Тема 5. Порядок формирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления

План:

1. Федеральный закон № 131 о структуре органов местного самоуправления

2. Модели формирования органов местного самоуправления для разных типов МО

3. Представительный орган местного самоуправления

4. Исполнительный орган местного самоуправления

Структура ОМС определяется населением самостоятельно.

ФЗ №131 устанавливает ряд ограничений на структуру ОМС. В частности, он вводит обязательность наличия ОМС трех видов: представительного органа, главы МО, местной администрации.

При этом в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его функции выполняет сход граждан. Глава такого поселения и исполнительно-распорядительный орган всё равно являются обязательными.

Существующие ограничения в структуре ОМС связаны с обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В ФЗ № 131 местная администрация названа исполнительно-распорядительным органом, а для представительного органа установлена исключительная компетенция.

Предусмотренная ФЗ № 131 для сельских поселений модель отличается тем, что лицо, имеющее статус главы поселения, возглавляет одновременно представительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия: главы МО (поселения); руководителя представительного органа и главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц МС, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между ис­полнительной и представительной властью в поселении, а также в учете дефицита квалифицированных кадров.

Модель реализуется следующим образом: жители поселения на муниципальных выборах избирают представительный орган посе­ления, а глава поселения избирается:

а) либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах;

б) либо депутатами из своего состава.

Не все сельские поселения обязаны иметь такую структуру органов.

Такая модель организации муниципальной власти очевидно предпочтительна для небольших поселений.

Традиционная модель структуры ОМС состоит в том, что жители избирают на муниципальных выборах представительный орган поселения (или МО другого типа) и главу поселения. Лицо, получившее полномочия главы поселения, ста­новится и главой местной администрации, совмещая таким образом, статус высшего должностного лица (политическая должность) и статус руководителя исполнительно-распорядительного органа (хо­зяйственная должность).

В следующей модели избранный всем насе­лением глава МО занимается в основном политическими задачами, исполняя полномочия председателя пред­ставительного органа, в то время как хозяйственными задачами по­селения занимается лицо, назначенное по контракту. Реализация этой модели состоит в том, что на муниципальных выборах жителя­ми избирается и представительный орган, и глава МО, который затем возглавляет представительный орган. При этом руководить местной администрацией будет профессио­нальный управляющий — менеджер, нанятый по контракту, кото­рый заключается по результатам конкурса.

В МО любого типа число членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса устанавливает представительный ОМС. При этом в поселениях все члены конкурсной комис­сии назначаются представительным ОМС этого поселения, а в муниципальных районах и городских округах при формировании конкурсной комиссии участвуют органы государ­ственной власти субъектов РФ.

Новшеством ФЗ № 131 является модель структуры органов местного самоуправления, в которой представительный орган, как обычно, избирается жителями на муниципальных выборах, но статус главы МО получает избранный из состава депутатов председатель этого органа. Главой местной администрации является профессиональный управляющий — менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Только для муниципальных районов предлагается ФЗ № 131 модель структуры органов местного самоуправления, для принятия которой требуется, чтобы она была зафиксирована в уставе муниципального района, и ее должны поддержать представительные органы двух третей поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы. Для реализации этой модели представительный орган района не избирается непосредственно жителями района на муниципальных выборах, а формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этого района.

Глава муниципального района избирается из состава сфор­мированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Главой местной администрации является профессиональный управляющий — менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Таким образом, формирование представительного органа традиционным способом путем избрания всеми жителями может осуществляться в МО любого типа. Но для муниципальных районов до­пускается и иной способ — путем делегирования представителей поселений, входящих в состав муниципального района (глав и депута­тов представительных органов указанных поселений).

Избрание высшего должностного лица — главы МО для МО любого типа — возможно двумя способами:

1. населением на муниципальных выборах;

2. представительным ОМС из своего состава.

В первом случае глава МО может наделяться полномочиями:

а) главы местной администрации, а значит — возглавлять исполнительный орган и заниматься конкретными проблемами муниципального хозяйства;

б) председателя представительного ОМС, т. е. возглавлять орган, решающий в основном политиче­ские задачи.

Если избранный населением глава МО получит полномочия главы местной администрации, это авто­матически приведет к тому, что председателем представительного органа будет избираться один из депутатов.

Если же избранный населением глава МО получит полномочия председателя представительного ОМС, то назначение главы администрации должно происходить по контракту с участием конкурсной комис­сии.

При втором способе избрания главы МО из состава депутатов, когда жители избирают на муниципальных выборах только представительный ОМС, ФЗ № 131 допускает только один вариант полномочий, функций и статуса такого лица — возглавлять предста­вительный орган. А это в свою очередь приводит к назначению главы администрации по контракту. Однако такое ограничение не распространяется на сельские поселения.

Та же конкурсная процедура назначения главы местной адми­нистрации — менеджера — используется в тех муниципальных райо­нах, где представительный орган формируется из представителей поселений. Глава муниципального района в этом случае автомати­чески наделяется полномочиями председателя представительного органа.

