§ 2. Вопросы совершенствования системы и структуры

налогообложения в условиях конституционного реформирования

российского законодательства

Понятие "система" относится к числу общенаучных категорий, поскольку оно применимо к характеристике любых явлений, объектов, которые нуждаются в исследовании с использованием данного подхода.

Повышенное внимание специалистов к проблемам системного подхода в настоящее время объясняется его полным соответствием как метода исследования усложнившимся задачам познания и анализа.

Системный подход прежде всего вычленяет определенную закономерность в развитии любой, в том числе и правовой, науки. Основная причина, определяющая роль системного подхода в науке, - это колоссальное увеличение количества разного рода информации. Преодоление противоречия "между ростом количества информации и ограниченными возможностями ее усвоения может быть достигнуто с помощью системной реорганизации знания" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль, 1978. С. 117.

Поскольку за системным подходом закрепилась характеристика ценного инструмента познавательной деятельности, он используется исследователями и в правовых дисциплинах. Однако, несмотря на то что системный подход находит свое применение в различных областях научных знаний, и в том числе при исследовании правовых проблем, в настоящее время в научной литературе нет единой трактовки понятия "система". Это обусловлено такими причинами, как незавершенность общей теории систем, множественность, разнообразие объективного мира, где выделяется большое многообразие систем, различие которых затрудняет выделение общего понятия <1>. Таким образом, прежде чем говорить о системе и структуре налогообложения в условиях конституционного реформирования российского законодательства, следует определиться, что будет пониматься под этими терминами в рамках данной работы <2>.

--------------------------------

<1> См.: Иванова Л.А. Системный подход как основополагающая концепция в становлении и функционировании учебно-научно-педагогических комплексов (УНИК). М.: OIMRU, 2006. С. 102.

<2> См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. Основные проблемы. М.: Юрид. лит., 1971. С. 3 - 4.

Главная концепция системного подхода состоит в том, чтобы исследование (изучение, анализ) некоторой системы проводить, познавая ее части, а затем, отталкиваясь от обратного, определять основные свойства системы как единого целого путем интерпретации развития ее частей (подсистем) с точки зрения системы в едином комплексе <1>. С точки зрения смысла этого понятия под системой понимается определенный порядок, основанный на планомерном расположении и взаимной связи частей чего-либо.

--------------------------------

<1> См.: Системный подход к познанию систем любой физической природы http://www.integro.ru/system/s_ots.htm.

Одной из основных самостоятельных функций современного Российского государства признана функция налогообложения и взимания налогов. В ее содержание входят формирование и пополнение государственной казны, в первую очередь федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а также муниципальных бюджетов за счет соответствующих видов налогов, иных финансовых сборов, пошлин и платежей. В этой связи следует прежде всего назвать основополагающий принцип, закрепленный Конституцией Российской Федерации в ее статье 57: "Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют". Отсюда вытекает, что налоги и сборы, взимаемые не на основе закона, не могут признаваться законно установленными. Указанное положение, как справедливо отмечено в академическом комментарии Конституции России, имеет несомненное значение для признания конституционности закона, в том числе закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего конкретный налог, а также при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2-х томах / Отв. ред. проф. М.И. Марченко. М.: Зерцало, 1998. Том 1: Теория государства. С. 204.

Из этого логически вытекает требование, согласно которому субъекты Российской Федерации при введении собственных налогов и сборов обязаны учитывать, исходя из части третьей статьи 75 Конституции России, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.X

"Конституционное закрепление отношений по поводу установления и взимания налогов и сборов, - резюмирует Н.С. Бондарь, - свидетельствует о придании особой значимости налоговым платежам и связанным с ними отношениям". Возвращаясь к теме бюджета, заметим, что из более чем 350 дефиниций конституционно-правовой науки, употребляемых в Конституции Российской Федерации, слово "бюджет" встречается десять раз и по частоте упоминаний в тексте Основного Закона делит 13 - 14 место среди других терминов <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 359.

Конкретно о бюджете говорится в ч. 1 ст. 41, п. "з" ст. 71, ч. 3 ст. 75, ч. 5 ст. 101, ч. 3 ст. 104, п. "а" ст. 106, п. "а" ч. 1 ст. 114 - дважды, ст. 124, ч. 1 ст. 132 Конституции России. Причем за исключением ч. 1 статьи 132, упоминающей местный бюджет, во всех других новеллах речь идет о федеральном бюджете.X

Остановимся несколько подробнее на понятийном аспекте проблемы. Наиболее общее определение того, что такое бюджет, приводится в энциклопедических изданиях. Так, согласно Большой советской энциклопедии, "бюджет (англ. budget, буквально - сумка): 1) роспись денежных доходов и расходов государства, составляемая на определенный срок" <1>.

--------------------------------

<1> Большая советская энциклопедия: В 30 томах / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1971. Т. 4. С. 195.

Здесь же раскрывается понятие государственного бюджета как составляемой ежегодно сметы (росписи) предстоящих доходов и расходов государства, исходя из аналогичного марксистского тезиса. Симптоматично, что Конституция такого федеративного государства, как Венесуэла, не содержит слова "бюджет", вместо которого используется понятие "общая смета государственных доходов и расходов", отнесенная к компетенции национальной власти (общефедеральной. - А.К.) в соответствии со статьей 60 Основного Закона 1953 г. Изданный в 1997 году Энциклопедический словарь, посвященный Конституции Российской Федерации, уходит от прямого определения бюджета, называя его основным финансовым законом (что само по себе очень важно) и рассматривая его в числе последних. В Справочнике по конституционному (государственному) праву под редакцией В.И. Лафитского, изданном в 1995 году, раскрывается понятие "бюджет государственный" в качестве формы образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности органов государственной власти и выполнения функций государства". Здесь же отмечается, что во всех демократических государствах принятие государственного бюджета является одним из важнейших полномочий парламента <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Большая российская энциклопедия: Юристъ, 1997. С. 20, 304.

Прежде чем резюмировать определение бюджета с позиций правовой науки, полагаем необходимым коснуться экономико-финансовых трактовок указанного понятия. Так, например, авторы современного учебника о бюджетной системе России, анализируя применение термина "бюджет" в экономической литературе (относя к последней, на наш взгляд - недостаточно корректно, и законы), обращают внимание на несоблюдение формально-логического правила о необходимости каждому определяемому объекту (отношению, предмету, etc.) давать только ему присущий "термин". При этом ими предполагается схема, иллюстрирующая единый методологический подход к терминологии бюджетно-финансовых отношений. Однако в данном случае авторы параграфа, посвященного понятию бюджета, формально сами себе противоречат. Это видно из предложенных ими определений, а именно: "Бюджет - это центральное звено системы финансов, поэтому он отражает все основные качественные признаки финансов.

Поскольку финансы - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и бюджет представляет собой систему "денежных отношений, но более узкую" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт, 1999. С. 12 - 14.

И далее авторы выделяют следующую формулу: "...бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд". Но уже через одну страницу авторы, соглашаясь с Э.А. Вознесенским, пишут: "Поскольку бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам: 1) образование бюджетного фонда (бюджетные доходы); 2) использование бюджетного фонда (бюджетные расходы); 3) контрольная". По-видимому, последнее суждение более верно определяет содержание категории "бюджет" в финансовой науке.

Вместе с тем следует согласиться с подстрочным примечанием ответственных редакторов указанной книги в той части, где они отмечают наличие терминологической путаницы в финансовом законодательстве.

