Глава 5. Реализация конституционной реформы

§ 1. Направления реализации конституционной реформы

Принятие конституционных изменений - важный этап реформы. Он означает завершение юридических процедур по преобразованию конституционного текста. Однако его нужно привести в действие, обеспечить осуществление, т.е. реализовать на практике. Это другой, еще более сложный этап реформы, связанный с установлением новой системы конституционных правоотношений и по сути выступающий критерием того, состоялась ли реформа, или изменения коснулись лишь текста основного закона, а цели и замыслы конституционного законодателя не достигнуты.

Если не рассматривать конституции, которые не устояли и были быстро отменены, в частности в результате переворотов, то причину замены большей части основных законов государств можно отыскать в проблемах их реализации, которые редко связаны с правовыми препятствиями и главным образом зависят от состояния экономики, соотношения политических сил, готовности общества к переменам, устойчивости традиций конституционализма. Доказательство тому - непрерывные конституционные преобразования в деколонизированных государствах Африки и Азии, изначально сориентированных на конституционные стандарты европейских государств, но не имеющих возможностей для их достижения в конкретных исторических условиях. В результате, например, в африканских странах происходил отказ от западного конституционализма, который сопровождался установлением авторитарных методов правления, военных режимов, заменивших и даже отменивших конституции (Габон, Сенегал, Уганда, Центральная Африканская Республика, Экваториальная Гвинея и др.). Впоследствии в некоторых из них неоднократно чередовались военные и гражданские режимы (Нигерия, Судан, Руанда и др.), произошел выбор социалистической модели государства (Ангола, Бенин, Гана, Гвинея, Конго, Мали, Танзания, Эфиопия и др.).

Точно замечено, что "даже хороший конституционный текст не может обеспечить стабильность и демократическое развитие общества без (в том числе) соответствующей политической воли различных политических сил, дальнейшего законотворчества в соответствии с демократическими стандартами и надежной системой сдержек и противовесов, которая устанавливает основу для осуществления вышеизложенного" <1>.

--------------------------------

<1> Заключение Венецианской комиссии по проекту Конституции Кыргызской Республики (CDL-AD (2010) 015).

Поэтому важно не только оформление конституционной реформы путем внесения необходимых процедур в желаемый текст основного закона, отражающий устремления конституционного законодателя, но и превращение скорректированной юридической конституции в фактическую. Иначе говоря, ключевой этап реформы, вызывающий к жизни новые общественные отношения и одновременно раскрывающий глубину конституционных преобразований, - ее реализация.

Изучение вопросов практической реализации конституционной реформы составляет актуальную научную задачу. Следует признать, что в отечественных работах вопросы развития конституции в основном исследуются вне контекста реформ. Этому есть объяснение. В советский период в условиях известных моноидеологических шор эта тема была некоторым образом ограничена для исследований. Конституция рассматривалась прежде всего как важный политический документ, в котором "заложен огромный творческий потенциал" <1>. Большая часть норм Основного Закона не могла быть реализована без детализации в других правовых актах, что также стало предметом изучения не только ученых-конституционалистов, но и теоретиков права и представителей отраслевых наук <2>.

--------------------------------

<1> Брежнев Л.И. Ленинским курсом. Речи и статьи: В 9 т. М., 1978. Т. 6. С. 386.

<2> См., например: Актуальные проблемы суда, арбитража и прокурорского надзора в свете Конституции СССР 1977 года / Отв. ред. М.С. Шакарян, П.А. Лужинская. М., 1979; Баймаханов М.Т. К вопросу о роли текущего законодательства в обеспечении реализации Конституции // Теоретические вопросы реализации советской Конституции. М., 1982; Бибило В.Н. Конституционные принципы правосудия и их реализация в стадии исполнения приговора. Минск, 1986; Ванеева Л.А. Реализация конституционного права граждан СССР на судебную защиту в гражданском судопроизводстве. Владивосток, 1988; Венгеров А.Б. О применении конституционных норм судебными органами СССР // Советское государство и право. 1969. N 10; Государственно-правовые проблемы реализации советской Конституции. Свердловск, 1987; Еременко Ю.П. Политические и правовые аспекты реализации Конституции СССР // Конституционная система развитого социализма. М., 1980; Ильинский И.П. К вопросу о правовой природе и механизме действия советских конституционных норм // Конституционная система развитого социализма. М., 1980; Кабышев В.Т. О механизме реализации Конституции СССР // Конституция СССР и проблемы укрепления правовой государственной и общественной жизни: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1980; Миронов О.О. Социально-правовые проблемы реализации советской Конституции // Правоведение. 1983. N 5; Проблемы гражданского процессуального права в свете Конституции СССР: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1980; Рудинский Ф.М., Стецовский Ю.И., Ларин А.М. Конституционный принцип обеспечения обвиняемому права на защиту. М., 1988; Теоретические вопросы реализации советской Конституции. М., 1982; Эффективность борьбы с преступностью и совершенствование законодательства в свете Конституции СССР: Межвузовский научный сборник / Отв. ред. В.Д. Пакутин. Уфа, 1980; и др.

