.М. Теория государства и права. Ч. 2. С. 260—273.

² См.: Лаврентьев А.Р. Указ. соч. С. 18.

140

Таким образом, понятие «правовая фикция» охватывает целый ряд явлений разного порядка, но одинаковых по своей сущности. Характерная особенность фикции — в том, что она, имея одно и то же значение («это то, чего нет, нечто несуществующее»), примени­тельно к разным явлениям имеет разное значение и выполняет раз­ные функции в праве.

На уровне правотворческой деятельности фиктивное может проявляться как свойство норм права и не соответствовать потреб­ностям общества в процессе правотворческой и правоприменитель­ной деятельности.

Фиктивное на уровне реализации проявляется в фиктивных сделках и фиктивных состояниях, иных действиях, имеющих целью своеобразную корректировку действительности с самыми разнооб­разными намерениями (стремление вызвать те или иные правовые последствия или, напротив, избежать их).

Особо необходимо сказать о фиктивности правовых норм. Фик­тивная норма закрепляет внешне реальное, возможное в принципе положение, но положение это в силу каких-либо причин не реали­зуемое. Фиктивность норм имеет различные истоки: недостатки за­конодательной техники, непродуманность механизма реализации нормы, «дикое» лоббирование, отстаивающее узкокорпоративные интересы, и т.п.¹ К фиктивным правовым нормам могут быть отне­сены нормы, явно неадекватные по политическим, идеологическим, ментальным и иным основаниям той правовой системе, в которую они включены. Например, копирование зарубежных правотворче­ских решений, внедрение юридических конструкций, институтов, норм, давно и успешно действующих в рамках других правовых систем, но с трудом вписывающихся в отечественную юридическую практику, внедрение в правовую систему тоталитарного государства норм, провозглашающих свободу слова, печати, шествий и демон­страций и т.п. Такие нормы представляют собой фиктивные объек­ты в рамках обусловленной совокупностью объективных факторов системы права и относятся к чистым формальным правовым воз­можностям, т.е. представляют собой бездействующие, «мертвые» нормы.

Фиктивная правовая норма — разновидность правотворческой ошибки, возникшей вследствие добросовестного заблуждения нор- модателя, обусловленного неполнотой познания правовых явлений или несоответствия конкретного правового веления основам идео­логии государства, результатом которой является правовая норма, обладающая формальной правовой возможностью².

¹ См.: Курсова О.А. Фикции в российском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 15.

² См.: Там же. С. 16.

141

4. Существует неоправданное дублирование правовых норм. Не­смотря на распространенность, дублирование в праве изучено сла­бо. Оно представляет собой совпадение объемов и смыслового со­держания норм и возникающую на этой основе тождественность правового регулирования. Повторение правовых предписаний имеет место на любом уровне структуры права, начиная с конституцион­ного и кончая локальным.

Дублирование, как и антиномия, образует множественность правил по одному вопросу. Вместе с тем оно имеет особенности. Дублирование не рассогласовывает систему права и потому не ста­вит правоприменителя в ситуацию выбора норм, как при коллизии. Однако различают случаи необходимого и случаи излишнего повто­рения правовых норм. Воспроизведение юридических правил необ­ходимо в целях придания правовой системе свойств единства и ста­бильности. Достигается это посредством повторения на разных уровнях права законодательных положений, имеющих принципи­альное политическое и юридическое значение в построении и раз­витии структуры права. Данное обстоятельство выступает основой стабильности регулирования системы общественных отношений, в свою очередь, это приводит к снижению правовой энтропии. Кроме того, повторение нормативно-правовых положений иногда оправ­данно с точки зрения значимости информации, которую они несут. Потребность в воспроизведении правовых норм с этой позиции нужно рассматривать применительно к каждому отдельному случаю. Здесь можно встретить немало злоупотреблений, в первую очередь в области подзаконного нормотворчества.

Излишнее повторение правовых предписаний необоснованно увеличивает количество норм (нормативных актов), вследствие чего неоправданно возрастают и усложняются внутриструктурные отно­шения и связи в праве.