Примечательно, однако, что в прилагаемом к учебнику глоссарии дано следующее определение: "Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти и местного самоуправления".

Очевидно, что эта формула почти достоверно воспроизводит понятие бюджета, данное в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно: "Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" (нами выделены отличия формулировки законодателя от вышеприведенного определения).X

Обратившись к вузовскому учебнику по государственным и муниципальным финансам и, в частности, к его разделу "Государственный и муниципальный бюджет РФ", мы можем констатировать отсутствие обобщенного определения бюджета и наличие понятия "государственный бюджет", трактуемого как "централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления". Заметим, что приведенное определение эклектично и включает в себя законодательную формулу бюджета в ее усеченном виде. Использование здесь же определения "финансовый план", на наш взгляд, является возвратом к формулировкам "дорыночной эпохи" развития страны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: Финансы; ЮНИТИ, 1999. С. 80.

Один из основоположников советского бюджетного права М.И. Пискотин справедливо писал: "Общеизвестность термина "бюджет", казалось бы, делает излишним его определение". При этом он же отмечал по крайней мере три значения, в которых практически употреблялся этот термин: "Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства, как смета или роспись его доходов и расходов, сбалансированных друг с другом. Чаще всего под бюджетом разумеется сам государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. Именно из этого исходят, когда в официальных документах и в практике государственной работы говорят о финансировании из бюджета, о содержании тех или иных органов за счет бюджета... С третьим значением термина "бюджет" мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением. Финансовый план государства, разработанный его исполнительно-распорядительными органами, как бы совершенен он ни был, еще не является бюджетом как таковым. Пока он не утвержден высшим органом государственной власти, он является только проектом бюджета. Именно так он и именуется обычно на практике. Он получает высокий титул бюджета только в результате официального утверждения. В этом случае под бюджетом понимается уже государственный акт, устанавливающий финансовый план государства".

Такая объемная цитата приведена нами в силу того, что она достаточно полно отражает определенный этап в понимании проблем бюджетного права в недавней истории России. Кроме того, отдельные тезисы приведенной трактовки, безусловно, сохраняют свою научную значимость для актуального изучения категориального аппарата в названной сфере.

Для целей нашего исследования полагаем приемлемым понимание государственного бюджета как основного финансового закона. В этой связи следует переосмыслить ту, по нашему мнению, заидеологизированную М.И. Пискотиным критику определения бюджета, которое приводилось в Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона. Последнее уместно воспроизвести: "Бюджет - слово это заимствовано из Англии, где в старину канцлер казначейства приносил ежегодно в парламент мешок с деньгами и произносил речь, которая, собственно, и называлась старинным нормандским словом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. Основные проблемы. М.: Юрид. лит., 1971. С. 16 и др.

В России многие отождествляют бюджет с государственной росписью, но понятие его гораздо шире. Бюджет в собственном смысле вовсе не есть роспись доходов и расходов государства... и, наоборот, роспись вовсе не есть бюджет. Под бюджетом с государственной точки зрения разумеется общий финансовый закон, на котором эта роспись основывается: во Франции он так и называется - loi de finances, да и у нас, в России, он имеет значение закона как основа для общегосударственной росписи, утверждаемой верховной властью, в отличие от смет отдельных ведомств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания 1890 г. ТЕРРА, 1990. Т. 9. С. 280.

Кроме того, широкое юридическое значение бюджета заключается в том, что оно дает постоянные нормы для классификации государственных доходов и расходов".

Здесь же с позиций ретроспекции констатируется, что в России до 1862 г. не было систематического, планомерного бюджета (государственная смета представляла механическое сочетание смет различных отдельно взятых ведомств), а с 1862 г. стали составляться "правильные" бюджеты, главным образом благодаря упорядочению государственной отчетности при Татаринове; с 1873 г. в бюджете начали показываться валовые суммы доходов и расходов. Имеющиеся в ряде других литературных источников определения понятий "бюджет" и "государственный бюджет" не вносят ничего принципиально нового в вышеупомянутые трактовки <1>.

--------------------------------

<1> См.: Экономика и право: Энциклопедический словарь Габлера / Пер. с нем. Под общ. ред. А.П. Горкина, Н.Л. Тумановой, Н.Н. Шаповаловой и др. М.: Большая российская энциклопедия, 1998. С. 25, 43; Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 58; Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.В. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 61; и др.

Резюмируя вышеизложенное, полагаем возможным и необходимым предложить следующую обобщенную формулировку, вытекающую из теоретических предпосылок понимания бюджета с позиций его юридической сущности.

Бюджет государства (при наличии федеративного устройства следует вести речь о федеральном бюджете) - категория конституционного права, обозначающая главный финансовый закон, закрепляющий финансовые основы осуществления общегосударственных функций всеми органами государственной власти и управления.

Некоторая тавтологичность в данном случае оправданна в силу необходимости акцентирования внимания на "генетической" зависимости реализации функций государства от их финансового обеспечения, которое и осуществляется через бюджетные правоотношения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Юдин и др. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Большая российская энциклопедия; Юристъ, 1997. С. 304.

Формулируя приведенное определение, мы опирались на трактовку финансовых законов, данную авторами энциклопедического словаря "Конституция Российской Федерации", а именно: "Финансовые законы - законы, определяющие порядок и размеры поступления финансовых средств в государственную казну и расходования этих средств в процессе государственного управления. Это чрезвычайно важная сторона жизни государства и одно из основных направлений деятельности парламента. Принятие бюджета - основного финансового закона государства - является обязательным компонентом этой деятельности...". Понятие бюджетной системы, под которой прежде подразумевалась совокупность всех бюджетов страны, в настоящее время расширено и сформулировано в Бюджетном кодексе Российской Федерации как "основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов" <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Финансово-кредитный словарь / Гл. редактор В.Ф. Гарбузов. М.: Финансы и статистика, 1984. Т. I: А - Й. С. 153.

Очевидны непосредственная зависимость характера бюджетной системы России от основ конституционного строя, а также существенное влияние на ее организационное построение формы государственного устройства вкупе с особенностями административно-территориального деления субъектов Федерации.

Трехуровневая структура бюджетной системы Российской Федерации включает в себя:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

Согласно статье шестой Бюджетного кодекса Российской Федерации свод бюджетов всех уровней российской бюджетной системы на соответствующей территории определяется в качестве консолидированного бюджета. Если речь идет о всей территории Российской Федерации, то следует в понятие консолидированного бюджета России включить общефедеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов Федерации (последние состоят из бюджетов субъектов Федерации и консолидированных бюджетов муниципальных образований, находящихся на их территории) <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: Финансы; ЮНИТИ, 1999. С. 80.

К сожалению, в отдельных изданиях были допущены пробелы в перечислении составных частей бюджетной системы. В соответствии со статьей 29 Бюджетного кодекса РФ принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.X

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации раскрывается через правовой институт закрепления соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (статья 30 Бюджетного кодекса РФ). В статье 31 Кодекса весьма детально регламентируется содержание принципа самостоятельности бюджетов, а именно:X

принцип самостоятельности бюджетов означает:

1) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации;X

4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;X

5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;X

6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

7) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Отметим, что именно принцип единства бюджетной системы Российской Федерации вместе с принципом разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также принципом самостоятельности бюджетов (ст. ст. 29 - 31 Бюджетного кодекса РФ) и относятся в первую очередь к принципам бюджетного федерализма, основывающимся на Конституции России. Отнеся к предметам ведения Российской Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы (ч. 3 статьи 71 Конституции Российской Федерации), Основной Закон страны отверг прежнюю трактовку единой бюджетной системы, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня, в результате чего ограничивались возможности субъектов Федерации <1>. Наряду с этим Конституция России не впала в другую крайность, по которой в свое время предполагалось закрепить все государственные налоги и сборы в компетенции субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что поставило бы общефедеральный центр в полную финансовую зависимость от субъектов Федерации.X

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.И. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С. 424 - 425.