Заметный импульс научным исследованиям придало принятие Конституции 1993 г. и создание Конституционного Суда РФ; появились работы, освещающие в основном юридические аспекты реализации конституционных норм <1>. Ряд авторов предложили расширенный подход, указывая на необходимость претворения Основного Закона в жизнь, достижения предусмотренных в нем социальных целей <2>. В связи с этим реализацию конституции отождествляют не только с ее применением <3>. Любые конституционные изменения (значительные и незначительные) следует рассматривать в системе всех конституционных норм, поэтому осуществление конституционной реформы в широком смысле означает реализацию всего основного закона во взаимосвязи всех его положений, а также коррелирующих с ними положений иных правовых актов.

--------------------------------

<1> См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000; Гаджиев Г.А. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. 1995. N 12; Кутафин О.Е. Конституция и проблемы ее реализации // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М., 1999; Лебедев В.М. Прямое действие Конституции РФ и роль судов // Государство и право. 1996. N 4; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002; Реализация Конституции России: Межвузовский научный сборник. Саратов, 1994.

<2> См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 62; Конституционное право России: Учебник / Под ред. А.Е. Постникова. М., 2007. С. 37.

<3> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 111 - 135.

Обобщения относительно реализации конституционных реформ предложены в немногочисленных зарубежных исследованиях. Так, отмечается, что существуют по крайней мере три аспекта реализации конституционных преобразований: внедрение, включающее в себя выполнение конституционных положений по созданию новых структур, принятию новых законов и т.д.; поддержка, обеспечивающая соблюдение конституции и законов, направленных на ее реализацию, снабжение органов и учреждений надлежащими ресурсами; защита в целях сохранения целостности конституции и ограничения возможности внесения поспешных поправок, исключения практик, которые искажают конституционные нормы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Брандт М., Коттрелл Д., Гай Я., Реган Э. Разработка и реформа конституции: выбор процесса. Киев, 2011. С. 220 - 221.

Каждый из этих аспектов заслуживает внимания, в то же время внедрение нельзя сводить только к созданию новых структур и принятию новых правовых актов. Органы власти могут неэффективно осуществлять свои функции, а нормы права зачастую остаются "на бумаге". Внедрение надо связывать с правореализацией <1>.

--------------------------------

<1> См. § 3 гл. 5.

Очевидно, что реализация конституционной реформы предполагает проработку не только юридической стороны преобразований (процедур, актов). Спектр научных задач шире: требуется изучение действительных изменений общественных отношений, что находится в плоскости соотношения юридической и фактической конституции. Соответственно, речь должна идти не только об исследованиях правового характера, но и о социологических, экономических, статистических, социально-психологических и прочих изысканиях. Необходимо еще раз подчеркнуть, что самостоятельное исследование и анализ на смежной основе важны и на предшествующих реализации реформы стадиях: от ее обоснования до юридического оформления.

Предлагается сфокусировать внимание на трех направлениях реализации конституционной реформы:

1) принятие законов и подзаконных актов, в том числе связанных с изменением существующих или созданием новых конституционно-правовых институтов и институциональных структур (органов, учреждений, должностных лиц);

2) формирование новой правореализационной практики;

3) изменение отдельных элементов общественного сознания, воспитание как профессионального, так и обыденного правосознания.

Обозначенные направления в определенном смысле могут рассматриваться и как способы развития конституции. По этой причине в литературе последние нередко могут совпадать с вопросами реализации конституционной реформы <1>.

--------------------------------

<1> Например, В.С. Основин полагал, что реализация конституции начинается еще до ее введения в действие, через разъяснение ее смысла, идей на этапе разработки. Третью стадию реализации основного закона он связывал с воздействием конституции на сознание и поведение людей (см.: Основин В.С. О теории реализации Советской Конституции // Государственно-правовые проблемы реализации советской Конституции. Свердловск, 1987. С. 7 - 8).

Условие полноценного осуществления конституционной реформы - осознание ее целей, сути и последствий для общества. Такое осознание начинает складываться еще с первых призывов, например лидеров политических партий, общественных объединений, высших должностных лиц, о целесообразности проведения реформы. Оно может трансформироваться в ходе обсуждений в средствах массовой информации, в парламенте, при принятии поправок к первоначальному тексту и т.д. В основном представление о сути, целях и возможных последствиях реформы формируется в обществе, у разных партий, граждан уже после принятия конституционного закона о поправке к Конституции, и оно может быть неодинаковым. В условиях социальной неоднородности общества, многопартийности, различных ожиданий индивидов это неизбежно. Однако для органов государства, иных органов публичной власти, ответственных за конституционные преобразования, единство в ее понимании необходимо, иначе цели реформы не будут достигнуты, она просто сойдет на нет.

Цели реформы могут изменяться и чаще всего действительно несколько изменяются в ходе ее реализации на каждом из названных основных направлений. Предлагаемые меры в процессе развития реформы могут обнажать некоторые ее несовершенства. Тогда определенные элементы реформы при сохранении ее сути корректируются текущим законодательством, созданием новых органов или назначением должностных лиц, практикой применения и т.д. Могут происходить и изменения в общественном сознании, восприятии реформы различными группами населения, партиями, общественными объединениями, поскольку не все ожидания от преобразований сбываются. Разностороннее изучение такого рода процессов - залог успешности будущих реформ.