2.2. Человек и его роль в системе государственного управления

Очевидно, что человек в системе управления и структуре административных учреждений ‒ один из важнейших факторов производственного процесса. Человеческий фактор определяет качество всех производимых в системе государственного управления и ее структурных элементах материальных и нематериальных услуг. С другой стороны, определение человека как одного из факторов процесса управленческой деятельности подчеркивает ведущую роль самого человека, его эффективной деятельности в процессе управления. В центре рассмотрения проблемы, таким образом, конкретный человек, а не абстрактный процесс трудовой деятельности.

Вся деятельность людей, участвующих в функционировании общественного (публичного) сектора, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, поступая на которую они вступают с системой в правовые отношения, т.е. на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Эту службу традиционно именуют в России государственной (когда-то она именовалась «государевой»), В англоязычных странах службу в рамках публичного сектора называют public service, что в буквальном переводе означает ‒ публичная, общественная служба, аналогичный термин Offentliche Verwaltung используется и немецкими специалистами. Понятие «государственная (публичная) служба» является общим для определения всех служебных отношений с корпорациями, учреждениями и фондами публичного права. При этом сами служебные отношения в рамках государственной службы могут иметь как публично-правовую, так и частноправовую природу¹.

К категории государственных служащих в Российской Федерации отнесен только узкий круг государственных чиновников, занимающих государственные должности в органах управления федерального уровня и субъектов РФ. Подобное понимание государственной службы в значительной степени сближает ее с административной службой, т.е. деятельностью в рамках бюрократических структур аппарата государственного управления.

Подобное разделение всей публичной службы на различные категории характерно не только для России. Например, элементы организационной структуры британской системы государственного управления не обеспечиваются персоналом в рамках единой государственной (публичной) службы. Понятие «государственная (публичная) служба» почти не употребляется, говорят скорее о «гражданской», «муниципальной» службе. Причиной является то, что персонал в системе государственного управления не составляет единой группы, а разделяется на ряд категорий, которые относительно легко дифференцировать в соответствии с особенностями той части государственного механизма, в которой они заняты. У каждой категории органов управления собственные методы подбора и отбора кадров, их обучения, отнесения служащих к различным категориям, дисциплинарные стандарты, система оплаты, пенсионное обеспечение, а также, если говорить о более общих моментах, собственное определение роли, компетенции и значимости каждого постоянного работника².

В западных системах государственной службы (США, Франция) широко распространено разделение государственных служащих на категории «белых» и «голубых воротничков», которое определяет две основные категории служащих: занятых в чисто административной сфере и работников государственных предприятий и организаций, предоставляющих гражданам различного рода услуги.

Видно, что понятие «государственная служба» может включать всю совокупность персонала, находящегося на службе общества для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления и обществом. Однако правомочна и другая трактовка ‒ как особого типа трудовой деятельности по выполнению функций и властных полномочий в органах государственной власти и административного управления. При этом государственная служба функционирует в рамках особых правовых взаимоотношений работника с государственным (публичным) сектором как работодателем. Последний аспект отделяет данную категорию работников как от категории предпринимателей, имеющих собственное дело, так и от категории наемных работников частного сектора. Характер функций, выполняемых различными категориями служащих, и особенности правового регулирования их деятельности определяют в решающей степени параметры данной системы, ее структуру и особенности функционирования. В связи с этим в большинстве стран существуют специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все названные аспекты.