Конечно, вышеупомянутыми тремя принципами отнюдь не исчерпывается количество руководящих начал бюджетного федерализма. Однако их нормативное закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации стало несомненной вехой в развитии правовой теории и практики бюджетного федерализма.X

Анализируя принципы, определяющие конституционный статус субъектов банковской деятельности, в своем фундаментальном изложении банковского права России Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин и А.М. Экмалян включают в данную группу принципы, часть из которых непосредственно отражена в конкретных конституционных нормах, другая же часть воплощена в исходящих из смысла и содержания конституционных новелл положениях. "Эти принципы, - пишут названные авторы, - устанавливают основы экономической системы Российской Федерации, являются частью основ конституционного строя и представляют собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, которая в научной литературе получила название "экономической конституции" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2002. С. 42.

Разделяя такую постановку проблемы, мы не вполне принимаем последующий тезис уважаемых авторов, когда они пишут о том, что "под основами конституционного строя понимаются находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества", исключая из основ конституционного строя понятия правил экономической и финансовой деятельности, что противоречит последующей логике отнесения к такого рода принципам "принципа неприкосновенности собственности" (по не очень точному выражению указанных авторов), "принципа свободы экономической (банковской) деятельности", "принципа поощрения конкуренции и запрещения монополизации" и других.

Экономические основы конституционного строя Российской Федерации имманентно связаны с признанием и равной защитой публичной и частной форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), а также с гарантированием единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Развитие всей экономики России, ее специфические черты воспроизводятся в российской банковской системе.X

Конституция РФ (п. "ж" ст. 71) относит финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежную эмиссию к сфере исключительной компетенции Российской Федерации. Соответственно, по вопросам банковской деятельности не могут приниматься нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ исключительной денежной единицей России является рубль. При этом денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в России не допускаются (п. 1 ст. 75). Таковы отправные конституционные параметры построения банковской системы и осуществления ее субъектами банковской деятельности.X

При переходе к рыночной экономике не так уж много факторов могут сравниться по своей значимости со стабильной и активно функционирующей структурой государственных и коммерческих банков и эффективной системой управления финансовыми и кредитно-денежными отношениями.

Банковская система в экономике, связанной рыночными отношениями, исполняет три главные роли: развитая структура коммерческих банков управляет системой платежей; наряду с другими финансовыми посредниками банки направляют сбережения населения к фирмам и долевым предприятиям; коммерческие банки, действуя в соответствии с кредитно-денежной политикой Банка России, участвуют в регулировании количества денег, находящихся в обращении.

Государственно-правовые аспекты регулирования данной сферы составляют особый предмет для научного исследования. Его цель - проанализировать конституционно-правовые основы банковской деятельности в России в контексте ее "экономической конституции".

Достижение названной цели связано с решением ряда задач, среди которых - системное рассмотрение субъектов банковской деятельности, выявление тенденций развития банковской системы, анализ организационно-правовых факторов ее стабилизации; характеристика конституционно-правового обеспечения банковской деятельности посредством освещения вопросов регистрации кредитных организаций, лицензирования банковской деятельности, надзора за деятельностью кредитных организаций и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ерпылева Н.Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право. 2002. N 1, 2.

Раскрытие темы сопряжено с обращением к научной литературе, посвященной различным аспектам банковской деятельности, при этом акцент делается на правовом срезе данной проблематики. Считаем необходимым особо выделить работы таких авторов, как О. Белокрылова, В. Белых, А. Гузнов, И. Дубов, Н. Ерпылева, М. Карасева, Т. Клавдиенко, М. Скуратовский, Г. Фетисов.

Финансовая система стран с развитой рыночной экономикой включает различные типы институтов, составляющих ее организационную структуру.

Ключевым элементом данной структуры, несомненно, выступают банки, выполняющие функцию посредника на рынке финансовых услуг, которая выражается в аккумулировании временно свободных денежных ресурсов и размещении их от своего имени на условиях возвратности, срочности и платности.

В странах с переходной экономикой, к числу которых относится и Россия, развитие рыночных отношений порождает серьезные структурные изменения финансовых систем (в том числе банковских) как главного механизма финансово-кредитных отношений в государстве. Это выражается в возникновении новых, ранее не существовавших кредитных институтов, в модификации взаимоотношений кредитных институтов разного уровня, в изменении пропорций, специализации и динамики развития различных видов финансово-кредитных институтов. Специфика вышеобозначенных процессов определяется тем, что государства с переходной экономикой, с одной стороны, стараются учитывать национальные и исторические особенности формирования внутренней экономической системы, а с другой - пытаются ориентироваться на имеющийся опыт и примеры международного сотрудничества.

Законодательство России закрепляет уже сложившуюся в государстве двухуровневую банковскую систему, в которой высший уровень представлен Центральным банком Российской Федерации, уставный капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом от 10 июля 2002 г. 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Второй уровень состоит из многочисленных негосударственных (чаще всего коммерческих) банков, находящихся в частной, корпоративной и муниципальной собственности. По состоянию на 4 апреля 2003 года в России зарегистрировано 1805 кредитных организаций, из которых 33 находятся в Ростове-на-Дону и Ростовской области <2>.X

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 10 июля 2002 г. 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 2003. N 2. Ст. 157.X

<2> См.: Дубов И.А. Правовой статус кредитной организации // Законодательство. 1998. N 2.

Банковская система отражает сложившуюся практику распределения функций и объема полномочий между ее различными уровнями. Несмотря на законодательное закрепление за Центральным банком права проведения всех видов банковских операций, его главными функциями выступают надзор за негосударственными банками и поддержание стабильности и надежности банковской системы в целом. В то же время максимальный объем проводимых в стране банковских операций концентрируется в коммерческих и иных негосударственных банках, работающих непосредственно на рынке финансовых услуг <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фетисов Г.Г. Устойчивость, стабильность, равновесие и надежность банковской системы: понятия и критерии оценки // Законодательство и экономика. 2002. N 8.

Формальный признак наличия двухуровневой банковской системы подтверждают два самостоятельных нормативных акта, отдельно регулирующих правовое положение Центрального банка Российской Федерации (ФЗ от 10 июля 2002 г.) и коммерческих банков.X

Мировой опыт прошлых десятилетий показывает эффективность действия централизованной банковской системы. Наша банковская система долгое время представляла собой монополию государственного банка (одноуровневая банковская система) с жестким планированием сверху. В данный момент у нас происходит установление новой централизованной банковской системы, отвечающей стандартам экономики, связанной рыночными отношениями. Идет речь о совсем другой структуре организации банковских институтов. Централизация здесь объединяет банки в единую систему для проведения с ее помощью кредитно-денежной политики государства, при этом каждый банк в отдельности экономически независим в проведении банковских операций. Каждый банк подчиняется определенным правилам игры, установленным государством для эффективной его работы на финансовом рынке. Децентрализация банковского дела неудобна и вносит беспорядок в экономические процессы.

