6.4. Таможенная политика и таможенное дело в начале XX века

Таможенная политика. В начале XX века внешняя торговля России с главными торговыми партнерами осуществлялась в соответствии с торговыми конвенциями и конвенционными тарифами. Повышение ставок общего (автономного) тарифа было произведено в 1900 г. Они были закреплены в тарифе 1903 г. (введен в действие в 1906 г.), который стал последним в таможенно-тарифном законодательстве Российской империи. Новый тариф имел цель не только усилить охрану отечественной промышленности, но и, главным образом, дать в руки правительства орудие борьбы для достижения наиболее выгодных условий заключения торговых договоров. Для придания тарифу боевого характера на особо интересующие Германию товары (металлы и металлические изделия, шерстяные ткани, вязаные изделия, галантерея) были установлены при ввозе их по западной сухопутной границе повышенные на 20 % пошлины.

Вслед за российско-германской торговой конвенцией (1904), несколько повысившей таможенное обложение импорта сторон, последовало возобновление торговых договоров с Францией (1905), Австро-Венгрией (1906), Италией (1907). Для Финляндии действовал специальный таможенный тариф с пониженными ставками. В торговле по азиатской границе применялись особые тарифные постановления с различиями для отдельных таможенных округов. Торговые конвенции были заключены с Китаем (1881), Японией (1895), Ираном (1903) и другими странами. В связи с включением Дальнего Востока в состав единой таможенной территории страны был отменен режим порто-франко в Приамурском крае и Приморье (во Владивостоке действовал в 1862–1900 гг. и 1904–1909 гг.) В 1898–1908 гг. через все границы России допускался беспошлинный ввоз машин для сибирской и уральской золотопромышленности.

В 1906–1910 гг. обложение импорта в России составляло в среднем 30,5% его стоимости (в Великобритании – 6,1%, Австро-Венгрии – 7,3%, Германии – 7,8%, Франции – 8,0%, Италии – 10,0%, США – 22,3%)¹. В конце XIX – начале XX веков таможенные доходы России возрастали и в среднегодовом исчислении составляли (в млн руб.): в 1893–1897 гг. – 181; в 1898–1902 гг. – 217; в 1903–1907 гг. – 235; в 1908–1912 гг. – 302. (Таблица 2). Таможенные платежи были второй по значению статьей доходов государственного бюджета (после питейного дохода), их удельный вес в общей сумме государственных доходов возрос в конце XIX века (с 12,3% в 1885 г. до 14,2% в 1895 г.) и несколько снизился в начале XX века (до 10,5% в 1914 г.) в связи с ростом производства и расширением общей налогооблагаемой базы. При этом обложение сырья и полуфабрикатов носило преимущественно фискальный характер, а изделий обрабатывающей промышленности – протекционный. В литературе отмечалось, что таможенная политика России в начале XX века представляла собой «некоторый шаг вперед по пути рационального построения таможенного протекционизма» и «служила в общем и целом на благо развития народного хозяйства» (Н.Н. Шапошников); в отношении ввоза в ней, «как и прежде, шли рука об руку покровительственные, фискальные и финансово-политические соображения» (В. Витчевский).

С 1912 г. в Министерстве торговли и промышленности велись работы по подготовке нового общего таможенного тарифа и пересмотру действующих торговых договоров.

С началом Первой мировой войны система организации внешней торговли была изменена, контрольно-регулирующая роль государства в этой сфере существенно возросла. В области внешнеторгового оборота была введена разрешительно-запретительная система, действие ряда торговых договоров прекращено. В отношении импорта применялись ставки конвенционного, общего и повышенного таможенного тарифов в зависимости от страны происхождения товара. Товарооборот с воюющими с Россией государствами был ограничен, а в сентябре 1915 г. ввоз товаров из этих стран запрещен. При значительном росте импорта из союзных и нейтральных стран для нужд военного и морского ведомств (для этих категорий товаров применялись пониженные ставки обложения, беспошлинный ввоз, упрощенная процедура оформления) торговый баланс России стал пассивным (в 1916 г. импорт превысил экспорт более чем в 4 раза).

