5.2. Таможенная политика и таможенное дело при преемниках Петра I

Новое направление таможенной политики. При Петре I таможенные пошлины приобрели новый смысл и стали выражением политики меркантилизма и протекционизма, направленной на развитие производств внутри страны. При ближайших преемниках Петра I его таможенная система подверглась критике в связи с низким качеством продукции отечественной промышленности, фискальными потерями казны, недовольством российского торгового сословия и иностранных купцов, неэффективностью борьбы с возросшей контрабандой.

Через балтийские порты, на которые не распространялось действие тарифа 1724 г., товары ввозились в Россию, не встречая на своем пути никаких застав для контроля и взимания платежей. Протяженные сухопутные границы на западе прикрывались малочисленными казачьими разъездами, а в Смоленской провинции функции таможенной охраны выполняли заставы, учрежденные для задержания беглых крестьян. Увеличение контрабанды, отмечаемое в многочисленных источниках этого периода (в доношениях русских торговых людей и «фабрикантов», жалобах иностранных купцов, сообщениях дипломатов), существенно снижало экономический эффект тарифа.

Применение обложения по ценности (адвалорных пошлин) открывало простор для скрытой контрабанды – уменьшения платежей в связи с занижением купцами стоимости своих товаров. Этим объясняется указ Сената (декабрь 1725 г.) с предписанием Коммерц-коллегии собрать сведения о «пользе» или «тягости» тарифа для русского купечества и государственной казны, и если «была какая тягость и в сборе пошлин против прошлых лет умаление», то подать известие, «каким образом можно учинить облегчение и пошлинам пополнение».

«Правительство России не располагало в то время такими средствами, с помощью которых могла бы быть осуществлена на деле таможенная система Петра Великого. Являлась необходимость понизить оклады пошлин, не соответствовавшие ни развитию внутренней производительности, ни таможенным силам Империи». К.Н. Лодыженский. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886. С. 76).

Пересмотр таможенной политики начался с 1726 г. понижением тарифных ставок по ряду статей. Так, по жалобе «сахарной фабрики компанейщиков», которым от низких цен «чинится разорение», пошлина стала взиматься не с объявленной купцом цены, а с цены, установленной сенатским указом (5-7 руб. за пуд в зависимости от сорта). Был разрешен беспошлинный вывоз построенных в России кораблей.

Важным шагом по пути либерализации стало снятие ограничений на пребывавшую в упадке беломорскую торговлю: «у города Архангельского по-прежнему свободное купечество учинить». В декабре 1726 г. Екатерина I «указать соизволила: для распространения купечества к городу Архангельскому с будущего 1727 года торговать всем позволить невозбранно». Однако, не желая рисковать столичной торговлей, Верховный тайный совет сохранил дифференцированное таможенное обложение в Петербурге и Архангельске. Другой мерой правительства в рамках общего умеренно-либерального курса было дозволение помещикам торговать, «продавать домашние свои произведения во всех российских городах».

Таможенный тариф 1731 г. В марте 1727 г. была учреждена Комиссия о коммерции, занявшаяся пересмотром таможенного тарифа. Руководство Комиссией верховники поручили А.И. Остерману. Для «генерального рассмотрения» тарифа следовало определить принципы его построения, решив, необходима ли отечественной промышленности таможенная защита, и если необходима, то в какой мере. Комиссия пригласила торговых людей адресовать ей «без сомнения и опасения» свои предложения, клонящиеся к «распространению и умножению купечества». Среди поступивших доношений, проектов и мнений интересны «предложения российских купцов, санкт-петербургских жителей» (1727), требовавших уничтожить казенные торги – китайский и сибирский, ‑ отдать «в народ свободно» казенные рыбные промыслы «в Астрахани и в прочих местах», отменить соляную монополию. Составители предложений отмечали, что от металлургических заводов Н. Демидова «явился самый знатный государственный прибыток»: деньги, уходившие за рубеж на покупку металлов, теперь остаются в стране; за границу вывозится ежегодно 200-300 тыс. пудов железа, качество которого лучше шведского, а будет вывозится «по миллиону или по два». Купцы высказывались в пользу русско-английской торговли, за уравнение в правах русских торговцев с Армянской компанией и предоставление им льгот в транзитной торговле с Персией. В жалобах иностранных купцов содержался призыв вернуться к старым порядкам и отказаться от дифференцированного обложения импортируемых товаров. Вице-президент Коммерц-коллегии Г. Фик предлагал снизить пошлины на ввозимые товары до 10 % и этой максимальной пошлиной облагать только те товары, «кои служат к роскошеству» (парчи, кружева, табакерки, золотые часы и т.п.)

