Тема 9: повышение профессионального уровня управленческих кадров

На всех этапах развития советского государства актуальной была проблема усовершенствования деятельности управленческих структур различных уровней.

Уже в начале 1920-х годов на повестку дня был поставлен вопрос научной организации труда (НОТ), в том числе и управленческого. Создаются и начинают активно развиваться исследовательские институты и лаборатории в области НОТ, соответствующие подразделения при различных ведомствах. К числу ведущих учреждений в данной сфере следует отнести: Центральный институт труда при ВЦСПС под руководством А.К. Гастеева, Государственный институт техники управления при НК РКИ СССР под руководством Е.Ф. Розмирович. Кроме того, активно развивались республиканские и региональные институты и лаборатории.

Перед этими учреждениями была поставлена задача создания систематизированной концепции в области организации труда и управления. В их деятельности академическое изучение тесно переплеталось с практической работой, так как они одновременно осуществляли научное и методическое руководство соответствующими рационализаторскими органами, созданными на базе различных организаций и учреждений: опытными станциями, оргбюро, бюро рационализации и др.¹

Советское руководство выдвинуло следующие принципы, на которых должен был строиться советский государственный аппарат: в первую очередь внимание уделялось упрощению управленческих процессов, что должно было создать условия для участия в управлении государством самых широких масс трудящихся; во-вторых, должно было происходить удешевление государственного аппарата - достижение в этой области величайшей экономии, что было очень актуально для страны, пережившей экономический коллапс.

Ведущим органом по реализации намеченных задач был определен Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ), в структуре которого возник специальный отдел - Отдел нормализации, состоявший из 7 человек. ² Перед данным отделом стояла задача изучения и совершенствования техники государственного управления.

Штат нового структурного подразделения не отвечал потребностям и задачам в сфере НОТ на общегосударственном уровне. Поэтому уже в 1924 г. для решения поставленных перед Рабкрином задач в ее структуре был создан наряду с новыми структурами сектор (отдел) административной техники (АТО), занимавшийся систематической и разносторонней работой по совершенствованию деятельности госаппарата. В рамках своих полномочий данный отдел создавал в государственных учреждениях ячейки по рационализации работы аппарата (специальные оргбюро) и курировал их деятельность. О росте масштабов работы отдела свидетельствуют данные о количестве учреждений, в которых создавались оргбюро и численность состоящих в них работников (см. Рис. 4)

Р ис. 4 Динамика количества оргбюро, образованных ато и численности в них сотрудников 1

К началу 1925 года перед отделом встал вопрос о невозможности полностью удовлетворить спрос на сотрудничество с ним различных госучреждений из-за отсутствия достаточного количества опытных кадров специалистов-инструкторов. Требовалась реорганизация органов, занимающихся совершенствованием деятельности госаппарата. В структуре Рабкрина наряду с АТО было создано подразделение, выполнявшее заявки госучреждений на условиях хозрасчета. Оно получило название Оргстрой.

В работе указанных структурных единиц сложилась система, в которой полномочия АТО и Оргстроя не пересекались и не дублировали друг друга. На АТО было возложена общая руководящая работа по рационализации госаппарата. Оргстрой выполнял практические мероприятия в данном направлении, проводил консультационную работу госучреждений, курировал деятельность оргбюро на местах (в госучреждениях) путем направления туда своих сотрудников.

Но проводимые мероприятия не давали необходимого эффекта. В данной системе недоставало еще одного звена – научно-исследовательской работы, которая позволила бы в большей мере поставить на научную основу проводимые мероприятия.

Таким образом, к концу 1925 года остро встал вопрос о создании при НК РКИ специального научно исследовательского центра по вопросам техники управления, который, «основываясь на опыте проделанной уже работы, произвел бы научное обобщение ее результатов и тем самым укрепил бы ее, создав для нее экспериментально-проверочную четкую методику»². Такой центр был создан при НК РКИ и получил название Государственный институт техники управления (ИТУ). Положение об институте, определяющее его задачи, права, источники финансирования и структуру, было утверждено СНК СССР 14 января 1926 года.¹ С 1 февраля того же года ИТУ начал свою работу. Руководителем его была назначена Е.Ф. Розмирович, член Коллегии РКИ СССР.

В деятельности ИТУ выделялось два основных направления:

• собственно научное (изучение техники работы учреждений и выработка нормалей);

• информационно-методическое (консультирование и популяризация достижений в области техники управления).

В рамках первого направления институт был призван изучать экспериментальным путем технику работы советских учреждений как хозяйственных, так и административных, их основных и вспомогательных функций, степень рабочей нагрузки служащего персонала и распределение функционала, методы и формы бухучета, делопроизводства, планирования и статистики т.д.

На основе полученных в ходе анализа и обобщения данных ИТУ должен был разрабатывать проекты «нормалей» (шаблонов), упрощающих и механизирующих процесс управленческого труда; вырабатывать нормы производительности этого труда и подвергать их опытной проверке в советских учреждениях.

Успешно прошедшие испытания «нормали» должны были внедряться в практику госучреждений, и Институт должен был способствовать этому путем выпуска специальной литературы, проведения лекций, докладов, выставок и т.п.