Таможенное дело. В конце XX – начале XX веков непосредственное руководство таможенным делом осуществлял Департамент таможенных сборов Министерства финансов. В его компетенцию входили вопросы применения тарифа, соблюдения таможенных формальностей, применения санкций к нарушителям таможенных правил. Сложилась разветвленная, дифференцированная система таможенных платежей, в число которых входили: ординарная пошлина с ввозимых и отпускных товаров, штрафные деньги, сборы с судоходства, канцелярские пошлины, хозяйственные и прочие платежи. Одни платежи обращались в доход казны, другие поступали в доход таможенного ведомства и предназначались для выдачи служащим дополнительного вознаграждения.

Основные экспортно-импортные операции России производились по европейской границе; морская торговля преобладала над сухопутной (с развитием сети железных дорог их соотношение постепенно изменялось в пользу последней). На рубеже XIX–XX веков. создавались новые таможни? в т. ч. и на большом расстоянии от государственных границ. Например, таможни 1-го класса в 1899 г. были учреждены в Челябинске, Тюмени, Красноярске, в 1901 г. – во Владивостоке, Николаевске.

В «Общем таможенном тарифе по европейской торговле» (1903) нашли применение иная классификация и бόльшая специализация товарной номенклатуры. Таможенные уставы 1904 г., 1906 г. и 1910 г. отразили произошедшие на рубеже XIX–XX веков перемены в таможенном деле.. В частности, они больше не содержали статей, определявших права и обязанности пограничной стражи (последние были систематизированы в «Правилах об Отдельном корпусе пограничной стражи» (1910). В Таможенный устав 1904 г. впервые был включен раздел «О привозе иностранных товаров по железным дорогам», что было обусловлено потребностью обеспечить необходимый таможенный контроль на быстро развивающемся железнодорожном транспорте. Таможенный устав 1906 г. классифицировал контрабанду как преступление в сфере таможенного дела. Контрабандой признавались:

- ввозимые из-за границы помимо таможенных учреждений или хотя и через таковые, но с сокрытием от таможенного контроля, иностранные товары;

- вывозимые за границу помимо таможенных учреждений товары или хотя и через таковые, но с сокрытием от таможенного контроля;

- выпуск на внутренний рынок поступивших в таможню товаров, запрещенных к ввозу и допущенных к обратному вывозу за границу, но не вывезенных из пределов России.

Таможенным уставом 1910 г. уточнялись положения, связанные с противодействием контрабандному ввозу. Таможенным органам предоставлялось право производить обыски и выемки контрабандных товаров в пределах 100-верстной пограничной полосы. Согласно «Расписанию должностей и окладов содержания штатных чинов таможенных учреждений» 1912 г. таможни 1-го класса разделялись на 4 разряда (главные складочные таможни не выделялись).

В условиях экономического подъема накануне Первой мировой войны учреждения, ведавшие таможенным делом, решали в своей деятельности четыре основные задачи:

- фискальную – пополнение государственной казны за счет таможенных сборов;

- экономическую – стимулирующее воздействие на отечественное производство средствами тарифного регулирования;

- полицейскую – контроль над привозом в страну «предметов, представляющих опасность государственному и общественному строю» (борьба с политической контрабандой);

- статистическую – ведение статистики внешней торговли.

В 1913 г. была проведена реформа местного таможенного управления. Вместо округов были учреждены участковые таможенные управления (таможенные участки) во главе с участковыми таможенными инспекторами (всего 11 участков), в подчинение которых передавались таможни II и III классов, таможенные заставы, посты и переходные пункты. Таможни I класса передавались в ведение Департамента таможенных сборов и подчинялись таможенным инспекторам (участкам) лишь в ревизионном отношении. В связи с реорганизацией управления изменилась нормативно-правовая база деятельности таможенных органов. Были утверждены инструкция для инспекторов таможенных участков и состоящих при них чинов, инструкция о порядке рассмотрения дел в общих присутствиях таможенных учреждений и другие; вступили в действие правила клеймения товаров в таможнях, правила о хранении товаров в таможенных и частных помещениях и др.