Зарубежные страны на горьком опыте убедились, что нерегулируемая банковская система вряд ли способна обеспечить должное предложение денег и в наибольшей степени способствовать благосостоянию экономики в целом. Мировой опыт доказывает, что укрепление покупательной способности денег невозможно без отлаженно работающей банковской системы. Она играет главную роль в управлении денежным оборотом при переходе к рыночной экономике.

Начало формированию механизма управления денежным оборотом было положено в 1987 году решением о преобразовании монобанковской структуры в систему Госбанка СССР и пяти государственных специализированных банков (Промстройбанк, Агропромбанк, Жилсоцбанк, Сбербанк и Внешэкономбанк). Важное значение имело то обстоятельство, что Госбанк СССР перестал соединять в себе функции центрального и коммерческого банка, хотя и не получил реальных рычагов управления денежным оборотом на экономической основе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фетисов Г.Г. Экономическое и организационно-правовое обеспечение устойчивости банковской системы // Адвокат. 2002. N 9.

Отсутствие двухуровневого построения банковской системы привело к ведомственному противостоянию специализированных банков и Госбанка СССР. Монополия одного банка сменилась монополией ведомственных банков. Сохранилось принудительное прикрепление клиентуры к банкам. Инструментами кредитно-денежной политики остались административно утверждаемые кассовый и кредитный планы. Не создавались предпосылки для формирования финансовой инфраструктуры (денежного рынка, рынка капиталов, ценных бумаг, валютного рынка - в общем, здорового западного рынка).

Тем не менее был сделан шаг в сторону демократизации банковской системы. Созданная в административном порядке система специализированных банков вскоре показала свою неэффективность. Вместе с тем, если помнить о конкретно-исторической ситуации, другой трансформации монобанковской структуры быть не могло. Система коммерческих кредитно-финансовых учреждений могла возникнуть лишь в результате обособления от Госбанка государственных специализированных банков. Подобный путь уже прошли страны Восточной Европы с плановой системой хозяйства (Польша, Чехословакия, Венгрия).

Появление системы специализированных банков дало импульс к возникновению уже в 1988 году коммерческих и кооперативных банков на паевой основе, количество которых быстро увеличивалось. Их появление изменило ситуацию в банковской системе. Клиенты получили право выбирать банк, чем было положено начало конкуренции между банками.

Начался стремительный рост коммерческих банков. Учитывая тот факт, что деятельность коммерческих банков с принятием банковских законодательных актов получила правовой статус, можно говорить о существовании в настоящее время двухуровневой банковской системы. Нижний уровень ее образуют коммерческие банки, а вершину составляет Центральный банк.

С распадом Советского Союза в 1991 г. Центральный банк России остался единственным из центральных банковских учреждений бывшего СССР. Госбанк СССР был реорганизован и присоединен к Банку России. Специализированные банки распались и стали акционерными.

Процесс становления коммерческого банка можно показать на примере Промстройбанка. Он был образован в 1922 году и действовал на протяжении почти 70 лет. В ноябре 1991 г. состоялось собрание учредителей Акционерного инвестиционно-коммерческого банка, ставшего правопреемником Промстройбанка и сохранившего наименование "Промстройбанк". Сейчас Промстройбанк (регистрационный номер - 1149; дата регистрации - 24 декабря 1991 г.) остается одним из немногих устойчивых банков страны, способных выдавать крупные кредиты.

Банковская реформа 1987 года преобразовала государственные трудовые сберегательные кассы в Сбербанк СССР как специализированный банк по обслуживанию населения и юридических лиц. Опыт передовых стран подсказывал, что сберегательные учреждения всех уровней должны быть выведены из подчинения Госбанку, чтобы развиваться в коммерческие банки. Следующим шагом к независимости стало принятое в июле 1990 года Постановление Верховного Совета РСФСР, которым бывший Российский республиканский банк Сбербанка СССР был объявлен собственностью РСФСР. После выхода в свет Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" в декабре 1990 г. Сбербанк РСФСР был преобразован в акционерный коммерческий банк, контрольным пакетом которого владеет Банк России.X

Став коммерческим, Сбербанк не только значительно расширил сферу своей деятельности в области совершения депозитных, кредитно-расчетных и прочих кассовых операций, но и стал работать с акциями, выдавать поручительства, гарантии и иные обязательства третьих лиц, совершать операции с иностранной валютой, вести доверительные операции по поручению клиентов (Трастовые Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357. Операции). При выдаче ссуд населению банк в своей кредитной политике придерживается умеренных процентов. Сбербанк - единственный банк страны, где сохранность вкладов граждан гарантируется государством. Это предусмотрено Гражданским кодексом РФ. Его п. 1 ст. 840 гарантируется возврат вкладов физических лиц в банках, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50% любых акций (как голосующих, так и привилегированных).X

Сбербанк России играет особую роль на рынке банковских услуг. Его доля в собственных средствах (капитале) банковского сектора за 2001 год выросла с 14,9% на 01.01.2001 до 29,2% на 01.01.2010, в совокупных активах - с 25,4% до 26,4% соответственно. Сбербанк России по-прежнему доминирует на рынке вкладов населения, аккумулируя почти 83% вкладов в национальной и 51% в иностранной валюте. Вместе с тем доля Сбербанка России в общем объеме привлекаемых банковским сектором вкладов населения снизилась с 76,5% на 01.01.2001 до 72,1% на 01.01.2002.

Сбербанк России занимает активную позицию на финансовом рынке: его доля во вложениях в государственные долговые обязательства выросла (с 56,6% на 01.01.2001 до 62,7% на 01.01.2002). Остается существенной роль Сбербанка России и в кредитовании реального сектора экономики. Вместе с тем доля Сбербанка России в общем объеме кредитов, выданных банковским сектором предприятиям и организациям реального сектора экономики, несколько снизилась (с 31,6% на 01.01.2001 до 30,7% на 01.01.2002). На межбанковском рынке присутствие Сбербанка России варьировалось в достаточно широком диапазоне: доля в остатках по счетам межбанковских кредитов составляла от 0,5% на 01.01.2002 до 6,5% на начало года.

Банк России по своей сути эквивалентен центральным эмиссионным банкам других стран. В качестве своей основной функции, установленной в конституционно-правовом порядке, Банк России формирует и претворяет в жизнь кредитно-денежную политику государства. Спектр деятельности Банка России весьма широк: от действия в качестве агента государства и управления банковскими холдинг-компаниями до обеспечения необходимого количества денег.

Банк России начал свое существование с принятием Закона "О Банке России" в декабре 1990 года. Он независим от распорядительных и исполнительных органов государственной власти. Он может быть распущен и ликвидирован только специальным законодательным актом. Банк России экономически самостоятелен, то есть осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Однако Банк России в проведении кредитно-денежной политики не руководствуется стремлением к прибыли, а проводит политику улучшения состояния экономики в целом.X

Банк России является "банком банков", он предоставляет кредиты и принимает вклады только от депозитных учреждений. Он имеет право выпускать в обращение денежные знаки, которые тем самым образуют предложение бумажных денег. Такой функции другие банки в РФ не имеют.