4. Пробелы в праве можно отнести к структурным дефектам, та­ким как неполнота действующего законодательства, выражающая в отсутствии конкретного нормативного предписания в отношении фактических обстоятельств, находящихся в сфере правового регули­рования¹. Отсутствие нужного юридического правила как бы раз­мыкает, рассогласовывает правовую систему, снижая тем самым эффективность ее функционирования, в то время как одно из важ­нейших требований к системе юридических норм правового госу­дарства состоит в полноте правового регулирования, т.е. в способ­ности права полностью регламентировать общественные отноше­ния, объективно требующие «юридического вмешательства». Однако достичь полной беспробельности права вряд ли возможно, тем бо­лее в такой исторический период, с его глубокими и быстрыми

¹ См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: В 2 т. Свердловск, 1974. Т. 2. С. 261.

142

изменяемостью и развитием отношений. Можно говорить лишь о степени полноты действующего законодательства и добиваться ее максимума. Все это обусловливает необходимость совершенствова­ния механизма преодоления пробелов.

Таким образом, анализ юридической литературы свидетельствует о том, что пробелы — наиболее изученная разновидность несогла­сованности системы права¹.

6. Логическое несовершенство правовых конструкций. В праве как системном образовании роль юридических конструкций весьма значительна — они выступают как элемент познания права, как не­обходимое средство правотворческой деятельности, находят реальное воплощение в законодательстве, обеспечивая тем самым соответст­вующий порядок и режим в регламентировании общественных от­ношений. Юридические конструкции и правовые нормы тесно взаимосвязаны: нормы права — выражение юридических конструк­ций, их материальные носители.

Правовые конструкции могут находиться и находятся в отноше­ниях соподчинения, развития, уточнения, детализации и др. Во многом благодаря им право приобретает системные качества и ста­новится высокоорганизованным регламентатором общественных отношений.

Однако системный характер права, его регулятивные особенно­сти предъявляют высокие требования к самим юридическим конст­рукциям, прежде всего к логике их построения и развития. Говоря о роли юридических конструкций в обеспечении такого важнейше­го свойства права, как его внутренняя взаимосвязанность и согла­сованность, следует обратить внимание на то, что их формирование в праве идет двумя путями. Первый, наиболее оптимальный, начи­нается с появления общей нормы и ее развития, конкретизации в специальных правилах как одинаковой, так и меньшей юридиче­ской силы (путь от общего к детальному, частному); второй — про­тивоположный, связан с установлением по тому или иному вопросу ряда норм, каждая из которых не может претендовать на роль об­щей. Ни тот ни другой путь не застрахован от сбоев и деформации.

Случаи логического незавершения и диспропорций выражения правовых моделей в законодательстве также образуют дефекты в их развитии. Изменение общественных отношений нередко диктует необходимость совершенствования и естественного развития право­вой конструкции. Если в законодательной практике этого не проис­

¹ См., например: Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974; Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 332—336; Лихачев В.Н. Пробелы в современном международном праве. Казань, 1985. С. 7—19; Леушин В.И. Юриди­ческая практика в системе социалистических общественных отношений. Крас­ноярск, 1987. С. 110-113; и др.

143

ходит, правоприменитель, вынужден реализовывать нормы более общего характера в сравнении с тем, что требуют фактические от­ношения. Данное обстоятельство отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования.

Юридические конструкции в праве как системе могут образо­вываться и другим, обратным, путем, т.е. с появлением их отдель­ных элементов. Отсутствие логической последовательности в их формировании также приводит к сбоям и диспропорциям в разви­тии права. Это может быть причиной противоречий, дублирования и пробелов норм права.

Это могут быть: нарушение правил построения и формулирова­ния норм права: искажение терминов и юридических конструкций; ошибки в выборе способа конструирования нормативного-правового акта: абстрактного или казуистического; неверный прием изложения элементов правовой нормы: прямой, отсылочный, бланкетный; на­рушения в выборе средств построения нормативного акта, требующего однородности содержания, единообразия реквизитов, согласованности материала; неточность лингвостилистических средств при подготовке и редакционной обработке текста проекта закона: ошибочная пунк­туация, неадекватное использование фраз, словосочетаний, слов, сою­зов, букв. Все это может привести к неэффективному правоприме­нению нормативных правовых актов.