Комиссией было установлено, что русским мануфактурам следует конкурировать с заграничными дешевизной вырабатываемых товаров. В связи с обсуждением вопроса о беспошлинном отпуске из Портовой таможни заграничной бумаги для Академии наук (1728) Комиссия постановила впредь бумагу «брать с российских бумажных заводов без выписывания из-за моря» и чтоб «дешевле отдавали», дабы «не принуждены были от дорогой цены заморскую выписывать». В приложенной к проекту тарифа мотивировке изменений таможенных ставок отмечалось, что «запрещение служило не к удержанию ввоза, но к тайному провозу и к утайке пошлин… потому, что российские фабрики, хотя некоторые товары и делают, то в доброту против иностранных привесть никак не могут».

Новый таможенный тариф был издан в 1731 г. Высшей пошлиной в 20% облагались ввозимые товары, которые «в России делаются довольно» (железо, воск, скипидар, парусина, некоторые виды тканей, хлебгорох, пуговицы и др.) Средней пошлиной в 10% облагалось большинство товаров, которые в России делались мало или не делались. Минимальной пошлиной в 5% облагались товары, которые в стране делались недостаточно или не делались, но «государству нужны». Например, «косы – товар нужный, а особливо для Украины», краска «бакан венецейский – никогда в России не делывали, а к мастерствам нужен». Таким образом, пошлины на товары, обложенные тарифом 1724 г. в 75% и 50%, были понижены в 7,5 и 5 раз. Вывозные пошлины были отменены почти по всем статьям тарифа, кроме железа, меди, веревок, льняных и пеньковых изделий и некоторых других предметов, производство которых считалось достаточным в России.

Особенностью тарифа было более широкое использование специфических пошлин (с количества, меры, веса) для противодействия купцам, занижавшим в таможнях цены товаров. Для этого потребовалось увеличить число товарных позиций, имевших разную стоимость, и, следовательно, усложнить структуру тарифа. Вводившаяся «учиненная» оценка товаров вместо «расценки по воле купцовой» означала, что реальный уровень обложения многих товаров «нижних сортов» составлял около 20%, а дорогостоящих ‑ в 2-3 раза ниже. Поэтому тариф в известной мере охранял от иностранной конкуренции продукцию отечественной промышленности, рассчитанную на широкий рынок, и облегчал доступ в Россию дорогих иностранных товаров, удовлетворявших потребности дворянства и императорского двора. Снижение пошлин способствовало развитию местной кустарной промышленности, поскольку облегчало массовый сбыт сырья и полуфабрикатов крестьянского производства (пеньки, пряжи, холста и др.) на внутренних и внешних рынках, а также противодействовало контрабандному ввозу. Таким образом, умеренно-протекционистский тариф 1731 г. существенно смягчил протекционизм петровского тарифа 1724 г.

Торговая и таможенная политика правительства Анны Иоанновны. В начале царствования Анны Иоанновны Комиссия о коммерции продолжала играть ведущую роль в разработке и реализации мер торгово-промышленной политики, по-прежнему отдавая приоритет в своей деятельности проблемам внешней торговли.