Банк России возглавляется Председателем Банка и имеет свой Устав <1>. Банк России имеет большое количество своих отделений по всей стране. В стране 77 территориальных учреждений Банка России. Следовательно, стержнем банковской системы нашей страны является Банк России.X

--------------------------------

<1> Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утв. Постановлением Президиума ВС РСФСР от 24 июня 1991 г. (с изм. и доп. от 10 ноября 1992 г. и 24 декабря 1993 г.) (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1012.X

В российскую банковскую систему наряду с Банком России и Сберегательным банком РФ входят также Банк Внешней торговли РФ (Внешторгбанк), коммерческие банки различных видов, а также другие кредитные учреждения, получившие лицензию на проведение банковских операций.

Банк внешней торговли осуществляет внешнеэкономическую деятельность и совершает операции в иностранной валюте. Во исполнение ст. 8 Федерального закона от 10 июля 2002 г. Банк России к 1 января 2003 года вышел из капитала Внешторгбанка.X

Коммерческие банки в российской банковской системе играют исполнительную роль. Посредством коммерческих банков Банк России претворяет в жизнь финансовую политику. Каждый банк может осуществлять свою деятельность только на основании лицензии, выдаваемой Банком России. Банк России может на основании закона приостановить действие лицензии или отозвать ее. Банки имеют право открывать на территории РФ и за ее пределами филиалы. Банки могут образовывать банковские союзы, межбанковские объединения, ассоциации. Запрещается только использовать эти и другие объединения для достижения соглашений, направленных на монополизацию рынка банковских операций и на ограничение конкуренции в банковском деле <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий И.С. Шиткиной "Холдинги. Правовой и управленческий аспекты" включен в информационный банк согласно публикации - Городец-издат, 2003.X

<1> См.: Шиткина И.С. Холдинги. Правовой и управленческий аспекты // СПС "Гарант", 2002.

Широкое распространение получили в нашей стране объединения банков в банковские холдинг-компании. Банковские холдинг-компании представляют собой фирмы, которые владеют долей акционерного капитала одного или нескольких банков, достаточной для того, чтобы осуществлять полный контроль над ними. Следовательно, банковские холдинг-компании сосредотачивают в одних руках процесс управления целой группой банков. Это выгодно для фирм, поскольку они имеют возможность в кратчайшие сроки получить в случае необходимости кредит от этих банков.

Большей своей частью коммерческие банки являются акционерными (имеется незначительная доля кооперативных банков), и их акции обращаются на рынке ценных бумаг наряду с ценными бумагами промышленных предприятий.

Все банки должны держать свои обязательные резервы в Банке России, так как основная часть активов банка - это бессрочные вклады, подлежащие изъятию по первому требованию вкладчиков, но определенный процент активов должен храниться в резервах, в высоколиквидной форме. Деятельность банков ежегодно подлежит проверке аудиторскими организациями <1>. Налогообложение банков существенно превышает налогообложение предприятий, в результате чего они оказались в неравном положении, а это приводит к снижению деловой активности банков и в конечном счете - к ослаблению их роли в развитии экономики. Изобретая различные схемы ухода от завышенного налогообложения, многие банки наладили специальный бизнес для своих клиентов, помогая им снизить налоговый пресс <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фетисов Г.Г. Устойчивость, стабильность, равновесие и надежность банковской системы: понятия и критерии оценки // Законодательство и экономика. 2002. N 8.

<2> См.: Гузнов А.Г., Курмашева Н.Н., Фатеев Н.А. Перечисления кредитными организациями налогов и иных обязательных платежей // Законодательство. 1999. N 5.

При сравнении банковских систем с позиции степени их устойчивости важен и такой принцип их классификации, как возможность выполнения банками ряда операций. В некоторых странах коммерческим банкам запрещено выполнять ряд операций. К примеру, до недавнего времени согласно требованиям закона Гласса - Стигала коммерческие банки США не могли быть полноправными участниками рынка ценных бумаг - им запрещалось покупать и продавать корпоративные ценные бумаги.

В российском банковском законодательстве кредитным организациям запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью (ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (с изм. и доп. от 3 февраля 1996 г. 17-ФЗ, от 31 июля 1998 г.; 5, 8 июля 1999 г.; 19 июня, 7 августа 2001 г.; 21 марта 2002 г.)); в отдельных странах банкам запрещены сделки с недвижимостью, участие в капитале предприятий и др.X

Оправданно ли это с позиции обеспечения устойчивости денежно-кредитных институтов? Конечно, каждый из указанных видов деятельности не является чисто банковским делом, для этого существуют промышленные, торговые, страховые предприятия и организации, риелторские компании и др. Очевидно также и то, что чисто банковскими операциями, например кредитными, могут заниматься не только банки, но и названные субъекты.

Банковские операции (кроме эмиссии наличных денег) давно перестали быть монополией только банка. Кредитовать могут все, кто имеет свободные капиталы. Принимать вклады, совершать расчеты может при определенных условиях каждый, для этого нужно лишь получить лицензию Центрального банка. Следовательно, запрет на выполнение банками рассмотренного круга небанковских операций можно признать дискриминационной мерой в отношении банков, ущемляющей их конкурентоспособность на рынке.

Более правильным было бы другое решение - не запрещать, а разрешить банкам выполнять те операции, которые связаны с производственной, торговой и страховой деятельностью. Такая модель вписывается в идею свободного предпринимательства, обеспечивая его участникам возможность диверсификации активов и снижения рисков. Вопрос, однако, состоит в том, насколько эта иная, небанковская деятельность будет соответствовать статусу банка как особого института, выполняющего вполне определенную специфическую миссию. Занятие прочей небанковской деятельностью может привести к ситуации, при которой эта деятельность будет превалировать по сравнению с классической банковской деятельностью.

В связи с этим очень важно, во-первых, предусмотреть такой статус банка, при котором основная его деятельность составляла бы основу его хозяйственного оборота, и, во-вторых, разрешение вести производственную, торговую и страховую деятельность не должно быть беспредельным. Опыт ряда стран показывает, что рациональнее не просто разрешить, а установить при этом пределы ведения дополнительных видов деятельности (например, 10% к совокупным активам банка). За счет приобретения новых активов кредитные учреждения получат возможность расширить свои операции, увеличить доходность, диверсифицировать активы, снизить риски, повысить свою устойчивость.

Правовая проблема обеспечения устойчивого развития банковской системы требует разрешения через подготовку и принятие таких регулирующих законов, подзаконных и иных нормативных актов, которые, с одной стороны, разграничивали бы ответственность элементов банковской системы при принятии решений, а с другой - обеспечивали бы открытость информации и прозрачность процессов реализации таких решений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фетисов Г.Г. Экономическое и организационно-правовое обеспечение устойчивости банковской системы // Адвокат. 2002. N 9.