Реформой устанавливалось производство таможенного досмотра и «удостоверение» данных для взимания пошлин и других сборов одним лицом под его личную ответственность. Впервые предусматривались меры по повышению квалификации таможенных чиновников (так, условием допуска к производству досмотра стало прохождение особого испытания на право занимать должность контролера досмотровой службы)¹. Реформа способствовала улучшению ведомственного управления и обеспечила относительную действенность таможенного контроля в сложных условиях военного времени. Участковая структура управления оставалась в системе советских таможенных органов до 1925 г.

В годы Первой мировой войны таможенное дело было ориентированно на противодействие военной контрабанде и недопущение «неприятельских товаров» на территорию России. Таможенное дело регулировалось общими нормативными актами и специальными указами, запрещающими ввоз товаров «почвы и промышленности» воюющих с Россией государств («О дальнейшем применении конвенционных таможенных тарифов» (1914); «О неприятельских грузах на судах под Российским и союзными флагами» (1915); «О запрещении ввоза в Империю товаров воюющих с Россией государств» (1915); О применении к привозным из-за границы товарам ставок конвенционного, общего и повышенного таможенных тарифов» (1916). Иностранные товары союзных и нейтральных стран, в отношении которых имелись доказательства их происхождения, облагались ставками общего или конвенционных тарифов. В отношении товаров, необходимых военному и морскому ведомствам, устанавливался режим наибольшего благоприятствования, «особо срочного оформления» и выпуска по назначению. При Департаменте таможенных сборов было создано специальное Междуведомственное совещание для обсуждения вопросов, связанных с запрещением вывоза товаров за границу в связи с войной (1916).

Борьба с контрабандой. В конце XIX-XX веков обстановка на границе оставалась сложной, действия контрабандистов становились все более масштабными и дерзкими, а способы – изощренными. Массовый характер приобрели столкновения с вооруженными группами контрабандистов. В Средней Азии на границе с Ираном, например, имели место попытки прорывов караванов из сотен верблюдов с тысячами пудов контрабандного чая в сопровождении многочисленной вооруженной охраны¹. В 1894-1914 гг. в 3,6 тыс. случаях таких столкновений было уничтожено более 3 тыс. контрабандистов, при этом погибло 177 и было ранено 369 чинов пограничной стражи. По мере нарастания терроризма и политической нестабильности в обществе возрастала контрабанда оружия и нелегальной политической литературы. Эта проблема обострилась в годы революции 1905-1907 гг. В 1905 г. на границе с Германией и Австро-Венгрией пограничная стража задержала рекордное количество нелегальной литературы – 153,7 тыс. экземпляров. Участились случаи нападений террористов на чинов пограничной стражи и служащих таможен с целью захвата материальных ценностей и оружия. Так, 15 июля 1906 г. от рук бандитов погибла группа пограничников и таможенников, в том числе начальник III округа пограничной стражи генерал-лейтенант А.И. Вестенрик и командир Ченстоховской бригады пограничной стражи генерал-майор Н.М. Цукатто¹.

В начале ХХ века получило развитие законодательство по борьбе с контрабандой. В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных (редакция 1910) вопросы контрабанды были отнесены в раздел VII «О преступлениях и проступках против имущества и доходов казны». Преступные действия группы контрабандистов (контрабандный провоз товаров через границу, торговля запрещенными предметами, подкуп таможенных чиновников и служащих других учреждений) приравнивались к преступлениям шаек воров и мошенников (ст. 925, 926) и наказывались лишением всех прав состояния и работами в арестантских отделениях сроком на 3,5-4 года².

Таможням и полиции предоставлялось право производить розыск контрабандных товаров в пределах 100-верстной полосы от границы. Контрабандными признавались спиртные напитки, задержанные в 30-верстной пограничной полосе без документов, подтверждающих их изготовление на государственных заводах. При повторном задержании на контрабандиста налагался штраф в размере двойной стоимости товара, и он высылался из 50-верстного приграничного района сроком до 5 лет. Действия групп контрабандистов приравнивались к преступлениям шаек воров и мошенников и наказывались лишением всех прав состояния и свободы на срок до четырех лет. Наиболее строгое наказание за контрабанду определялось в виде ссылки на каторжные работы сроком до шести лет. Детализировались процессуальные вопросы разбирательства и исполнения дел о контрабанде³.