Серьезным отступлением от протекционистского курса явился подготовленный Комиссией о коммерции указ 1731 г. о свободной торговле иноземцев в России. Налогообложение иностранных купцов-оптовиков было понижено с 16 до 5 % с цены товара, что значительно облегчило проникновение иностранного капитала на внутренние рынки России. Вскоре Комиссия признала негативные последствия указа и предписала взимать пошлину не по низкой портовой, а по более высокой внутренней цене продажи товаров в России.

В первые годы в работе Комиссии о коммерции превалировало стремление создать благоприятные условия для развития отечественной торговли. Покровительственное направление находило выражение в разработке таможенных тарифов, обсуждении проекта создания казенного банка для дворянства и купечества, завершении строительства трассы Ладожского канала и т.д. Однако в 1731 г. возможности реализации покровительственного курса оказались в основном исчерпанными, и в политике правительства усилился «фискальный мотив». Проявлением новой тенденции, в частности, было желание властей взимать косвенные налоги по максимальным окладам и стремление срочно выбрать недоимки по таможенным, кабацким и канцелярским сборам. Это неизбежно вело к экономическому ослаблению купечества, имевшему низкий податный статус и слабо выраженное сознание сословного единства.

Таким образом, определившийся в начале 1730-х гг. торгово-промышленный курс правительства Анны Иоанновны можно охарактеризовать как умеренный протекционизм, отчасти подавлявшийся фискальными нуждами государства и подверженный влиянию потребительских интересов придворных группировок. И в дальнейшем уже после ликвидации Комиссии о коммерции политика государства оставалась двойственной. Элементы покровительственного курса по отношению к промышленности и торговле, признаваемого полезным в стратегической перспективе, сочетались в ней с преобладающей ориентацией на удовлетворение текущих фискальных интересов казны.

Таможенный тариф 1731 г. и реорганизация таможенного дела на юго-западных границах вызвали в середине 1730-х гг. падение оборотов региональных ярмарок и недовольство купечества. Попытки правительства урегулировать проблему «западных ярмарок» изменением их сроков и размеров взимаемых торговых сборов показали неэффективность мелочной регламентации внешней и внутренней торговли без учета естественного хода торгово-экономических процессов и движения товарных потоков. Обременительные службы купцов, жесткое взимание недоимок, тяжелые рекрутские наборы и конская повинность с посада также не способствовали улучшению положения торгующего купечества,

Реальные результаты протекционистского курса по отношению к отечественной промышленности проявились в период русско-турецкой войны (1735-1739 гг.), когда снабжение армии большей частью необходимого ей обмундирования и снаряжения осуществлялось русскими поставщиками (закупки военных материалов за рубежом в основном были прекращены Петром I еще в 1711-1712 гг.) Протекционизм проявлялся и в том, что многие подрядчики авансировались казной. Оставалась нерешенной лишь проблема обеспечения армии мундирным сукном, которое в значительном объеме все еще приходилось закупать за границей (в 1739 г. отечественные производители поставили около 300 тыс. аршин сукна и еще для нужд армии пришлось закупить 350 тыс. аршин иностранного сукна).

Динамика торговых оборотов и некоторый подъем ряда отраслей промышленности в 1730-е гг. показали, что умеренно-протекционистская коррекция петровского таможенного тарифа в 1731 г. была во многом обоснованной.

Торговые договоры с иностранными государствами. Во второй четверти XVIII в. правительство России заключило торговые договоры с рядом иностранных государств и ввело тем самым в практику отечественных внешнеторговых отношений начала конвенционной таможенной политики. В 1726 г. был подписан договор с Пруссией, по которому устанавливался режим наибольшего благоприятствования в торговле между двумя государствами.

По Рештскому договору с Персией 1732 г. Россия получила право беспошлинной торговли и другие льготы. Позднее «доброуставленная торговля» с Персией была подтверждена Гянджинским договором 1735 г., где указывалось, что впредь российскому купечеству «позволено во всех гаванях, пристанях, местах и берегах приставать и товары свои, где похотят, выгружать, складывать и паки отвозить в другие места, и самим торговать без всякого принуждения».

