§ 2. Возможности и пределы изменения конституции

Преобразование конституционного текста ограничено определенными возможностями и пределами.

Во-первых, границы конституционного регулирования, как и любого правового воздействия, связаны с объектом конституционной регламентации. Как уже отмечалось, в некоторых странах (США, Норвегии и др.), где действуют "старые", инструментальные конституции, реализуется узкий подход к объекту регулирования: форма правления, форма государственного устройства, полномочия органов государства, иногда права человека и гражданина. Правда, в таких странах существует большое количество законов и иных актов конституционного права, регулирующих различные стороны жизни общества, многие социальные вопросы, но сами конституции подобные нормы включают далеко не всегда. В большинстве новейших конституций принят широкий подход к объекту регулирования, включающему основы общественных отношений: экономической, социальной, политической систем общества, его духовной жизни, правового статуса человека и гражданина. В последнее время на уровень конституционного регулирования переносятся вопросы, которые ранее были предметом обычного закона, а то и вовсе не входили в орбиту правового воздействия <1>.

--------------------------------

<1> Например, положения об "эффективном государстве" и "эффективном управлении", о "сервисном государстве"; о принципах устойчивости правовой системы и об ответственности крупного бизнеса и его структур перед обществом; о праве на "открытое и гласное управление", получение от государства "публичных услуг", защиту частной жизни и персональных данных; о правах "нового поколения" на надлежащую экологию, космос, океаны, открытое море, морское дно и т.п.; о статусе партий и принципах деятельности партийной системы и об оппозиции; о повышении роли конституционных судов, в т.ч. через право экспертизы законопроектов; о создании системы административной юстиции; об основных принципах миграционной политики.

Конституции не могут вместить в себя все содержание конституционного права, поэтому в них так или иначе закреплены "основы основ", включены общечеловеческие ценности в их наиболее обобщенном виде, а также ценности, которые представляются особенно важными для народа данной страны (например, унитаризм без этнических автономных образований в Конституции Болгарии, федерализм в Конституции Бразилии). Напомним, что в конституции закрепляется только общая схема взаимосвязей индивида (человека и гражданина), коллективов, государства и общества, а детализация, которая присутствует в некоторых конституциях, чаще всего отражает правовые традиции той или иной страны, а иногда преходящую ситуацию.

Во-вторых, пределы конституционного воздействия нельзя сводить только к определению включаемых в это регулирование общественных отношений. Важно и то, в каком объеме осуществляется такое регулирование <1>, поэтому, помимо установления объекта конституционного регулирования, важно и выявление границ вмешательства государства в общественные отношения исходя из принципов свободы и ответственности между личностью, обществом и государством. Например, провозглашение государства правовым требует не только обеспечения верховенства права, но и соблюдения принципов устройства власти, организации и функционирования ее органов. В научной литературе указывают на важность достижения баланса при воздействии государства на сферу гражданского общества. "Задача конституции всякого конституционного государства сегодня заключается в установлении пределов государственного вмешательства в сферу общественного саморегулирования для того, чтобы это вмешательство не смогло нанести вред институтам и механизмам саморегулирования, действующим в рамках гражданского общества" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Юдин Ю.А. Предмет и пределы конституционного регулирования // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М., 1999. С. 122.

<2> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 56.

В-третьих, конституцию необходимо рассматривать в системе не только правовых, но и иных социальных регуляторов. Целесообразность и эффективность выбора формы нормирования опять же может определяться традициями правовой культуры, особенностями исторического пути страны. Так, специфика регулирования правового статуса личности проявляется в тех странах, где применяется обычное право <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 140 - 141.

В-четвертых, процессы глобализации и важные гуманистические завоевания цивилизации требуют оценки конституционного регулирования с позиций международных стандартов, определяющих принципы статуса человека и гражданина, основы правового положения коллективов, организации государства и общества. При этом некоторые государства ограничивают возможность оказания давления на текст конституции и его изменения, провозглашая верховенство конституции в правовой системе страны, в том числе и по отношению к международным договорам.