Устойчивость банковской системы и ее отдельных элементов становится одной из центральных проблем. Особенно это заметно на фоне неразвитого банковского законодательства, слабого методического обеспечения, отставания от международных стандартов банковской деятельности. Несмотря на принятие в июле 2002 г. Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", так и осталась неясность по таким фундаментальным положениям, как независимость Банка России, роль государственной собственности в банковском секторе, место иностранного капитала на российском рынке, незавершенность правового обеспечения иностранных инвестиций. Все это дестабилизирует экономическое развитие, отпугивает отечественных и иностранных инвесторов, снижает приток финансовых ресурсов в экономику страны.X

Мероприятия по стабилизации банковской системы актуальны не только на этапе резких обвалов, когда разрушительные силы в полной мере дают о себе знать; стабилизация нужна как мера, предотвращающая сползание экономики и банковского сектора к кризису. Стабилизация необходима всегда, независимо от экономического цикла. Применительно к банковской деятельности в законодательном отношении предпочтение отдается именно стабилизации кредитных учреждений. Не случайно в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" (в редакции от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ) одна из глав названа "Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций".X

В целях обеспечения финансовой надежности кредитная организация обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливается Банком России. Минимальные размеры резервов (фондов) устанавливаются Банком России. Размеры отчислений в резервы (фонды) из прибыли до налогообложения устанавливаются федеральными законами о налогах (ст. 24 ФЗ N 395-1).X

Кредитная организация обязана осуществлять классификацию активов, выделяя сомнительные и безнадежные долги, и создавать резервы (фонды) на покрытие возможных убытков в порядке, устанавливаемом Банком России. Об учете величины резерва на возможные потери по ссудам при налогообложении издано специальное указание ЦБ РФ от 28 января 2002 г. <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Указание ЦБ РФ от 28 января 2002 г. 1103-У // Вестник Банка России. 2002. N 9.X

Установлено, что кредитная организация обязана соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Данным актом от 10 июля 2002 г. (ст. 62) определено, что в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать следующие обязательные нормативы: минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов, получения небанковской кредитной организацией статуса банка, а также получения кредитной организацией статуса дочернего банка иностранного банка; предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации; максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; максимальный размер крупных кредитных рисков; нормативы ликвидности кредитной организации; нормативы достаточности собственных средств (капитала); размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков; минимальный размер резервов, создаваемых под риски (порядок формирования кредитными организациями резервов на возможные потери установлен Положением ЦБ РФ от 12 апреля 2001 г. 137-П); нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц; максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам).X

В качестве фактора стабильности банковской деятельности выступает обязанность банка (ст. 25 ФЗ N 395-1) выполнять норматив обязательных резервов, депонируемых в Банке России, в том числе по срокам, объемам и видам привлеченных денежных средств. Порядок депонирования обязательных резервов определяется Банком России в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Банк обязан иметь в Банке России счет для хранения обязательных резервов <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Положение об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации // Вестник Банка России. 2002. N 28.X

В области права кроется и проблема банковского надзора, направленного на поддержание устойчивости банковской системы. Частично она решается вопросами частоты проверок коммерческих банков со стороны Банка России. Никак не регламентируются (кроме инструкций Банка России) частота и объем отчетности, представляемой банками в территориальные подразделения Банка России, в налоговые органы и другие ведомства.

Помимо годовых балансов и отчетов о прибылях и убытках в течение года нет информации о состоянии коммерческих банков и в самом Банке России. В результате для общества остается скрытым текущее состояние устойчивости этих банков, что не способствует укреплению доверия к ним.

Устойчивость банковской системы связана и с морально-этическими факторами. Она опосредована субъективным восприятием банковской системы как потребителей, так и участников ее функционирования. Отметим отсутствие доверия со стороны наших граждан к российской банковской системе. Потребительское отношение к банкам имеет место со стороны руководителей производства. Не может быть устойчивой система, главная задача которой - аккумуляция свободных денежных средств и размещение их в наиболее выгодных отраслях при отсутствии этих самых свободных денежных средств.

Применительно к банковской системе и ее отдельным звеньям глобальный взгляд на устойчивое развитие предполагает разрешение всего комплекса противоречий. Банки создаются и управляются людьми, их деятельность может принести позитивные плоды только при согласовании экономических интересов с требованиями экологии, интересами развитых и развивающихся банковских систем, международных и национальных банковских структур, при соответствии между сложившимися и разумными представлениями об их потребностях. Банкам придется скорректировать свои взгляды на цели и критерии своей деятельности, методы управления банковским делом, инструменты защиты собственного и привлеченного капитала. Разрешение этих и других противоречий в рамках глобального развития природы и общества может привести к новой модели банковской системы, отличающейся устойчивым развитием.

Ориентиром в законопроектной деятельности Банка России служит повышение функциональной роли и уровня развития банковского сектора в интересах поступательного движения экономики. С этой целью Банком России совместно с Правительством РФ 30 декабря 2001 г., как уже отмечалось, была принята Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации, реализация которой рассчитана на пятилетнюю перспективу.X

Стратегия развития банковского сектора определяет задачи его развития и меры государственной политики по их решению, среди которых особо выделяются вопросы совершенствования законодательных основ функционирования банковской системы страны. К числу наиболее приоритетных законопроектов, подлежащих разработке и принятию, Стратегия относит подготовленный Минэкономразвития России с участием Банка России, Минфина России и Минюста России проект Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Данный Федеральный закон был принят 28.11.2003 (177-ФЗ) и определяет основные принципы формирования и функционирования обязательной системы страхования вкладов физических лиц.X

Система страхования вкладов в своей основе направлена на создание механизма защиты населения при размещении своих сбережений в российских кредитных организациях и отвечает потребностям самой банковской системы. Создание предлагаемой системы страхования вкладов будет способствовать формированию устойчивой ресурсной базы для долгосрочного кредитования национальной экономики.

Предложенная в проекте система страхования вкладов представляет собой совокупность отношений участников системы страхования вкладов (вкладчиков, банков, органа управления системой страхования вкладов и Банка России при осуществлении им функций, вытекающих из Закона) по предоставлению физическим лицам обязательств возврата их денежных средств (или их части), размещенных в кредитных организациях, зарегистрированных в РФ, в случае установления невозможности исполнения банками своих денежных обязательств по договорам банковского вклада и банковского счета.X

Основными принципами создания и деятельности системы страхования вкладов являются: обязательность участия банков, работающих на рынке вкладов физических лиц; сокращение рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков при наступлении страховых случаев и экономное использование фонда страхования вкладов; прозрачность деятельности системы страхования вкладов; накопительный характер формирования фонда страхования вкладов.

Следует иметь в виду, что принятие названного Закона с неизбежностью влечет за собой необходимость внесения большого количества изменений в действующее законодательство. Это касается как федеральных законов, непосредственно регулирующих банковскую деятельность, так и других федеральных законов, например "О реструктуризации кредитных организаций", "О некоммерческих организациях", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также Гражданского кодекса РФ.X

Современные исследования понятия "оптимизация налогообложения", образующие фундаментальную лексическую основу данной области научных знаний, а также базис основных понятий и принципов, с одной стороны, стимулируют к углубленному изучению сферы налоговых отношений. Но также несложно заметить разобщенность и незавершенность этих усилий, которая зиждется на не определенной законодателем позиции оптимизации налогообложения. Последний аспект частично объясняет причину отсутствия единого понимания налогово-правовых явлений у субъектов правотворчества и правоприменения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Корректировка налоговых систем в условиях глобального кризиса // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2009. N 16. С. 56.X

Вне всякого сомнения, у налогового планирования есть будущее. Государство и налогоплательщик всегда будут играть в эту увлекательную игру. На очередные запреты государства налогоплательщик ответит поиском новых схем. Государство в ответ на очередные схемы будет прикрывать те законодательные лазейки, которые позволяют реализовывать подобные схемы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Соболев М. Наиболее перспективные юрисдикции для налогового планирования // Консультант. 2010. N 1. С. 65 - 70.X

В экономических изданиях в последнее время многими авторами проводится мысль о том, что при гармонизации налоговой системы возможности налогового маневра и налогового планирования существенно уменьшатся. Гармонизация налоговой системы, скорее всего, значительным образом отменит, и вполне справедливо, многие совершенно неэффективные налоговые льготы. Значит, будет меньшее количество льготных режимов налогообложения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горлов В.В. Налоговое планирование: направления совершенствования и перспективы развития // Налоговое планирование. 2009. N 2. С. 61.X

В рамках рыночной экономики невозможно или очень трудно убрать различия в налоговых режимах предприятий ввиду их специализации, размера и иностранного участия. Налоговым кодексом РФ предусмотрены еще разные инвестиционные кредиты. Финансовые и промышленные группы будут продолжать выбирать, на каком звене производственной цепочки формировать и получать прибыль <1>.X

--------------------------------

<1> См., напр.: Кулиджанов М.Ю. Правовые основы упрощенной системы налогообложения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. 2006. С. 23; Лысунец М.В. Оптимизация налогообложения международных холдингов в странах Европейского союза: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2010. С. 67.