В 1725 г. в Китай было направлено посольство гр. С.Л. Рагузинского для переговоров по вопросам границ и торговли. В октябре 1727 г. был заключен Кяхтинский договор, определивший политические и торговые отношения между двумя странами. В частности, предусматривалось возобновление русской караванной торговли: караваны предполагалось направлять в Пекин раз в три года с числом сопровождающих до 200 человек. Основным русским товаром, ввозившимся в Китай, была пушнина – объект государственной монополии. Привозили караваны в Россию главным образом шелковые и хлопчатобумажные ткани, ревень и табак.

Кяхтинский договор положил начало узаконенной русско-китайской приграничной торговле, центром которой стала Кяхта ‑ торговая слобода, где в 1728 г. была основана первая на границе с Китаем таможня. В первые годы кяхтинская торговля развивалась медленно ввиду малого числа прибывавших китайских купцов и обременительности существовавших в России таможенных процедур. На пути из Москвы в Кяхту и обратном направлении купцы подвергались многочисленным досмотрам. Помимо высокой пошлины, взимаемой с купцов в главной сибирской таможне в Верхотурье (10 % стоимости товаров и наличных денег), они платили и в других пунктах различные дополнительные пошлины и сборы, всякого рода законные и незаконные штрафы, что порождало контрабанду. В 1739 г. правительство объявило об отправке последнего казенного каравана в Китай и последующей отмене монополии казны на торговлю с Поднебесной. Было заявлено также о создании акционерной компании для китайской торговли, но она не была учреждена, и казна фактически до 1760-х гг. сохранила свою монополию в торговле с Китаем уже преимущественно через Кяхту.

Крупной мерой правительства, направленной на развитие балтийской торговли, явилось заключение в 1734 г. русско-английского торгового договора. Некоторые его положения можно считать уступками англичанам: - предоставление английским купцам режима наибольшего благоприятствования; - переход к уплате пошлин русской монетой (125 копеек за ефимок); - снижение на 1/3 по сравнению с тарифом 1731 г. ввозных пошлин на английское сукно; - предоставление англичанам права на транзитную торговлю с Персией с уплатой пониженной 3 % проезжей пошлины.

Однако урегулирование отношений России с главным торговым партнером само по себе было явлением положительным. Удешевление английского сукна могло способствовать удовлетворению потребности в солдатском сукне, которого отечественные мануфактуры производили недостаточно, и расширить круг потребителей высококачественного тонкого английского сукна, которое в России не производилось. Договор давал русским купцам и промышленникам возможность утвердиться на английском рынке железа, а также в большем масштабе использовать британские суда для вывоза своих товаров в Европу. Положительно оценивая результаты заключения договора, В.Н. Татищев отмечал, что «чрез оный учрежденный союз между обоими государствами весьма более пользы, нежели великая пошлина принести может».

Организация таможенного дела. Как свидетельствуют протоколы заседаний Коммерц-коллегии, для надзора за внешней торговлей производился регулярный сбор ведомостей о товарах российских и иностранных купцов, числе отходящих и приходящих кораблей. Коллегию интересовали сведения о влиянии таможенного тарифа на объем торговых оборотов и размер пошлинных сборов. Контроль за работой портовых и пограничных таможен включал назначение служителей таможен, разработку инструкций для них, организацию браковки товаров, определение мест причаливания кораблей с товарами, порядка их выгрузки и загрузки, строительство гостиных дворов и других объектов.

В 1731 г. был издан Морской пошлинный регламент - устав, определявший правила захода иностранных судов в российские порты, порядок оформления таможенной документации, проведение таможенного досмотра, права и обязанности перевозчиков и собственников товаров.