В связи с этим примечательным представляется Постановление Конституционного Суда РФ по поводу исполнения решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и соответствия международных договоров Российской Федерации положениям Конституции РФ <1>, согласно которому решения ЕСПЧ должны исполняться только в случае, если они не противоречат Конституции РФ. Обеспечение верховенства Конституции России при исполнении принятых ЕСПЧ решений возможно проверкой Конституционным Судом конституционности норм законов, в которых ЕСПЧ обнаружил изъяны. Таким образом, конституционное правосудие подтвердило верховенство Конституции РФ, исключив возможность изменения ее содержания под влиянием ЕСПЧ. Данное решение вполне логично - именно Конституция, а не акт международного суда, является проявлением воли народа и гарантией его прав <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса".

<2> Федеральным конституционным законом от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 2015. N 51. Ст. 7229) Конституционному Суду было предоставлено право проверять возможность исполнения в соответствии с Конституцией РФ решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании межгосударственными органами по защите прав и свобод человека, с точки зрения основ конституционного строя Российской Федерации и установленного Конституцией РФ правового регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Большинство других европейских стран в данном вопросе исходит из приоритета национальных конституций. Например, ст. 54 Конституции Франции гласит, что если Конституционный совет, запрошенный президентом Республики, премьер-министром или председателем одной из палат, заявит, что международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию или одобрение может быть дано только после пересмотра Конституции. Иными словами, Конституция устанавливает свою первичность в качестве источника права.

В США согласно ст. 6 Конституции международный договор и внутренний федеральный закон обладают одинаковой юридической силой. При этом нормы международного права должны быть имплементированы в национальное законодательство через законодательный процесс. Вопрос о противоречии между ними и национальным правом даже не возникает, а в случае конкуренции норм применяется тот акт, который был издан позже. Таким образом, можно прекратить юридическое действие норм международного права, издав не соответствующий им внутренний закон.

В Германии Конвенция о правах человека по положению находится ниже Основного закона, т.е. на уровне федерального закона. Например, по делу Лаутси <1> Правительство ФРГ заявило, что не будет исполнять решения ЕСПЧ в части их несоответствия нормам национального права ФРГ. В Основном законе Германии указано, что он является единым и высшим источником права в стране, а международные акты, ратифицированные Германией, имеют силу обыкновенного закона. Аналогичным образом дело обстоит в Австрии, Северной Ирландии, Италии, Великобритании. Следовательно, Конституция РФ, развивая отечественный опыт взаимодействия национального и международного права, учитывает практику конституционного регулирования других стран.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 18 марта 2011 г. N 30814/06 по делу "Лаутси и другие против Италии".

Возможности изменения конституционного регулирования устанавливаются действующими конституциями. Коррекция текста основного закона должна подчиняться логике конституционного развития страны, а потому может быть ограничена самой конституцией.

В отдельных конституциях предусматривается их замена, принятие нового основного закона, например в Конституции Болгарии 1991 г., Конституции Венесуэлы 1999 г., Конституции Панамы 1972 г. Полная замена конституции - целостное изменение всего текста, т.е. создание другой конституции, может носить типологический характер, если влечет принятие конституции иной социальной сущности и означает переход к новой модели, но может выразиться и в принятии Конституции, практически дублирующей предыдущую (Йемен, Таиланд, Венесуэла).

Представляется, что даже если замена конституции прямо не предусмотрена в ее тексте, носитель государственного суверенитета вправе принять новый учредительный акт. Тогда актуален вопрос, насколько они связаны принципами и провозглашенными ценностями заменяемой конституции. Видимо, в зависимости от конкретных исторических условий возможна замена не только конституции, но и конституционной модели.

Конституции в основном позволяют изменять подавляющее большинство правовых норм, но часто вводят запрет в отношении определенных глав или статей.

