15. Постановление Конституционного Суда рф от 11.06.2003 n 10-п

По делу о проверке конституционности ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в ФКЗ "О референдуме РФ"

Повод к рассмотрению дела – запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ», предусматривающих период, в течение которого не допускается выступление с инициативой о проведении референдума РФ и само его проведение, а также конституционности названного ФКЗ в целом по порядку принятия Государственной Думой.

Основание к рассмотрению дела – обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ положения оспариваемого закона и имевший место порядок его принятия.

Позиция заявителя:

1. ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ», увеличив период, в течение которого не допускается инициатива о проведении референдума РФ и само его проведение, тем самым нарушил, фактически пересмотрел положения Конституции РФ о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, и о том, что референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, которые относятся к основам конституционного строя РФ и как таковые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а также несоразмерно ограничил право граждан РФ участвовать в референдуме, что противоречит ч. 1 ст. 1, ст. 2, ст. 3, ч. 1 ст. 16, ч. 1 и 3 ст. 29, ч. 2 ст. 32, ч. 2 и 3 ст. 55 и ч. 1 и 2 ст. 135 Конституции РФ.

2. При принятии ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» были нарушены положения п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о предметах ведения РФ и предметах совместного ведения РФ и её субъектов, а также вытекающая из ч. 2 ст. 108 Конституции РФ процедура голосования.

Решение суда:

1. Признать ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 в части, устанавливающей период, в течение которого граждане РФ не могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и проведение такого референдума не допускается, не противоречащим Конституции РФ, постольку, поскольку – по конституционно-правовому смыслу положений данного закона – период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нём, должен во всяком случае составлять не менее 2 лет, с тем чтобы в пределах четырёхлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее 2 референдумов.

2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 по порядку его принятия Государственной Думой, поскольку в данной части запрос не отвечает критерию допустимости, установленному ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

Правовые позиции Суда по делу:

1. Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в ч. 2 ст. 32 право граждан РФ на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция РФ исходит из того, что высшие формы непосредственной демократии (референдум и выборы), имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ не даёт основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ.

2. Исходя из того, что референдум и выборы предназначены для достижения самостоятельных целей, федеральный законодатель определяет как время проведения выборов, так и время проведения референдума. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией.

3. Определяя условия и порядок проведения референдума, федеральный законодатель должен строго следовать конституционным основам института референдума как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти и не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам РФ право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения.

4. ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» установил периоды, в течение которых инициирование и проведение референдума не допускаются в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти. Такое регулирование само по себе не может быть истолковано как установление приоритета свободных выборов по отношению к референдуму. Оно направлено на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала её осуществлению.

5. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме РФ, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла (который составляет 4 года), с тем чтобы обеспечить возможность проведения в течение избирательного цикла не менее двух референдумов. При этом даже при необходимости проведения повторных выборов Президента РФ или депутатов Государственной Думы срок, в течение которого референдум может быть инициирован и проведён, будет составлять более 2 лет.

6. Принятие федерального конституционного закона, направленного на регулирование права граждан на участие в референдуме РФ, определение порядка его подготовки и проведения, находится в ведении РФ, а не в совместном ведении РФ и её субъектов. Реализуя вытекающее из п. «в» ст. 71 Конституции РФ полномочие, Государственная Дума приняла ФКЗ «О референдуме РФ», а затем ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 года внесла в него изменение и дополнение. Закреплённый Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов, в том числе федеральных конституционных законов (ст. 104 – 108 Конституции РФ), не предусматривает направление соответствующего законопроекта по предметам ведения РФ субъектам РФ и последующее рассмотрение их предложений и замечаний Федеральным Собранием.

7. Проверка конституционности ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 по порядку принятия фактически означала бы и проверку норм Регламента Государственной Думы. Между тем конституционность Регламента Государственной Думы не оспаривалась ранее и не оспаривается заявителями по настоящему делу. Таким образом, запрос в части, касающейся проверки конституционности ФКЗ «О референдуме РФ», а затем ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в ФКЗ «О референдуме РФ» от 27.09.2002 по порядку принятия не может быть признан допустимым, а производство по делу – подлежит прекращению.