На риск в правоприменении обращает внимание В.В. Мамчун, считающий, что в процессе социального развития появляются но­вые общественные отношения, которые не могут быть урегулирова­ны с помощью старых, традиционных способов и средств. Или же применяемые ранее средства малоэффективны, и на достижение цели потребуется значительно больше времени. Однако применение новых, малоизученных, средств, которые могли бы принести же­лаемый результат в процессе правоприменительной деятельности, представляет собой опасность того, что результат может быть и не достигнут или же результат будет иным, чем предполагаемый.

Субъект правоприменения оказывается перед выбором: проведя анализ имеющейся у него информации и просчитав возможные ва­рианты развития событий, он выбирает именно ту альтернативу, которая, по его мнению, приведет к желаемому результату. Однако, как совершенно справедливо полагают некоторые авторы, «риск — не только просчитываемый успех, но и своеобразная незавершен­ность, требующая подключения волевых компонентов в ходе деятель­ности, опоры на самостоятельное решение индивида или группы в конкретных и часто неопределенных ситуациях»¹.

¹ Задорожнюк И.Е., Зозулюк А.В. Феномен риска и его современные экономико- психологические интерпретации // Психол. журн. 1994. Т. 15. № 2. С. 30.

144

Эффективность правового регулирования во многом предопре­деляется уровнем единства и согласованности правовых системных образований (например, правотворчество как система; правоотно­шения как система; норма права как система и др.). Необходимо заметить, что названные факторы не охватывают всех имеющихся сбоев и несогласованности в правовой сфере.

Методы выявления сбоев и несогласованности в правовой сфере

Система методов выявления несоблюдения пределов компетенции органов государственной власти, управления и общественных орга­низаций при издании нормативных правовых актов должна состо­ять из следующих методов: наблюдение, сбор информации, анализ, синтез, оценка, прогнозирование.

При выявлении наличия в нормативных правовых актах кор­рупциогенных факторов, а также неполноты правового регулирова­ния общественных отношений, коллизий норм права и наличия ошибок юридико-технического характера могут быть использованы такие средства и приемы, как психологические, конкретно-соци­ологические, математические, моделирование, абстрагирование, ин­тервьюирование, социологические опросы, проведение конферен­ций, круглых столов и др. Данные приемы и средства могут быть применены в рамках как одного метода, так и нескольких методов.

Методика выявления искажений смысла положений норматив­ных правовых актов в процессе их применения, а также методы вы­явления неправомерных и необоснованных решений в ходе приме­нения нормативных правовых актов базируются на принципах, ко­торые выступают основополагающими началами проведения мони­торинга правоприменения, которым должны быть подчинены все действия в ходе его проведения. Это принципы научности, всесто­ронности и комплексности, законности, информационной откры­тости, плановости, финансовой обеспеченности, коллегиальности.

Оценка формы нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, приняв­шего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародо­вания (опубликования) на предмет наличия коррупционных факто­ров в соответствии с критериями коррупциогенности относится к предмету соответствующего юридического исследования, в котором должны использоваться как общетеоретические и специальные по­знания, так и знание практики применения законодательства и подзаконных актов.

Для детального изучения действующей практики рекомендуется обращение к средствам массовой информации, источникам в Интерне­те, консультации в государственных органах (в том числе выполняющих

145

функции контроля и надзора), общественных и саморегулируемых организациях. Полезно использовать предварительный анализ сло­жившейся коррупционной практики и действующих коррупционных схем. Это позволит выявить не только типичные, но и специфиче­ские, характерные для данной сферы деятельности коррупционные факторы.

При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый акт, рекомендуется проводить юридическое иссле­дование измененного (дополненного) акта и составлять заключение на измененный (дополненный) акт.

