2.1. Государство и государственная служба

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных, социальных, профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, комплексный правовой и социальный институт, функционирующий посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей.

В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена Закону о государственной гражданской службе РФ. В соответствии с этим Законом под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской Федерации к государственной службе.

Можно выявить особенности государственной службы в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Анализ Закона о государственной гражданской службе РФ показывает, что все принципы функционирования государственной службы базируются на трех основных: законности, демократизме, профессионализме, что характерно для систем государственной службы всех демократических государств.

Организация и реальный процесс управления в современных государствах ‒ многогранные и сложные явления общественной жизни, которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение столетий «бюрократы¹» играли важнейшую роль в процессе принятия политических решений, а «правители» решали проблему эффективного контроля деятельности государственных служащих. С увеличением влияния государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую сферу. В настоящее время во всех развитых демократиях роль государственной службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она усиливалась централизованным Партийным контролем во всех сферах общественной и частной жизни.

Государственная служба ‒ общественный институт, реализующий функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным гражданам. Это своего рода двигатель государства. Функции и задачи бюрократии соответственно менялись в течение ее существования и зависимости от функций и задач, выполнявшихся государством. Однако трудно усомниться в том, что в сообществе такого масштаба, каковым является государство, где сосуществует и взаимодействует множество граждан, задачи, выходящие за рамки интересов одного конкретного гражданина, должны решаться соответствующими общественными (государственными) органами. Предметом дискуссии может быть лишь объем выполняемых государственными органами функций, а значит, и объем функций государственных служащих, занятых в этих органах, и также опасности и негативные явления, связанные с избыточным объемом данных функций.

Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо внести ясность в понятийный аппарат.

Понятие государственной должности может быть определено, но нескольким параметрам.

«Государственно-служебная должность ‒ это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственных органов (организаций), предоставляемой лицу (государственному служащему) в целях ее практического осуществления»¹. Это определение, заимствованное из советских времен², фактически включено и в Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы» (далее ‒ Закон об основах государственной службы): «...государственная должность ‒ должность в федеральных органах власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ».

Однако к понятию «должность» можно подходить с различных точек зрения: правового статуса (закрепляется законодательством), абстрактно-функциональной (определяется реестром должностей данной категории), конкретно-функциональной (фиксируется в штатном расписании данного органа и должностной инструкции, в описании рабочего места вне системы государственной службы.

В рамках сложившейся исторически правовой базы статус, например, немецкого чиновника определен³ через:

■ необходимые условия для допуска на государственную службу (общие ‒ гражданство, состояние здоровья, возраст; особые ‒ наличие необходимой профессиональной подготовки и квалификации);

■ обязанности чиновника;

■ права чиновника, вытекающие из обязанности государства по попечению о чиновниках, сформулированной как принцип полного государственного обеспечения.

С понятием «государственная должность» непосредственно связано и понятие «государственный служащий». Таковым по Закону об основах государственной службы является гражданин, замещающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе и за соответствующую плату¹.

Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации были разработаны Г.В. Атаманчуком в 1992 г.² В предложенном им варианте концепции обоснованные базовые понятия государственной службы таковы:

■ государственная служба ‒ профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов;

■ государственная должность ‒ должность в федеральных органах власти, органах власти субъектов РФ, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием за исполнение этих обязанностей;

■ государственный служащий ‒ гражданин Российской Федерации, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе постоянно и за оплату.

Исходя из этих базовых понятий, можно дать определения:

■ государство ‒ это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней. Российская Федерация является демократическим, федеральным, правовым, социальным, светским, с республиканской формой правления государством (ст. 1.1, 7.1, 14.1 Конституции РФ);

■ государственный орган ‒ это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими.

Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой ‒ между политикой и законодательством.

Развитие теории государственного управления в Российской Федерации привело к серьезным изменениям сущности формулировок. Интересно сравнить эти же формулировки у Г.В. Атаманчука через 23 года³:

■ государственная служба ‒ практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей

и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе;

■ государственная должность ‒ постоянное юридическое установление в государственном органе, характеризующее объем, содержание и ресурсы деятельности по реализации компетенции последнего;

■ государственный служащий ‒ гражданин, занимающий административную государственную должность на профессиональной основе (постоянно и за оплату);

■ государство ‒ публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества;

■ государственный орган ‒ единичная структура власти, формально созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Это яркий наглядный пример того, что российская наука не стоит на месте, постоянно совершенствуя и уточняя базовые понятия государственного управления.