В борьбе с контрабандой использовались различные методы. К гласным методам относились различные формы таможенного контроля, а также деятельность по обеспечению особого режима в пограничном районе и зоне действия таможенных учреждений. Значительное внимание уделялось негласному таможенному контролю, который фактически являлся разновидностью полицейского сыска и характеризовался конспиративностью, наличием специального розыскного аппарата, использованием специальных средств и приемов сбора информации и т.п. Начало работе такого рода было положено в XVIII веке, когда на границе стали действовать особые чиновники – «земские фискалы», которые вели «разведывание через донос», т.е. с помощью агентуры. Таможенным уставом 1755 г. поощрялось доносительство людей «всякого чина» об утаенных от пошлин товаров. Существовали специальные фонды для оплаты услуг «осведомленных лиц», им предусматривалась выдача части стоимости конфискованных товаров. Инструкция 1905 г. предоставляла работающим с агентурой офицерам широкие полномочия, включая возможность переходить границу, вести денежные операции и т.п. Особо подчеркивалось, что офицер «не должен гнушаться общением с личностями, низко стоящими по их положению, происхождению и нравственным качествам»¹. О сравнительной эффективности негласных методов работы по борьбе с контрабандой можно судить по сведениям таможенных ревизоров. Так, в Варшавском таможенном округе за 1902 г. и первую половину 1903 г в результате негласных мероприятий было произведено 69 задержаний контрабанды на сумму 5067 руб., а в результате гласных – 45 задержаний на сумму 3026 руб. при том, что численность пограничной стражи в округе в 5-6 раз превышала численность персонала, осуществлявшего негласные мероприятия².

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало нормы о специальном субъекте контрабанды – должностном лице таможенного управления. В начале XX века к преступлениям по должности относились попустительство или способствование провозу контрабанды, допущение вскрытия товарного места до начала таможенного досмотра, выпуск из пакгауза товаров без получения таможенного ярлыка, без взыскания пошлины или с ее уменьшением и т.д.¹

Рост отечественной промышленности в годы экономического подъема конца XIX века и уменьшение импортных пошлин в связи с переходом России к конвенционной таможенной политике со своими главными торговыми партнерами способствовали некоторому снижению темпов роста контрабанды. В начале ХХ века размеры контрабандных задержаний были незначительны по сравнению с возросшим легальным торговым оборотом: ежегодно производилось до 12 тыс. задержаний предметов контрабанды на сумму до 600 тыс. руб.; из них мануфактурные товары в среднем составляли 16,8%, колониальные товары – 16,0%, спиртные напитки – 12,9%, пряжа и трикотажные изделия – 10,2%. При этом, как и раньше, стоимость задержаний по контрабандному привозу существенно превышала стоимость задержаний по вывозу (всего 8,4 тыс. руб.) Если учесть, что по оценкам Департамента таможенных сборов задерживалась лишь десятая часть контрабандных товаров, то общая масса всей перемещаемой через границу контрабанды составляла около 6 млн. руб. или 0,27% легального внешнеторгового оборота России (2,2 млрд. руб.)² Выступая побочным продуктом международного обмена, реальная контрабанда не только наносила ущерб интересам государственной казны, но и провоцировала потенциальных нарушителей, разъедала коррупцией государственный аппарат. Исторический опыт борьбы с контрабандой в России свидетельствовал о неэффективности лишь репрессивных мер в стремлении покончить с этим имеющим социально-экономическую природу явлением. Главным условием успеха в борьбе с ним был подъем народного хозяйства страны и рост уровня жизни населения.

В начале XX века Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС) был развернут в 8 округах и накануне Первой мировой войны насчитывал свыше 60 тыс. человек личного состава. Структура ОКПС включала 35 бригад, состоявших из отделов и отрядов. В 1901 г. на базе Охранной стражи Китайско-Восточной железной дороги (КВЖД) был создан Заамурский пограничный округ. Его задача состояла в охране от бандитских нападений дорог, станций, перегонов, разъездов, лесорубов. В начале войны с Японией заамурцы вступили в бой с врагом, воевали в Порт-Артуре, под Ляояном и Мукденом.

Стоимость ежегодно задерживаемой чинами ОКПС контрабанды в 1900-1913 гг. составляла от 200 до 320 тыс. руб.¹