Если акт, вносящий изменение (дополнение) в ранее принятый акт, устанавливает также новые нормы или вносит изменения (до­полнения) в большое количество актов, возможно составление за­ключения на акт о внесении изменений (дополнений).

Особое внимание рекомендуется уделять анализу тех норматив­ных правовых актов, которые формулируют полномочия органов исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и юри­дическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих пол­номочий. Субъектом осуществления полномочий может призна­ваться государственный орган, государственный служащий, долж­ностное лицо. При анализе полномочий государственного служаще­го необходимо сопоставить их с должностным регламентом, кото­рый является составной частью административного регламента го­сударственного органа.

В целях осуществления антикоррупционной экспертизы норма­тивный правовой акт (проект) поверяется на коррупциогенностъ. При определении наличия коррупциогенных факторов в соответст­вующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего рекомендуется установить, во исполне­ние или в соответствии с каким федеральным законом (иным феде­ральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конститу­ции РФ и федеральном законодательстве. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, необходимо определить по каж­дому полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений, причину коррупцио­генности, а также возможные проявления коррупции и степень кор­рупциогенности.

В целях выявления коррупциогенности, возникающей в результа­те дублирования функций и полномочий органов государственной

146

власти субъекта/избыточного государственного регулирования, реко­мендуется руководствоваться определением следующих положений:

1. осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день;

2. обоснованно ли функция передается на региональный уро­вень власти (в соответствии с принципом субсидиарности);

3. существует ли конфликт совмещения властных функций (правоустанавливающих и правоприменительных) с функ­циями хозяйствования;

4. существует ли конфликт совмещения правоустанавливающих и правоприменительных функций;

5. не является ли функция судебной;

6. не является ли реализация функции избыточным вмешатель­ством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов (противоречащей духу Конституции РФ);

7. может ли функция быть выполнена рынком;

8. может ли функция быть возложена на рыночное саморегу­лирование;

9. не превышает ли общее регуляторное бремя (совокупные из­держки ведомства по осуществлению функции и регулируе­мых субъектов по удовлетворению соответствующих требо­ваний) реальную выгоду от реализации функции;

(10) не является ли функция обеспечивающей внутреннюю дея­тельность ведомства (а не функцией государственного управ­ления).

Для обнаружения противоречия федеральному законодательству акта необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оце­нить его полноту, что требует обращения к широкому кругу норма­тивных источников. Путем подзаконного регулирования устанавли­ваются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных от­ношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подза­конного акта.

Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к нормативному правовому акту. Следует, например, прове­рить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи акта, за­крепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются. Строго говоря, этот фактор невоз­можно диагностировать при анализе уже принятого нормативного правового акта. Его суть заключается как раз в коррупциогенном отсутствии требуемого акта. Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов органа исполнительной власти, ста­

147

тутные акты и сложившуюся практику деятельности этого органа. Орган исполнительной власти, руководствуясь в том числе кор­рупционным интересом, может предпочитать как можно дольше не издавать нормативный акт, чтобы принимать в каждом кон­кретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения.

Следует иметь в виду, что под коллизией в праве понимается противоречие норм одного или разных уровней, затрагивающих права и законные интересы физических лиц и организаций. Нали­чие коллизии в отдельной норме позволяет государственному слу­жащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает вероятность коррупционных сделок.

Методика антикоррупционной экспертизы

В ходе юридической антикоррупционной экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность ис­пользования юридической терминологии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сло­жившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

• форму акта;

• наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

• название акта, в котором должен быть в краткой форме от­ражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

• дату и место принятия и (или) подписания акта;

• номер акта;

• полное наименование должности лица, подписавшего акт;

• источник официального опубликования;

• дату (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализи­ровать следующее:

(1) употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

(2) имеют ли термины общепризнанное значение;

(3) обеспечено ли единство понятий и терминологии с поня­тиями и терминологией, используемыми в федеральном за­конодательстве .

Особого внимания требует оценка компетенции органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта.

Возможна ситуация, когда нормативный правовой акт органа исполнительной власти принимается на основе коррупциогенного

148

закона (путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юриди­ческой силе источником регулирования общественных отношений).