Научно-исследовательская работа ИТУ осуществлялась либо непосредственно через Оргстрой и особые учреждения, созданные на предприятиях и в государственных организациях – опытные станции, либо через органы рационализации в самих учреждениях (оргбюро, учетно-плановые бюро и др.).

В целях внедрения в практику госучреждений новейших достижений управленческой науки, ИТУ мог осуществлять методологическое руководство работой рационализаторских органов в советских учреждениях, устраивать курсы, публичные лекции, выставки, конференции и съезды по научной организации техники управления. Так же институту было дано право на издательскую деятельность, устройство конкурсов на лучшую литературную работу и оргприспособление для научной организации управленческого труда.

В целях популяризации новейших достижений отечественной и заграничной конторской техники, положительных результатов работы ИТУ и рационализаторских органов на местах проводилась разноплановая выставочная и издательская деятельность: действовали Музей-выставка по технике управления, являвшаяся совместным органом ИТУ и Оргстроя, издательство «Техника управления», находящееся в ведении ИТУ, издававшее журналы «Техника управления» (орган ИТУ), «За рационализацию» (орган ЦКК РКИ) и «Вестник стандартизации» (орган Комитета по стандартизации при СТО).

Одним из основных направлений в деятельности Института была рационализация работы местных органов государственной власти и управления. Позволим себе заметить, что данные обстоятельства имели объективный характер, так как процесс делопроизводства на местах был достаточно плачевным. Структура центральных органов управления в 20-е годы постоянно находилась в состоянии трансформации, не всегда присутствовала преемственность между старыми и новыми структурами. Это приводило к тому, что «сверху» на местные органы управления буквально сыпался поток писем и циркуляров с запросами информации о состоянии дел. Особенно сложной была ситуация в селе¹. В области рационализации низового советского аппарата ИТУ начал работать с 1927 года. Работа велась в низовых звеньях: село – волость (район) – округ.

Оценивая деятельность института техники управления важно выделить следующие аспекты. Задуманный изначально для выработки универсальных методов унификации документооборота, бухгалтерских операций, статистической информации, институт практически не занимался вопросами подготовки управленческих кадров, которая должна была носить системный характер.

Вместе с тем важно отметить, что подобный институт был крайне необходим для создания четко структурированной и мобильной системы государственного управления, и решение стоящих перед ним задач позволило бы сформировать оптимальный механизм формального функционирования государственного аппарата.

Но, несмотря на достаточно широкий спектр выполняемой работы и значительное количество охваченных организаций и учреждений, данный институт не смог решить все основные проблемы, связанные с деятельностью государственного аппарата, так как его работа была связана с совершенствованием только технической стороны управленческого труда и не затрагивала психологические, политические, экономические и др. аспекты деятельности управленцев различных уровней. Это наиболее остро чувствовалось в результатах рационализаторских мероприятий в местных управленческих структурах.

Следуя идеи реализации основных принципов государственного управления: привлечения трудящихся масс к управлению страной и одновременно удешевление содержания государственного аппарата, многие советские функционеры были противниками идеи управленческого труда, как профессионального. Данный постулат мировой управленческой науки отвергался и самой советской властью и Е.Ф. Розмирович, как директором ИТУ.² Главной целью в деле совершенствования государственного аппарата (на научной основе) считалось разделение управленческой деятельности на простейшие операции, которые способен выполнять каждый человек, в том числе только, что отошедший от станка или от сохи, и создание подробных инструкций по их выполнению, хотя рядом авторов (Н.А.Витке, П.М. Керженцев и др.) предлагалось, наряду с оргпроектированием и механизацией управленческого труда включить в исследование проблем управления анализ отношений в коллективе, стимулирование труда и т.п.¹

В то же время важно подчеркнуть, что, несмотря на все экономические и политические трудности, руководство страны все же нашло возможности для выделения средств на рационализацию государственного аппарата. Это свидетельство того, что новая власть видела проблемы, стоявшие перед ней, причем проблемы не только внешние, связанные с общей ситуацией в стране, но и внутренние, связанные с ее собственной деятельностью. Опыт 1920-х годов еще раз доказал, что без соответствующего общего уровня образования, психологической, экономической и политической подготовки, без достаточного материального и финансового обеспечения достичь необходимого уровня профессионализма сотрудников аппарата было невозможно.

Руководство страны понимало это и помимо ИТУ в системе кадровой работы были создана сеть образовательных учреждений, которые занимались повышением образовательного и политического уровня управленцев.

Важнейшим средством перевода общественного сознания населения России на основы большевистского мировоззрения являлась организация различных форм политической учебы. Преподавание марксистских политических знаний (политграмоты) осуществлялось как в специальных партийных учебных заведениях, так и через систему народного образования.

В 1921 – 1923 гг. сформировалась трехзвенная система политической учебы. Начальное звено – учеба на партсобрании, а в сельской местности школы передвижки и избы-читальни, также школы политграмоты; среднее – марксистко-ленинские кружки, совпартшкола I и II ступени; высшее – коммунистический вуз.²

Отметим в первую очередь сеть низового партпросвещения, которая являлась показателем широкого массового характера пропагандистской работы (Табл.5):³

Таблица 5.