В регламенте проводился принцип благоприятствования русскому экспорту и развитию отечественного торгового флота; русским купцам были предоставлены существенные таможенные льготы. Все приходящие и отходящие суда подвергались досмотру. Если судно по своей осадке не могло пройти в порт, то допускалось перегрузка товаров на лихтеры под контролем цолнера с составлением «особливой росписи» [на убытие судну выдавался таможенный паспорт (ярлык), подтверждающий, что товар приобретен официально]. В порту место у причала указывалось гаваньместером (в другое место ставить суда запрещалось), запрещался сход на берег всем категориям прибывших до осуществления всех таможенных формальностей. Морской пошлинный регламент 1731 г. ужесточил положения Морского торгового регламента 1724 г. по регламентации таможенных процедур и ответственности за их нарушение. Погрузка (выгрузка) товаров осуществлялась только с разрешения и в присутствии досмотрщика с солдатом; начало погрузочно-разгрузочных работ определялось сигналом (выстрелом) из крепостной пушки утром и вечером (в светлое время суток). При необходимости или по подозрению товары могли быть подвергнуты повторному досмотру в пакгаузах или специально отведенном месте. При выявлении досмотрщиком «утаенных и неявленных товаров» предусматривалась их конфискация и штраф в размере неуплаченной пошлины, а обнаружившему контрабанду выплачивалось поощрение в размере ¼ оценочной стоимости «подкрадного товара» (еще ¼ стоимости выплачивали в пользу таможни на поощрение служащих и развитие таможенной инфраструктуры). Морской пошлинный регламент действовал до конца XVIII в.

Ряд разработанных Комиссией о коммерции мер был направлен на централизацию таможенной системы в организационном и функциональном отношениях. В 1732 г. было осуществлено слияние внутренних и пограничных таможен, созданы новые таможни на русско-украинской границе (в Торопце, Севске, Брянске, Курске). Тогда же был разработан проект таможенного тарифа для Украины, фактически устраняющий ее таможенную автономию. Согласно проекту, территория Украины отчасти включалась в российскую таможенную систему – пограничные таможни переносились на внешние границы, для них разрабатывались новый тариф и единая пошлина, отменявшая индукту и уплату внутренних пошлин (на российских купцов не распространялись). Однако проект тарифа встретил возражения в Иностранной коллегии, посчитавшей недопустимым резкое нарушение прав и «вольностей» Гетманщины, и не был осуществлен.

Индукта — пошлина, взимавшаяся в Российской империи за ввозимые на Украину товары. При гетмане Данииле Апостоле (как и раньше) отдавалась на откуп; взималась как с украинских, так и с российских и иноземных купцов. В 1754 при Елизавете Петровне внутренние таможенные сборы — индукта и эвекта (вывозная пошлина) — были уничтожены, «для уравнения свободностию малороссийского народа с великороссийским».

В бумагах А.И. Остермана сохранилась опись «изготовленных в комиссии о коммерции книг» регламентирующих все основные сферы российской торговли – от таможенного обложения до внутренней организации российского купечества. Одна из книг включала таможенные пошлинные уставы, «учреждение о таможнях» (по всем границам по каждому их виду), учреждение застав и определение указных дорог, «тарифы всех мест» и «таможенных служителей должности». Другая была посвящена ратушному и таможенному суду. Третья – «О распорядке купечества и о их пользе» ‑ дает представление о намерении правительства, в частности, строго распределить купечество по территориально-профессиональным внешнеторговым компаниям. Таким образом, работа Комиссии о коммерции проходила по определенному плану и имела целью регламентировать все важнейшие аспекты организации внешней и внутренней торговли, уточнить правовой статус купечества в рамках своего рода «уложения о купечестве и торговле». Однако фактически комиссия сосредоточилась в основном на регулировании внешней торговли.