В случае обнаружения указанного факта необходимо дать реко­мендации по устранению коррупциогенных норм не только в ана­лизируемом нормативном правовом акте, но и в отраслевом законе как первоисточнике коррупциогенности.

Для повышения эффективности этой работы желательно прове­дение регулярного анализа выявляемых нарушений федерального законодательства, допускаемых при принятии правовых актов, а также коррупционных факторов в целях определения наиболее ти­пичных. Осуществление такого анализа позволит в значительной степени оптимизировать механизм противодействия коррупции.

Выявление ошибок и противоречий в законодательной и правореализационной деятельности

При выявление ошибок и противоречий в законодательной и пра­вореализационной деятельности субъектов и участников мониторинга закона (недостаточная регламентация административных процедур, выявление административных барьеров и т.п.) необходимо:

(1) внести изменения в правовые акты, регулирующие законода­тельную и правореализационную деятельность субъектов и участников мониторинга нормативных правовых актов;

(2) волевая (административная) корректировка поведения субъ­ектов и участников мониторинга нормативных правовых актов в ходе осуществления ими законодательной и право- реализационной деятельности (повышение эффективности взаимодействия, изменение форм деятельности и т.п.);

(3) составить и скорректировать планы работы субъектов и участ­ников мониторинга нормативных правовых актов в целях совершенствования законодательства;

(4) усилить контроль за деятельностью подведомственных структур.

При выявлении ошибок и противоречий в законодательстве

следует:

1. разработать государственную концепцию (программу) разви­тия законодательства РФ и соответствующую им концепцию (программу) развития законодательства субъектов РФ, кото­рые должны определить основные тенденции развития зако­нодательства и его отдельных отраслей, основываясь на ре­зультатах анализа действующего законодательства;

2. внести изменения в правовые акты, отменить правовые акты, принять новые правовые акты;

149

3. выработать новые, более эффективные приемы правового регулирования конкретных правоотношений;

4. реализовать право законодательной инициативы.

При выявлении и устранении причин, вызывающих появление противоречий в законодательстве, необходимо:

1. определить уровень социальной значимости мониторинга закона и степени эффективности правового регулирования им конкретных правоотношений;

2. принять меры правового, финансового, административного и иного характера для создания благоприятной социально- экономической среды, разрешения иных напряженных си­туаций, связанных с действием закона;

3. применить меры ответственности или совершение действий, направленных на привлечение к ответственности нарушителей;

4. составить перечень правовых актов, которые необходимо принять во исполнение закона.

О создании «досье законов»

В качестве примера мониторинга правоприменения в целях обеспе­чения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации рассмотрим динамику развития федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»* («досье законов»).

Анализируя сводную информацию об отзывах органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации на доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федера­ции» 2006 г., следует отметить, что идею «досье закона», поддержи­вают большинство субъектов Российской Федерации.

В частности, в письме администрации Президента Республики Башкортостан² говорится о том, что в докладе содержится аргумен­тированное предложение о создании досье на принимаемые законы как одной из основных форм осуществления непрерывного мони­торинга законодательства и правоприменительной практики, обес­печивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия.

¹ Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

² Из письма руководителя администрации Президента Республики Башкорто­стан Р. Хабирова от 6 августа 2007 года № 1720-А., п. 6.

150

Глава Республики Коми¹ отмечает значение доклада с практической точки зрения и включение в него «досье закона» как механизма мониторинга законотворчества и правоприменения. В отзыве губернатора Вологодской области² обозначена оценка реа­лизации законодательства, как одного из важнейших элементов анализа его эффективности, поскольку, правовая норма «рождает­ся» в процессе применения. Позитивным в связи с этим следует признать и формирование «досье закона». Однако необходимо не просто установить факт законодательного дефекта, но и создать ме­ханизм оперативного устранения данного дефекта, а также недопу­щения повторения данного дефекта в последующих законодатель­ных актах. В связи с этим губернатор считает необходимым вклю­чить в систему мониторинга отдельные элементы перспективной оценки (учет допущенных ранее нормотворческих ошибок на ста­дии проектирования правовой нормы).