Наличие и характер "защищенных" глав (статей) зависит от того, какие идеи создатели конституций считали особенно ценными для общества в тот или иной исторический момент. В Российской Федерации к таким положениям относятся гл. 1 Конституции об основах конституционного строя, гл. 2 о правах и свободах человека и гражданина и гл. 9 о порядке изменения Конституции. Отнесение первых двух глав Основного Закона РФ к указанной категории понятно и объяснимо. Они регулируют основы экономической, социальной, политической системы и духовной жизни общества, а также правовой статус личности. Логично и включение в рассматриваемый перечень гл. 9, так как при допущении обратного возможна ее коррекция таким образом, что изменяемыми становятся две первые главы.

Мировой конституционный опыт дает примеры введения ограничения для изменения отдельных статей. Например, на основании Конституции Болгарии 1991 г. к правомочиям Великого Народного собрания отнесено решение вопросов об изменении ст. 5 <1>, пар. 2 и 4 ст. 57 <2>, пар. 1 и 3, а также об изменении и дополнении гл. 9 <3> Конституции.

--------------------------------

<1> Статья 5 Конституции Болгарии 1991 г. посвящена правовому статусу Конституции и международным договорам.

<2> Статья 57 посвящена основным правам граждан.

<3> Глава 9 "Изменение и дополнение Конституции. Принятие новой Конституции".

По Конституции Греции 1975 г. запрет касается п. 1 ст. 2, п. п. 1, 4 и 7 ст. 4, п. п. 1 и 3 ст. 5 и др. Они содержат важные положения: первоочередная обязанность государства - уважение и защита достоинства человека, равенство греков перед законом, равные права и обязанности мужчин и женщин, непризнание и невозможность присвоения дворянских титулов и т.д. Следует отметить, что введенные ограничения главным образом призваны защищать права граждан.

Известны и другие подходы к неизменяемым статьям. Конституция Бахрейна 2002 г. в ст. 120 запрещает предлагать поправки к ст. 2, предусматривающей шариат в качестве источника законодательства, арабский язык в качестве официального, конституционную монархию и наследное правление, двухпалатную систему парламента, принципы свободы и равенства, установленные Конституцией.

Избирательный подход к различным разделам основного закона, позволяющий сохранять их неприкосновенность, имеет свои положительные и отрицательные стороны. Положительная заключается в том, что обеспечивается стабильность основ организации жизни общества и правового положения человека и гражданина. В то же время, как и в любой другой юридический текст, в конституцию, при всей тщательности подготовки проекта, могут проникнуть явные погрешности, неточности или положения, принятые в специфических условиях, со временем отвергнутые доктриной и практикой.

Обычно в качестве примера справедливо приводят ч. 4 ст. 5 Конституции РФ 1993 г. о республиках в составе Российской Федерации как государствах, которая была включена в проект Основного Закона в период известной неустойчивости федеративных отношений, "парада суверенитетов". В Федеративном договоре 1992 г. предусматривалось, что республики в составе Российской Федерации являются суверенными государствами. Норма вошла в конституции республик и в Конституцию РФ. После ряда решений Конституционного Суда РФ в 2000 г. <1> положения о суверенитете республик из их конституций были постепенно удалены <2>. Однако упомянутая ч. 4 ст. 5 о республиках-государствах в составе России сохранилась в понимании органа судебного конституционного контроля как отражение особенностей их конституционно-правового статуса, связанных с факторами исторического, национального и иного характера.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

<2> Решения Конституционного Суда были исполнены лишь спустя 9 лет, при этом 8 июня 2009 г. Конституционный Суд России вновь призвал Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутию) в кратчайшие сроки изъять из своих конституций положения о суверенитете. См.: решение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2009 г. "Об информации об исполнении решений Конституционного Суда РФ". URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/InformationKS/Pages/ExecutionKS.aspx.

Соответственно, исправить сложившуюся ситуацию можно, изменив по правилам гл. 9 Конституции РФ только саму Конституцию.

В так называемых неприкасаемых главах могут содержаться и редакционные или стилистические неточности. В главе 2, названной "Права и свободы человека и гражданина", содержатся нормы, посвященные обязанностям. Неточность имела место и в гл. 7, в названии которой упоминалась судебная власть, но одновременно регулировались основы организации и деятельности прокуратуры, и это допускало неверный вывод, что прокуратура также осуществляет судебную власть. Принятая в 2014 г. поправка к Конституции РФ исправила погрешность конституционного текста <1>.