Продолжая предложенный верховниками курс на сокращение практики сбора казенных налогов «верными сборщиками» и передачу таможенных и иных сборов на магистраты (позднее – ратуши), правительство Анны Иоанновны предпочло дальнейшее развитие восстановленной Петром I и наиболее выгодной для казны откупной системы. Уже в 1732 г. на откуп были переданы Московская большая таможня и индуктный сбор в Малороссии. О недовольстве посадов откупной системой можно судить по любопытному документу – подметному письму на имя императрицы, исходившему из среды посадского купечества и попавшему около 1733 г. в Тайную канцелярию. По мнению автора письма, причиной массового разорения купечества было явное завышение окладов сборов вследствие борьбы откупщиков за откупа. Добиться же их собираемости сами откупщики могли только путем нездоровой конкуренции, откровенных махинаций и хищения таможенных пошлин (взимая, например, вместо 5% торговой пошлины 2% через сокрытие от обложения части проданного товара по сговору с купцами).

Борьба с контрабандой и укрепление внешних границ Империи. Сохранявшаяся слабость отечественного производства, растущий неудовлетворенный внутренний спрос на товары вместе с высоким таможенным обложением импорта способствовали быстрому росту контрабанды. Новая столица России - Санкт-Петербург - заняла одно из основных мест среди рынков сбыта контрабандных товаров. По свидетельству современников, в разных городах России нередко встречались лавки, буквально заваленные контрабандой. В одном из официальных документов того времени отмечалось, что контрабандисты «заставы, которые зело плохи, объезжают и привозят [товары] без всякой трудности в Москву и продают купцам, которые по их малому делу в лавках держат». Помимо причин экономического характера и недостаточности пограничной охраны росту контрабанды способствовали своекрыстие чиновников, несогласованность действий таможенной администрации, гражданских властей и воинских частей.

Такая ситуация, затрагивающая фискальные интересы казны и существенно снижающая экономический эффект тарифа, потребовала заново определить порядок таможенного оформления и контроля, составы правонарушений в сфере таможенного дела и ответственность за них. Законодательство в области борьбы с контрабандой развивалось в направлении увеличения числа составов правонарушений, дальнейшего ужесточения и большей регламентации санкций. Морской пошлинный регламент (1731) определял правила таможенного досмотра судов, прибывавших в российские порты. Коммерц-коллегии было приказано иметь таможенные яхты «для всех отправлений купеческих дел». На Балтике устанавливалась зона территориальных вод шириной, равной дальности пушечного выстрела, и усиливался таможенный надзор в прибрежной морской полосе. У Архангельска по морскому побережью были выставлены войсковые караулы «для наблюдения, чтобы к берегам не приставали суда и не выгружали товаров»; наблюдение за разгружающимися кораблями осуществляли караулы из унтер-офицеров и «пристойного числа солдат».

Напряженная обстановка в западном и южном приграничье вместе с возросшим масштабом контрабандного промысла требовали укрепления погранично-оборонительных линий и усиления таможенного режима на внешних границах. На польско-русской границе учреждались заставы, подчиненные таможням, между заставами патрулировали разъезды. На отдельных участках сухопутной границы для затруднения перемещения контрабандистов сооружались засеки, рвы и т.д.

Для освобождения регулярной армии от пограничной службы и использования ее на театрах военных действий правительство еще со времен Петра I вынуждено было частично вернуться к использованию для охраны границ местного населения в форме ландмилиционных частей ‑ регулярных и полурегулярных военных формирований, обеспечиваемых в значительной степени земельным жалованием. В 1730-е гг. полки ландмилиции были увеличены и реорганизованы по европейскому образцу. Строились новые пояса пограничных укрепленных линий – аналогов прежних «засечных» черт, позднее превратившихся в т. н. «живые линии» ‑ цепочки крепостей и форпостов, зоны между которыми перекрывались разъездами регулярных и нерегулярных войск. В конце 1730-х гг. на границах было сосредоточено 78 полков (в т. ч. 24 ландмилицких полка) общей численностью около 95 тыс. человек, т. е. почти 40 % русской регулярной армии. Помимо этого службу по охране границ несли 9,5 тыс. сибирских служилых людей, значительные контингенты украинского гетманского, донского и яицкого казачества, по необходимости использовались полевые полки регулярной армии.