Кроме того, в отзыве губернатора Вологодской области содержится практическое предложение о дополнении «досье закона» разделом, со­держащим выявленные в процессе реализации правовой нормы правотворческие ошибки. Созданная таким образом «картотека правотворческих ошибок» позволила бы избежать многих недочетов уже на этапе проектирования правовой нормы. Такая новация представляется интересной и необходимой, это еще один шаг борьбы с «заплатным» законодательством и за качество нормативного пра­вового акта.

Самым сложным и наименее разработанным при формировании досье, по мнению главы администрации Архангельской области³, является вопрос об обобщенном и объективном представлении ре­зультатов применения законов. Для его решения необходимо объе­динить усилия с исполнительными органами государственной власти (включая правоохранительные органы) и органами судебной власти.

Совет Федерации при поддержке регионов стремится к тому, чтобы выводы и рекомендации, содержащиеся в «досье закона», по­зволяли постоянно улучшать законодательную деятельность. Со вре­менем «досье закона» будет не только идеей или моделью, но и праг­матичной реальностью. Любая проблема — общественная, социаль­ная или отраслевая, — нуждающаяся в новом правовом регулирова­нии, начиная с этапа зарождения законодательной инициативы до процесса применения принятого закона, будет сопровождаться досье. И здесь самое важное — мониторинг практики применения уже при­нятого закона на уровне исполнительной власти, физических лиц,

¹ Письмо главы Республики Коми В. Торлопова от 24 августа 2007 г. № 03-23/5200.

² Письмо губернатора Вологодской области В.Е. Позгалева от 31 августа 2007 г. № 2019/19-03.

³ Из письма главы администрации Архангельской области Н.И. Киселева от 15 октября 2007 г. № 06-01/842, п. 16.

151

юридических лиц, правоохранительных и судебных органов. Для дальнейшей работы в области мониторинга законодательства важен ретроспективный опыт. В дальнейшем такие досье как продукт коллективного законотворчества необходимо готовить синхронно по времени, когда закон зарождается, принимается и применяется. Совет Федерации полагает, что в перспективе на все законы, а так­же принимаемые министерствами и ведомствами нормативные ак­ты целесообразно готовить полноценное досье, где будут зафикси­рованы все отзывы, экспертные заключения, дискуссионные мо­менты в процессе обсуждения законопроектов и замечания, выска­занные в ходе их принятия.

Законы должны формулироваться четко, с минимальными отсы­лочными нормами. Для решения этого вопроса планируется вклю­чить в «парламентский»¹ пакет законов норму о том, что именно на стадии одобрения законопроекта Советом Федерации к нему должен прилагаться полный набор проектов тех нормативных правовых ак­тов, создание которых планируется Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами в связи с его реализа­цией, а не потом, как это происходит сейчас, когда спустя месяцы и годы после принятия закона готовятся инструкции, подчас пол­ностью искажающие сам закон. Именно такой подход позволит осуществлять более тщательное, прозрачное и четкое отслеживание сопутствующих нормативных актов к тому или иному закону и более квалифицированную оценку, анализ, прогноз, системный синтез. Оценив закон, сравнив эту оценку с тем, что было известно ранее, сделав прогноз того, как закон будет читаться, пониматься, тракто­ваться и исполняться, необходимо все эти сведения обобщить и ис­пользовать полученный результат мониторинга в законодательном процессе. Поэтому досье — это системная деятельность по оценке, анализу, прогнозу и обобщению результатов законотворческой дея­тельности и правоприменения, а мониторинг — важнейший непре­рывный инструмент всей системы права, системы консолидирован­ной работы всех субъектов конституционного партнерства и инсти­тутов гражданского общества.

Опыт модели досье федеральных законов

В докладе 2006 г. была сделана попытка составления модели досье федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

¹ В данном случае имеются в виду проекты следующих федеральных законов: «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации», «О норма­тивных правовых актах», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».

152