Глава местной администрации по ФЗ № 131 может приобретать свои полномочия двумя способами:

1. получив предварительно полномочия главы МО путем избрания всем населением на муниципальных выбо­рах. В этом случае глава местной администрации будет одновремен­но иметь статус высшего должностного лица МО;

2. назначением по контракту, который заключается по резуль­татам конкурса. В этом случае статус высшего должностного лица — главы всего МО — получит лицо, из­бранное представительным органом из своего состава и являющееся его председателем.

Контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) не является по за­кону обязательным элементом в системе МС и относится к категории иных органов.

В принципе, контроль за исполнением органами и должност­ными лицами МС полномочий по решению вопросов местного значения сегодня находится в исключительной компе­тенции представительного органа.

ФЗ № 131 предлагается два способа фор­мирования контрольного органа:

1. на муниципальных выборах:

2. представительным органом МО.

Один из этих способов должен быть выбран и зафик­сирован в уставе МО. Органы и должно­стные лица МС обязаны представлять в контрольный орган МО по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящим­ся к их компетенции.

Вопросы организации и деятельности ОМС, включая порядок их формирования, срок полномочий, сами полномочия, подконтрольность определяются не федеральным или региональным законом, а уставом МО. Это основание для свободного и самостоятельного опреде­ления конкретной и уникальной структуры органов в каждом МО.

Наличие представительного органа вызвано объективной потребностью жителей в поселениях свыше 100 избирателей выбирать своих представителей для решения и (или) организации решения проблем жизнеустройства на данной территории.

Основная задача представительного органа – представлять и реализовывать коллективные (публичные) интересы первичных субъектов МС – жителей (представителей местного сообщества), действуя от их имени. Именно представительному органу дано право формировать иные органы муниципальной власти в данном МО, а также принимать устав и вносить в него изменения.

Главный признак представительного органа состоит в том, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности. Представительный орган имеет исключительную компетенцию в решении многих вопросов муниципального образования.

Функции представительного органа разнообразны. Статус этого органа позволяют данному коллегиальному органу в рамках своих полномочий, определенных в уставе МО, принимать от имени жителей этого МО решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории данного МО, включая граждан, которые не участвовали в голосовании на выборах этого органа, а также органы или подразделения государственной власти, действующие на территории МО.

Кроме того, представительный орган осуществляет от имени и в интересах населения контроль за осуществлением решения вопросов местного значения.

Представительный орган осуществляет и организационную функцию: определяет структуру ОМС (если решение не принимается населением), формирует иные ОМС, определяет структуру исполнительно – распорядительного органа, определяет порядок взаимодействия всех органов и выборных должностных лиц МС в рамках осуществления задач местной власти, обеспечивает взаимодействие ОМС с населением, определяет процедуры и гарантии участия населения в осуществлении МС, устанавливает потребность и условия участия МО в организациях межмуниципального сотрудничества, определяет выбор наиболее приемлемых и эффективных форм организации предоставления муниципальных услуг.

Вместе с тем, основная функция представительного органа МС – это нормотворческая деятельность.

Выражая интересы населения, представительный орган определяет цели и приоритеты в муниципальной деятельности.

Структура местной администрации утверждается представительным органом только по представлению главы местной администрации.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом МО и зависит от численности населения МО.

Одним из основных документов, согласно которым строится работа представительного органа, является его регламент.

Глава МО – это обязательный орган в структуре органов местного самоуправления в МО любого типа, включая малые поселения. В уставе поселения необходимо определить порядок формирования главы поселения, собственную компетенцию, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности, позволяющие главе поселения принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать, тем самым, в решении вопросов местного значения поселения. Глава МО является высшим должностным лицом МО и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Главой местной администрации является:

• либо глава МО, в случае его избрания жителями на муниципальных выборах;

• либо лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом МО.

Статус лица, назначенного по контракту, отличается от статуса главы местной администрации, являющегося одновременно главой МО (поселения). Контрактом с главой местной администрацией является договор, заключаемый от имени МО с физическим лицом на осуществление полномочий по руководству администрацией МО. Условия контракта для главы местной администрации утверждаются представительным органом МО.

Местная администрация — исполнительно-распорядительный орган МО — в соответствии с уставом МО наделяется необходимыми полномочиями для решения вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, переданных МО. Местные администрации принимают непосредственное участие в фор­мировании социальной, экономической, экологической политики на уровне МО и организуют ее реализацию в МО.

Цели и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечаю­щих за достижение конкретных целей и выполнение определенных функ­ций и задач. Чем сложнее в том или ином МО хозяйственный комплекс, тем более сложной является структура и тем более важна взаимосвязь всех ее составляющих, обеспечивающих комплексное решение вопросов социально-экономического раз­вития и охраны окружающей среды. Структура управления, как прави­ло, ориентирована на решение задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности местного населения, и должна определяться уров­нем социально-экономического развития МО.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муници­пального управления за отдельными управленческими подразделения­ми и должностными лицами.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Порядок формирования и конкретные полномочия местной администрации, система её взаимодействия с другими органами, входящими в структуру органов местного самоуправления, подотчетность и подконтрольность, а также иные вопросы организации и деятельности администрации определяются уставом МО.

Согласно ФЗ № 131, структура местной администрации утверждается представительным органом МО по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы (подразделения) местной администрации.

Рекомендуемая литература из общего списка: 2, 6, 12.