Инструменты административного управления охраной окружающей среды: экологическое лицензирование

Лицензирование является одним из наиболее широко используемых административно-правовых инструментов в области природопользования и охраны окружающей среды. О нем можно говорить как о разветвленной разрешительной системе, подразумевая под ней совокупность органов экологического управления, обладающих полномочиями давать и аннулировать лицензии (разрешения), процессуальных порядков выдачи (изменения условий, аннулирования) лицензий, материально-правовых норм, регулирующих содержание и условия лицензий. В законодательстве и литературе часто встречаются два термина - «лицензирование» и «разрешение», иногда один из них заключается в скобки. В принципе отсутствует внятное разъяснение различий между этими двумя терминами; их употребление, видимо, связано с традициями, как и некоторых специфических названий для отдельных лицензий (например, действовавших до принятия в 2006 г. Лесного кодекса РФ — лесорубочный билет, ордер, лесной билет). Водный кодекс РФ 2006 г. ввел новое понятие «решение о предоставлении водного объекта в пользование». Этот документ заменяет лицензии на водопользование и выдается государственным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления.

Лицензирование можно классифицировать на несколько групп по различным критериям. Так, по объекту лицензирования выделяется группа лицензий (разрешений): 1) на природопользование, т. е. определяющих права и обязанности природопользователя при эксплуатации природного ресурса, изъятии его из окружающей среды, условия этой деятельности, ограничения, параметры используемого природного ресурса (например, видовую принадлежность, возраст, пол добываемых охотничьих животных, их количество и т. д.); 2) осуществление видов деятельности, связанной с самим фактом существования природного ресурса (например, морская разведка минеральных и водных биологических ресурсов континентального шельфа); 3) оказание воздействий на окружающую среду и ее компоненты (негативное - например, на выброс вредных веществ в атмосферу или позитивное - на природоохранительную деятельность).

По видам деятельности, осуществляемой на основании разрешения, лицензии, они делятся на полученные для удовлетворения личных нужд, для осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности в целом или ее этапа, на связанные с изъятием и полным использованием предмета лицензии и связанные с извлечением, использованием полезных свойств или части предмета лицензии, и т. п.

Следующий классификационный критерий - это сфера лицензирования. По нему выделяются лицензии (разрешения) на пользование или иную деятельность в отношении недр, земель, атмосферного воздуха и т. п.

Наконец, можно принять во внимание субъект выдачи лицензий: лицензии, выдача и контроль за использованием которых осуществляются органом экологического управления единолично, и лицензии, которые выдаются таким органом по согласованию с иными специально уполномоченными в области охраны окружающей среды и природо­пользования органами.

По формальному признаку - названию документа - выделяются две большие группы - лицензии и разрешения.

По субъектам пользования лицензии разделяются на выдаваемые российским физическим и юридическим лицам и иностранным физическим и юридическим лицам, а также международным организациям и государствам.

В связи с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» (СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430) по критерию источника права можно выделить лицензирование деятельности, производимое в соответствии: 1) с этим Законом, например, по эксплуатации химически опасных производственных объ­ектов, уничтожению химического оружия, либо связанной с использо­ванием возбудителей инфекционных заболеваний, производством дизинфекционных средств и т. п. (ст. 17) и на основании отдельных Поло­жений об этих видах лицензирования; 2) в соответствии с иными общими, специальными экологическими федеральными законами (ко­дексами) и принятыми на их основе положениями о лицензировании. Объем этой группы также велик, поскольку действие Федерального за­кона «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распро­страняется на использование природных ресурсов, в том числе недр, объектов растительного и животного мира, а также на деятельность, ра­боты и услуги в области использования атомной энергии. В связи с этим возникает много вопросов, в первую очередь касающихся регули­рования разрешительной системы в областях природопользования и ис­пользования атомной энергии, которые должны быть решены законода­телем в самое ближайшее время. Ситуация усложнилась и в связи с ре­формой системы федеральных органов исполнительной власти в марте 2004 г. По Указу Президента РФ разрешительная функция входит в функции по контролю и надзору. Таким образом, выдача органами ис­полнительной власти, органами местного самоуправления, их должно­стными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенно­го вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, приобретает черты контрольно-разрешительной системы. Полномочиями в этой сфере наделяются лишь федеральные службы. Но п. 24 Указа гласит, что впредь до вступления в силу федерального закона, изменяющего действующее законодательство о лицензирова­нии, по решению Правительства РФ разрешительная деятельность мо­жет осуществляться федеральными министерствами или агентствами - правопреемниками органов, проводивших лицензирование на день вступления в силу указа.

Лицензия - официальный документ, который разрешает определен­ному лицу (лицам) осуществление указанного в нем вида деятельности (или совершение конкретных действий) в течение установленного сро­ка, а также определяет условия его осуществления.