Даже изменение налоговой привязки к определенному налоговому органу, в котором, как правило, происходила регистрация предприятия, на другую территориальную налоговую инспекцию, может помочь в минимизации определенных налогов. Известно, что некоторые финансово-промышленные группы перевели свои головные офисы из Москвы в провинцию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Атубо О.А. Упрощенная система налогообложения: изменения в законодательстве // Аудиторские ведомости. 2006. N 7. С. 89.X

При существующем порядке вещей большинство руководителей современных российских предприятий формально являются нарушителями налогового и даже уголовного законодательства <1>. Несмотря на значительное количество налоговых дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, преобладающая часть налоговых правонарушений и преступлений остается вне поля зрения контрольных и правоохранительных органов.

--------------------------------

<1> См.: Коротаева О.С. Курс - на улучшение качества информационных услуг, предоставляемых налогоплательщикам // Российский налоговый курьер. 2009. N 21. С. 56 - 58.X

Фактически нарушение формальных правил налогообложения является общеупотребительной в российском бизнесе практикой, т.е. обычаем делового оборота. Это касается многих налогов, но уж совершенно точно - сборов во внебюджетные фонды и подоходного налога при выплате зарплаты <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ивачев О.В. Административная деятельность по предупреждению налоговых правонарушений // Административное и муниципальное право. 2009. N 9. С. 82 - 88.X

Базу налоговой системы и львиную долю налоговых поступлений обеспечивают только несколько налогов - так называемые основные налоги. К ним можно отнести налог на добавленную стоимость, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц. Значение прямых налогов, прежде всего налога на прибыль организаций, падает, а косвенных налогов, и особенно НДС, - возрастает <1>. Их уменьшение является основной целью налоговой оптимизации.

--------------------------------

<1> См.: Горлов В.В. Налоговое планирование: направления совершенствования и перспективы развития // Налоговое планирование. 2009. N 2 С. 61.X

Анализ совершенствования изменений налогового законодательства за рубежом после всемирного экономического кризиса показывает, что универсального подхода к методам совершенствования в налоговой сфере не существует. В основном меры призваны решить две задачи: с одной стороны, по возможности смягчить для налогоплательщиков последствия кризиса, с другой - стимулировать переход экономики от спада к подъему <1>.

--------------------------------

<1> См.: Корректировка налоговых систем в условиях глобального кризиса // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2009. N 16. С. 56.X

В основе гражданского и налогового законодательства Германии лежит концепция противодействия злоупотреблению правом. По сути, эта норма выполняет функцию разграничения легальных и нелегальных способов минимизации налогов <1>. В разделе 42 НК Германии закреплено положение о том, что налогоплательщик, который при проведении операции злоупотребил нормами законодательства, обязан уплатить налог так, как если бы подобная операция была проведена без такого злоупотребления. Так как противодействие налогам как социально-экономическому явлению, стремление налогоплательщиков не платить налоги или платить их в меньшей степени будут существовать до тех пор, пока будет существовать государство, а налоги - являться основным источником доходной части бюджета. Данное явление объективно и не зависит от государственного строя, формы правления, качества налоговых законов и общественной морали. Оно обусловлено основной функцией налогов - фискальной, а также экономико-правовым содержанием налога - легальным, принудительным и обязательным изъятием части собственности граждан и их объединений для государственных (публичных) нужд <2>.

--------------------------------

<1> См.: Остерло Л., Тостен-Джобс А. Конституционные принципы налогов и сборов в ФРГ // Налоговед. 2004. N 7. С. 61.

<2> См.: Практическая налоговая энциклопедия / Под ред. А.В. Брызгалина. М., 2003. С. 4.

Данная ситуация приводит к тому, что предприниматели и граждане стремятся вывести значительную часть своих средств из-под пресса налогового бремени как методами законной оптимизации, так и нарушая закон <1>. По мнению В.Д. Ларичева и А.П. Бембетова, которые, обобщив материалы проверок налогоплательщиков налоговыми инспекциями, административного и гражданско-правового производства о нарушении налогового законодательства, уголовных дел, а также результаты собственного исследования, предлагают тем, кто систематически, умышленно нарушает налоговое законодательство в расчете на то, что налоговые и правоохранительные органы не смогут это выявить, при обнаружении погасить задолженность перед бюджетом, без привлечения их к налоговой ответственности. Обычно это руководители коммерческих банков, в том числе иностранцы, которые заботятся о своей репутации и избегают огласки допущенных правонарушений <2>.

--------------------------------

<1> См.: Макушева Е.С. Правовые проблемы налогообложения лиц, осуществляющих инвестирование в форме капитальных вложений. Дис. ... канд. юрид. наук М., 2009. С. 12 - 13.

<2> См.: Ларичев В.Д., Бембетов А.П. Налоговые преступления. М., 2001. С. 52 - 53.

Однако всех эффективно проверить невозможно. Поэтому французские налоговые органы проводят соответствующий отбор. Н.А. Попонова отмечает, что важнейшим принципом французского налогового контроля является соблюдение критерия экономической целесообразности, соответствие целей контроля и затраченных средств. Вторым важнейшим принципом является соблюдение гарантий и прав налогоплательщика. Действует презумпция добросовестности налогоплательщика. Если налогоплательщик задекларировал свои доходы, в срок уплатил налоги, то он пользуется всеми гарантиями и правами.

При судебных разбирательствах в первую очередь проверяется, не были ли нарушены права налогоплательщика. К лицам, уклоняющимся от налогообложения, не будут применяться гарантии, так как они нарушили принцип обязательности уплаты налогов. Налоговые органы имеют право, а в ряде случаев обязаны давать официальные разъяснения нормативных актов в форме инструкций и циркуляров, публикуемых в официальном издании. Кроме того, налоговая администрация обязана в письменной форме отвечать на вопросы налогоплательщика. Эти ответы налогоплательщик может использовать для своей защиты в суде <1>.

--------------------------------

<1> См.: Попонова Н.А. Налоговые органы во Франции // Финансы. 2002. N 1. С. 73.X

В США важное значение придается соблюдению налогового законодательства, в частности своевременной уплате налогов. Налоговое законодательство США, даже по сравнению с российским, имеет достаточно сложный характер, тем не менее считается лучшим в мире <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ефремов Л. Порядок судебного разрешения налоговых споров в США // Хозяйство и право. 1998. N 4. С. 105.X

К примеру, во взаимоотношениях между гражданами, юридическими лицами - налогоплательщиками возникают налоговые споры. В этой связи для их разрешения создан специальный орган - Налоговый суд <1>.

--------------------------------

<1> См.: Берестовой С.В. Разрешение налоговых споров в США // Налоговая политика и практика. 2004. N 5. С. 47.