--------------------------------

<1> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 548.

Нередко в конституциях неизменяемыми объявляются не статьи, а определенные положения. Установленные запреты корректировать какие-либо части конституции могут распространяться на нормы, имеющие характер принципов. Их обозначение сразу дает ясное представление об особо защищаемых конституционных ценностях.

Так, согласно Конституции Парагвая 1992 г. не подлежат изменению ни путем поправок, ни путем реформирования положения не только глав I, II, III и IV титула II, части I, но и о порядке избрания, составе, сроке полномочий любой из ветвей государственной власти (ст. 290).

В странах мусульманского фундаментализма следуют принципам, которые не вписываются в конституционную доктрину западных государств, например признание преимущества мужчин по сравнению с женщинами. Свой ряд принципов был присущ конституциям тоталитарного социализма, в частности принцип руководящей роли Коммунистической партии - ключевой в советских конституциях - не может быть воспринят в других конституционных моделях.

В Конституции Марокко от 29 июля 2011 г. установлено, что положения Конституции, касающиеся мусульманской религии, монархической формы правления, демократического строя государства и фундаментальных прав и свобод человека не подлежат пересмотру (ст. 175).

Конституция Афганистана 2004 г. (ст. 149) не допускает внесения поправок в положения, закрепляющие основы религии ислама и системы власти Республики. Запрет на изменение формы правления и порядка престолонаследия устанавливает и Конституция Катара 2003 г. (ст. 145).

Конституция Чехии 1992 г. не допускает изменения основных атрибутов демократического правового государства. Во Франции запрет действует только в отношении целостности территории государства и республиканской формы правления (ст. 79 Конституции Франции 1958 г.). В Германии запрещено изменять федеративное устройство. В Италии и Доминиканской Республике не может быть предметом пересмотра форма правления.

Большой перечень принципиальных положений, не подлежащих реформированию, устанавливает Конституция Демократической Республики Сан-Томе и Принсипи 1990 г. (ст. 154): независимость, целостность национальной территории и единство государства; светский характер государства; республиканская форма правления; права, свободы и гарантии граждан; всеобщее избирательное право, прямой, тайный и регулярный характер выборов органов суверенной власти, а также региональной и местной властей; разделение властей и взаимозависимость органов государственной власти; автономия региональной и местной властей; независимость судов; плюрализм мнений и политических организаций, включая политические партии и право на демократическую оппозицию.

Такой избирательный подход, очевидно, более практичен, чем запрет на изменение целых глав, если формулировки статей небезупречны и существует необходимость внести в какую-либо из них поправку. Кроме того, когда вводится запрет в виде указания номера статьи или главы, то за цифрами теряется смысл самих положений, объявленных неизменными, который, безусловно, исключительно важен для граждан, которым адресованы конституционные нормы. "Цифровые" выражения не дают им представления о тех ценностях, которые защищаются недопущением изменять отдельные статьи, не способствуют достижению целей воспитания гражданина в уважении конституционных принципов. В определенном смысле рассмотренный способ ограничения изменений конституции противоречит требованиям доступности и ясности основного закона - обязательных условий качества правового акта.

В действующих конституциях содержание и объем рассматриваемых запретов неодинаковы, единая система в их установлении не прослеживается. Изучение ограничений позволяет выделить принципы, которые запрещено изменять, хотя часто формулировки конституций не дают полного представления о защищаемых таким образом ценностях, а иногда имеют для нашего времени сравнительно частный характер, например, когда запрещается изменять принцип всеобщего избирательного права.

При этом возникает и другой сложный вопрос: относятся ли такие запреты к будущим конституциям, т.е. связаны ли они указанными принципами при принятии нового основного закона.