Российское законодательство устанавливает следующие виды лицензий на осуществление деятельности на континентальном шельфе: а) лицензии на его региональное геологическое изучение, на поиск минеральных ресурсов, на разведку и разработку минеральных ресурсов, включая лицензии на основе соглашений о разделе продукции; б) лицензии на промысел водных биологических ресурсов; в) разрешения на создание искусственных островов, установок и сооружений; г) разрешения на проведение морских научных исследований; д) разрешения на захоронение отходов и других материалов; е) разрешения на прокладку подводных кабелей и трубопроводов; ж) разрешения на проведение буровых работ.

Законом установлено обязательное лицензирование деятельности в исключительной экономической зоне РФ. Лицензии выдаются на вылов (добычу) водных биологических ресурсов: а) в научно-исследовательских и контрольных целях для оценки состояния их запасов и для определения общего допустимого улова (ОДУ); б) для их воспроизводства и акклиматизации; в) в учебных и культурно-просветительских целях; г) на разведку и промысел; д) на товарное выращивание водных биологических ресурсов; е) на искусственное их воспроизведение; ж) на лю­бительский и спортивный вылов (добычу) водных биологических ресурсов исключительной экономической зоны. Разрешения выдаются на: а) проведение ресурсных исследований; б) проведение морских науч­ных исследований; в) сброс вредных веществ и захоронение отходов и других материалов с судов, летательных аппаратов и т. п.; г) разведку и разработку неживых ресурсов. Кроме того, выдаются лицензии на производство энергии путем использования приливов, течений и ветра.

Лицензия на пользование недрами - официальный документ в форме государственного разрешения, оформляемый на бланке установленной формы с гербом РФ и необходимыми текстовыми, графическими и иными приложениями, удостоверяющий право на пользование участ­ком недр в определенных границах, с указанием его целей, сроков и условий. Лицензии на пользование недрами выдаются для: а) проведения работ по геологическому изучению недр; б) разработки месторождений полезных ископаемых; в) использования отходов горнодобывающей промышленности и связанных с ними перерабатывающих производств; г) использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; д) образования особо охраняемых геологических объектов; е) сбора палеонтологических, минералогических и иных коллекцион­ных материалов.

Лицензия на пользование животным миром - официальный документ, удостоверяющий законность полученного разрешения пользоваться животным миром указанному в ней лицу (лицам) и в установленном порядке распоряжаться добытыми объектами животного мира. Эти лицензии разделяются на долгосрочные и краткосрочные (именные разовые).

Российское законодательство устанавливает порядок и иных видов лицензирования, например в области обращения с опасными отходами, промышленной безопасности опасных производственных объектов, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, сбора и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений и многие другие. Особое место занимает лицензия на комплексное природопользование. Такая лицензия содержит указания на виды, объемы и лимиты хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, а также на экологические требования, при которых допускается использование природных ресурсов и последствий их несоблюдения. Она подразумевает и заключение договора на комплексное природопользование, в котором предусматриваются условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователей, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответствен­ность сторон и возмещение вреда, порядок разрешения споров. Эта раз­новидность экологических лицензий была введена после 1991 г. Но действующими актами федерального законодательства в области охра­ны окружающей среды, природопользования и лицензирования данный вид лицензий более не предусматривается. В связи с этим Е. В. Новикова и Т. В. Петрова ставят вопрос: когда прекращается действие выдан­ных лицензий на комплексное природопользование - с момента вступления в силу Федерального закона «О лицензировании отдельных ви­дов деятельности», т. е. после 10 февраля 2002 г., или со дня истечения срока лицензии?

Таким образом, сфера реализации норм об экологическом лицензи­ровании все еще весьма широка. В нее вовлечены многочисленные субъекты, как выдающие лицензии и контролирующие их соблюдение, так и заявители (природопользователи). Но в последние годы намети­лась отчетливая тенденция сужения административно-правового регу­лирования и замены его гражданско-правовым. Примерами служат но­вые редакции Водного и Лесного кодексов, изменения в Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Ответственность за нарушение правил экологического лицензирования предусмотрена УК РФ (некоторые составы незаконной охоты и незаконной добычи водных биоресурсов и др.) и многими статьями КоАП РФ.

Источники права. Это обширнейший круг экологических законодательных и подзаконных актов, в том числе таких крупных, как Водный и Лесной кодексы, Федеральные законы «О континентальном шельфе» и «Об исключительной экономической зоне РФ», многочисленные по­ложения, утвержденные Правительством РФ, например Положение о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами от 28 мая 2002 г. № 340; «О лицензировании деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и маркшейдерских работ» от 4 июня 2002 г. № 382 и др., а также Феде­ральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных ви­дов деятельности» (СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430). В актах, регулирую­щих организацию и порядок деятельности органов экологического управления, регламентируются их функции (компетенция) по лицензи­рованию и определяются его виды.