Главный Налоговый суд США находится в Вашингтоне, а его территориальные отделения разбросаны по всей стране. В структуре суда несколько административных отделов - офис клерка суда, административный офис, отдел допуска к практике, отдел подачи исков и др. Всего в суде 8 основных отделов. По мнению С.В. Берестового, "налоговый суд олицетворяет собой налоговую власть Конгресса США в государстве. Правительство США представляет в процессе в Налоговом суде Окружной советник Службы внутренних доходов, который является высокопрофессиональным юристом и подчиняется непосредственно Председателю палаты советника Службы внутренних дел США при Министерстве финансов США" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Берестовой С.В. Указ. соч. С. 47 - 48.

Выделение специального судебного органа - Налогового суда США - свидетельство высокой демократической культуры общества, а также высокого профессионализма судебной системы США и непосредственно самого судебного органа <1>.

--------------------------------

<1> См.: Веретенникова С.Н. Меры самозащиты в российском гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 12 - 13.

С другой стороны, отмечает С.Ю. Корзун, это говорит о высокой демократичности общества, а также реальной и совершенно четкой действующей системе защиты прав налогоплательщиков <1>. У налогоплательщиков США есть абсолютно ясное представление о том, как работает налоговая система государства, на что можно рассчитывать при обращении в Налоговый суд за защитой своих прав.

--------------------------------

<1> См.: Корзун С.Ю. Защита прав налогоплательщиков в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2008. N 11. С. 89.X

Главным преимуществом при реализации права на защиту собственных прав в США выступает наличие двух альтернативных апелляционных инстанций - суда апелляций федерального округа и суда апелляций округа (штата), использование которых оставляется на выбор налогоплательщика. Тем самым обеспечивается возможность исключения давления на суд, который находится на территории того или иного округа (штата), что можно рассматривать как позитивное с точки зрения защиты прав налогоплательщиков <1>.

--------------------------------

<1> См.: Hoffman W.H., Smith J.E. Individual Income Taxes // West Federal Taxation. 2003. P. 12.

Законодательство Российской Федерации также предоставляет налогоплательщику выбор, но между административным и судебным порядком обжалования решений налоговых органов. Акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд в соответствии со ст. 138 Налогового кодекса Российской Федерации <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.X

Но фактически административный порядок не является альтернативой, так как отсутствует независимый налоговый орган для контроля за деятельностью налогоплательщиков и налоговых органов.

Такого же мнения придерживается О.А. Борзунова: "В российском законодательстве не соблюдается принцип альтернативности административного и судебного обжалования, что представляется крайне расточительным отношением к ресурсам юрисдикционных органов" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Борзунова О.А. Зарубежный опыт разрешения налоговых конфликтов // Налоговые споры: теория и практика. 2003. N 5. С. 55.

В процессе оптимизации налогообложения необходимо не только обеспечить соблюдение законности, но и предотвратить возникновение разногласий между налогоплательщиком и налоговым органом, а в случае их возникновения своевременно устранить причины и условия для спорной ситуации в административном или судебном порядке. Налоговый кодекс РФ предусматривает специальные нормы, регламентирующие поведение сторон в процессе реализации ими прав и исполнения обязанностей <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Макушева Е.С. Правовые проблемы налогообложения лиц, осуществляющих инвестирование в форме капитальных вложений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12 - 13.

Однако эти нормы эффективны только в случае, когда все участники налоговых правоотношений действуют по законам.

Например, как показывает судебная практика, зачастую можно было бы избежать обострения разногласий по налоговым проверкам, которые становятся предметом судебного разбирательства.

Статья 165 НК РФ <1> предусматривает определенный пакет документов, который налогоплательщик должен представить для подтверждения обоснованности применения нулевой ставки по налогу на добавленную стоимость. В случае непредставления какого-либо документа или представления документа, вызывающего у налогового органа вопросы, формально имеются все основания отказать налогоплательщику в применении налоговой ставки 0% и возмещении налога, тем более что право на повторное обращение в налоговый орган с аналогичным заявлением у налогоплательщика есть. Но что мешает налоговому органу указать налогоплательщику на отсутствие такого документа или восполнение недостающих сведений <2>? Более того, пп. 1 п. 1 ст. 31 НК РФ наделяет налоговый орган таким правом:X

--------------------------------

<1> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.X

<2> См.: Бабкин А.И. Налоговое законодательство в период кризиса // ЭЖ-Юрист. 2009. N 30. С. 90.X

"1. Налоговые органы вправе:

1) требовать в соответствии с законодательством о налогах и сборах от налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов".

Для устранения данного упущения считаем необходимым внести изменение в редакцию пп. 1 п. 1 ст. 31 НК РФ: требовать в соответствии с законодательством о налогах и сборах от налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов.X

В случае непредставления документов по формам, установленным государственными органами, в установленный законодательством о налогах и сборах срок направлять письменное уведомление налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому агенту об обязанности представить недостающие документы в налоговый орган.

Данное изменение позволит всем налогоплательщикам, имеющим право на применение налоговой ставки 0% по НДС как формы законной минимизации налогообложения, реализовать свое право в соответствии с законодательством РФ, в котором сегодня, как отмечает А.И. Бабкин, может быть отказано <1>.

--------------------------------

<1> См.: Корректировка налоговых систем в условиях глобального кризиса // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2009. N 16. С. 56.X

При этом необходимо отметить, что привлечение лица к налоговой ответственности имеет целью не только восстановление социальной справедливости, а в первую очередь исправление лица, допустившего налоговое правонарушение, а также предупреждение совершения новых налоговых правонарушений данным лицом и остальными лицами. Поэтому взыскание налоговых санкций неравнозначно поступлению соответствующих сумм налогов в бюджет <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тематический выпуск: Налоговая ответственность: Общие условия. Учет торговых операций // Налоги и финансовое право. 2008. N 10. С. 45.X

Поэтому важной составной частью предупредительной деятельности налоговых правонарушений, а как закономерный эффект - объяснения правовых форм оптимизации налогообложения должны стать правовая пропаганда и правовое воспитание населения. Принимаемые в этом направлении меры должны обеспечить повышение уровня правового сознания и правовой культуры граждан, способствовать воспитанию у них уважения к закону, непримиримости к правонарушениям.

Развитие массовых и индивидуальных форм правового воспитания может быть весьма разнообразным, но главное - это:

а) обеспечение предпринимателей и граждан юридическими знаниями посредством лекций, бесед с привлечением квалифицированных юристов, выступление сотрудников налоговых и правоохранительных органов с целью разъяснения законов, предъявляющих к ним требования исполнения обязанностей по соблюдению налогового законодательства;

б) публикация статей по данной тематике, подготовка передач по радио и телевидению, посвященных названным вопросам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ивачев О.В. Административная деятельность по предупреждению налоговых правонарушений // Административное и муниципальное право. 2009. N 9. С. 82 - 88.X

Поэтому информационная функция налоговых органов, в том числе и по законным методам налоговой оптимизации, позволила бы уменьшить количество налогоплательщиков, применяющих незаконные методы налоговой оптимизации вследствие правового нигилизма.

Перспективы законодательного совершенствования системы оптимизации налогообложения в современной России лежат в кодификации методов оптимизации налогообложения в действующем законодательстве. Необходимо реализовывать принципы демократизма в налоговом законодательстве в части возможности обжалования действий налоговых органов.