Например, в Конституции Бразилии предложения о ее пересмотре не должны быть направлены на отмену федеративного устройства государства, прямого, тайного всеобщего и периодического голосования, разделения властей, индивидуальных прав и гарантий (ст. 60). Согласно Конституции Румынии 1991 г. положения Конституции о национальном, независимом, едином и неделимом характере румынского государства, республиканской форме правления, территориальной целостности, независимости юстиции, политическом плюрализме и официальном языке не могут являться предметом пересмотра. Не может производиться пересмотр Конституции, если его результатом станет отмена основных прав и свобод граждан или их гарантий.

Видимо, универсального ответа нет, так как он обусловлен характером общественного строя, национальными традициями страны.

Но есть ли основание предполагать, что ограничения гарантируют предметно-материальные начала нерушимости конституции? Можно ли их расценивать, например, как не исключающие принятие (посредством поправок) новых глав, и таким образом, допускающие вторжение в содержательные характеристики тех институтов, которые закрепляются в соответствующих "запретных" для пересмотра главах? Исходя из формальной логики это возможно, причем даже без анализа содержания конкретных положений, которые предлагается включить в запланированные для внесения в конституцию главы.

При рассмотрении возможностей и пределов конституционных преобразований остается открытым и вопрос об изменении преамбулы основного закона. В зарубежной практике известны примеры придания преамбуле конституции юридической силы. Так, во Франции Конституционный совет рядом своих решений признал юридическую силу преамбулы действующей Конституции. В 2005 году в общем порядке внесения изменений в Конституцию ее преамбула была дополнена положением о конституционном характере Хартии окружающей среды.

Преамбула является составной частью конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве "оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях конституции". Преамбула Конституции "является не просто сводом политико-правовых деклараций или исторической справкой, а имеет юридическую силу и составляет своеобразный договор между народом, волей которого освящена Конституция, и государством, выступающим от имени народа" <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 3-е изд. М., 2013. С. 37, 38.

В своих решениях Конституционный Суд РФ многократно ссылался на преамбулу в ее нормативном единстве и сопряжении с рядом иных положений Конституции <1>. Кроме того, в преамбуле Конституции РФ раскрываются те ценности, которые занимают ведущее положение во всей иерархии общественных ценностей, и цели, которые преследует Конституция, - утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства страны, возрождение суверенной государственности России и незыблемость ее демократической основы <2>.

--------------------------------

<1> В частности: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности ряда положений пункта "а" статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 54; Постановление КС от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<2> См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 42, 43.

Можно предположить, что нормативное содержание, заложенное в преамбуле Конституции, надо связывать с иными конституционными положениями, в отношении которых действуют ограничения на их изменение. Так, преамбула Конституции РФ неразрывно связана с ее гл. 1 и 2, предполагающими особый порядок изменения. Поскольку существует явный правовой пробел в Конституции РФ по поводу порядка изменения преамбулы, то, очевидно, что этот вопрос может быть разрешен Конституционным Судом России в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции РФ.

Запреты на изменение конституции могут быть связаны с фактическими обстоятельствами, при наступлении которых принятие конституционных поправок становится невозможным. Как правило, это вызвано стремлением к обеспечению объективности, продуманности и установлению независимости новелл от временных факторов.

Например, Конституция Румынии не допускает пересмотра в период осадного или чрезвычайного положения и во время войны (ст. 148). В соответствии со ст. 235 (абз. 6) Конституции Польши 1997 г. принятие Сеймом закона, затрагивающего положения разделов I, II или XII Конституции <1>, может состояться не ранее, чем на шестидесятый день после первого чтения проекта этого закона.

--------------------------------

<1> Раздел I "Республика", раздел II "Свободы, права и обязанности человека и гражданина. Общие принципы", раздел XII "Изменение Конституции".

Итак, изменение конституции имеет свои пределы. Мировая практика знает разные способы изменения конституции, различия в его содержании и пределах, что обусловливается в том числе своеобразием национально-правовой системы и культурно-историческими особенностями развития того или иного государства.

В целом рассмотренные возможности и пределы изменений конституции сохраняют свое значение, когда осуществляется конституционная реформа.