Контрольные вопросы

1. Назовите важнейшие черты бюрократии.

2. Сущность и формы проявления бюрократизма.

3. Укажите основные компоненты бюрократизма в политическом, организационном и в морально-психологическом аспектах.

4. Управленческая деятельность органов государственной власти.

5. Регламентация управленческой деятельности.

6. Эффективность управленческого труда ‒ понятие качественное или количественное? Как она оценивается?

7. Эффективность государственного управления.

8. Информационное обеспечение эффективного управления.

9. Эффективность управленческой информации.

10. Пути повышения эффективности государственной службы.

11. Управление системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих за рубежом.

12. Реформа государственной службы в России.

13. Перспективы административной реформы в Российской Федерации.

14. Предоставление государственных услуг гражданам и организациям.

15. Преобразования системы федеральных, органов исполнительной власти.

Глава 4. Муниципальное управление

4.1. Понятие муниципальной службы

На фоне политической жизни России особенно ярко выделяются две реформы, осуществляемые, параллельно: административная и реформа местного самоуправления (МСУ). Обе направлены на создание оптимальной модели управления на различных уровнях публичной власти — государственном и муниципальном. К тому же реформы тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества; совершенствование федеративных отношений; упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина; становление России как демократического правового и социального государства¹.

По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева: «Повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы»².

Источниками муниципальной службы являются:

1. Федеральное законодательство:

■ Конституция РФ (ст. 130‒133);

■ Трудовой кодекс Российской Федерации;

■ Федеральные законы:

‒ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

‒ «О муниципальной службе в Российской Федерации»,

‒ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».

2. Региональное законодательство.

3. Уставы муниципальных образований. Муниципальную службу можно определить в двух значениях:

‒ объективном и субъективном. В объективном смысле муниципальная служба представляет собой комплексный правовой институт ‒ совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную должность, прохождением, отставкой и т.д.

Комплексный характер института муниципальной службы обусловлен тем, что помимо специальных норм о муниципальной службе данный институт включает нормы трудового, административного, финансового и других отраслей права.

Нормы института муниципальной службы зачастую корреспондируют с нормами о государственной службе. Например, согласно ст. 19 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (далее ‒ Закон об основах муниципальной службы), стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего.

В субъективном смысле под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе, на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»№ 25-ФЗ, далее ‒ Закон о муниципальной службе в РФ).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ‒ Закон об общих принципах организации МСУ в РФ) определение муниципальной службы отсутствует. В статье 42 данного Закона указано только, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Исходя из законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе, можно выделить ряд ее особенностей:

■ деятельность муниципальной службы является публично-властной;

■ муниципальная служба выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления, так как ее задачи связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

■ обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования является одной из важнейших задач муниципальной службы;

■ муниципальная служба участвует в подготовке, исполнении и контроле реализации решений органов местного самоуправления, а также отдельных решений государственных органов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по отдельным вопросам;

■ муниципальная служба призвана защищать права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том числе через суд;

■ муниципальные образования самостоятельно решают вопросы подбора кадров, прохождения службы муниципальных служащих;

■ время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе;

■ основания для определения перечня ограничений для муниципальных служащих фактически являются теми же, что и для государственных служащих.

Исходя из названных особенностей и законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе в целом, ее можно было бы определить в трех аспектах: как профессиональную управленческую деятельность, правовой и социальный институт.

Муниципальная служба как профессиональная деятельность является формой активного созидающего взаимодействия муниципальных служащих с социальной средой, направленной на достижение сознательно поставленных целей в соответствии с задачами местного самоуправления. Эта деятельность представляет собой совокупность социально значимых действий, осуществляемых муниципальными служащими с помощью различных средств для достижения определенного результата. Поэтому для работы в органах местного самоуправления требуются способности, профессиональные знания, умения и навыки.

С содержательной стороны деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций. По содержанию ее цели могут быть социальными, экономическими, организационными, правовыми и т.д.

Социальные цели муниципальной службы обусловлены социальным характером задач муниципальных образований, заботой об удовлетворении общих материальных и духовных потребностей населения, особенно в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами.

Экономические цели муниципальной службы связаны с необходимостью рационального использования муниципальной собственности, увеличения финансовых ресурсов, развития предпринимательства, снижения затрат на содержание аппарата органов местного самоуправления.

Организационные цели муниципальной службы характеризуют ожидаемые результаты исполнения и обеспечения полномочий органов местного самоуправления, профессионализации их кадрового корпуса, совершенствования норм, правил, стандартов регулирования его качественного состава, продвижения работников по службе и др.

Правовые цели отражают результаты выполнения муниципальными служащими нормативных правовых актов о местном самоуправлении, поручений государства.

Успехи в достижении названных выше целей являются результатами деятельности муниципальных служащих.

Муниципальная служба как профессия представляет род деятельности служащих, определяемый разделением труда в сфере местного управления, обособлением определенной группы трудовых отношений, их управленческим содержанием.

В настоящее время в муниципальной службе России усиливается ее профессионализация — управленческий характер содержания труда, приобретение профессиональных знаний, умений и навыков, повышение претензий на правовой и социальный статус и, следовательно, на возрождение привилегий профессии, освобождения от необоснованных претензий политиков на патронат над должностями муниципальной службы, т.е. повышается уровень ее относительной самостоятельности, приобретения новой профессиональной культуры. В соответствии с этим профессионализм означает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения работниками муниципальных органов служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач.

Понимание муниципальной службы как социального института тесно связано также с социальной защитой муниципальных служащих, определением условий их занятости. Социальная защищенность является одной из важнейших их ценностей.

Таким образом, муниципальная служба как социальный институт включает три крупные группы взаимодействия: муниципальная служба и общество; кадровый корпус муниципальных служащих как социальный слой (группа); муниципальный служащий и его положение, роль в обществе.

Муниципальная служба тесно связана с государственной службой, на что указывает один из принципов, закрепленный в ст. 7 Закона о государственной гражданской службе РФ: «Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

■ единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

■ единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

■ единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

■ учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

■ соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

■ соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца».

О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задачи ‒ обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Эта задача определяется ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой указанные права и свободы определяют деятельность и государственной власти, и местного самоуправления.

Наконец, муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем не только решений органов местного самоуправления, но и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Все это лишний раз свидетельствует о том, что реформа государственной гражданской службы, безусловно, накладывает отпечаток на профессионализм и умение муниципальных служащих.

Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам:

■ реформа местного самоуправления должна рассматриваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы;

■ Закон об общих принципах организации МСУ в РФ значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России (и в этом смысле название Закона уже не совсем соответствует его содержанию). Закон направлен на создание более «прозрачной» и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджетных отношений.

Между тем Закон об общих принципах организации МСУ в РФ не решил главные проблемы местного самоуправления ‒ экономические и финансовые. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом, невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом;

■ прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления «снизу» не получается. Тем не менее в данном случае очевидно противоречие Закона об общих принципах организации МСУ в РФ модели местного самоуправления, установленной Конституцией РФ. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства в установление рамок и правил функционирования местного самоуправления;

■ положительный результат реформ, проводимых федеральными властями, во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление ‒ залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.

Следует отметить, что эффективное функционирование муниципальной службы как профессиональной деятельности, правового и социального института требует дальнейшего развития законодательства, разработки нормативных проблем муниципальной службы.