Система исполнительной власти в Российской Федерации

Специфика ИВ

• Полипредметность деятельности

• Огромное количество субъектов, осуществляющих ИВ и крайне узкая специализация многих из них

• Осуществляет власть в ситуациях, когда необходимо оперативное или срочное принятие решений

• Территориальный масштаб деятельности

• Обладает монополией на государственное принуждение

• Самая закрытая от общественного контроля, поскольку:

  • Наименее гласно принимает решения

  • В силу узкой специализации сама осуществляет регулирование своей деятельности

Исполнительная власть трудно поддается правовому регулированию

+ исполнительная власть чрезвычайно сильно влияет на другие ветви власти

+ Конституция описала ИВ хуже всего

Три принципа построения системы ИВ в РФ

1. Принцип дуализма – полномочия в сфере формирования и управления системой исполнительной власти разделены между Президентом РФ и Правительством РФ

• Формально высшим органом ИВ является Правительство РФ (ст.1 ФКЗ «О правительстве…»)

• Полномочия по руководству федеральными органами ИВ разделены между Президентом и Правительством

• Президент определяет организационно-правовые формы органов ИВ и перечень федеральных органов ИВ

• Президент за счет конституционных и административных полномочий может оказывать определяющее влияние на деятельность ИВ

• Реальное разделение полномочий между Президентом и Правительством определяется не правовыми, а политическими факторами

Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"

Структура ИВ в Российской Федерации:

• I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

• II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

• III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

Полномочия Президента РФ в системе ИВ

• Утверждает систему и структуру ФОИВ

• Определяет структуру Правительства РФ

• Формирует на состав Правительства РФ

• Может председательствовать на заседаниях Правительства РФ

• Может отменять акты Правительства РФ и давать Правительству РФ поручения

• Непосредственно руководит ФОИВ, (осуществляющими функции в области Внутренних дел, обороны и безопасности, Иностранных дел, Юстиции, Обеспечения деятельности Президента РФ) – 20 ФОИВ

  • Утверждает положения об органах

  • Определяет предельную штатную численность, количество заместителей и количество структурных подразделений по основным направлениям деятельности

  • Назначает руководителей подведомственных ему ФОИВ и их заместителей

  • Отменяет акты подведомственных ему ФОИВ

  • Дает подведомственным ему ФОИВ обязательные для исполнения указания

Принцип Единства системы ИВ и принцип Разграничения предметов ведения и полномочий (часть 1)

Данные принципы могут применяться только вместе и характерны только для федеративных государств

Задача совестного применения принципов – обеспечить единство системы ИВ при одновременном соблюдении разграничения предметов ведения и полномочий

3 Возможных варианта:

• Исключительные предметы ведения РФ – Только ФОИВ принимают нормативные акты, а исполняют их ФОИВ и ОИВ СРФ. ОИВ СРФ, исполняя полномочия по предметам ведения РФ де-факто являются подчиненными центру

• Сфера совместного ведения – ФОИВ и ОИВ СРФ формально и фактически не соподчинены друг другу. Каждая группа органов принимает свои акты и их исполняет

Схемы разграничения полномочий в сферах совместного ведения:

• Управление осуществляется 2 не соподчинёнными друг другу органами ИВ РФ и субъекта. Разграничение полномочий может осуществляться по схемам:

  • Общее регулирование – детальное регулирование (редко)

  • Прямое распределение полномочий между уровнями власти федеральным законом

• Управление осуществляет ОИВ СРФ, которому федеральный орган делегировал свои полномочия

• Полномочия осуществляет территориальный орган ФОИВ, которому субъект РФ делегировал свои полномочия (сейчас не встречается)

• Исключительное ведение субъекта РФ – ОИВСРФ, действующие в рамках реализации исключительных полномочий РФ не входят в единую систему ИВ

Механизмы косвенного контроля ОИВ СРФ, посредством делегирования им федеральных полномочий

• Делегирование закрепляется в ФЗ и субъект не может отказаться от исполнения делегированных ему полномочий

• ФОИВ реализуют следующие контрольные полномочия в отношении ОИВ СРФ, исполняющего делегированное полномочие (ч.7 ст.26.3. ФЗ № 184):

  • Участвует в определении организационно-правовой формы в которой создается орган

  • Согласовывает назначение руководителей органа

  • Осуществляет текущий контроль за деятельностью органов

  • Утверждение отчетов об исполнении функций

• Если ФЗ не определяет порядок исполнения указанных контрольных полномочий, то субъект исполняет полномочия самостоятельно, но таких примеров нет.

Построение системы ИВ

• Система ИВ а РФ строится в соответствии с 3 базовыми принципами

• Система строится в основном подзаконными актами

  • На федеральном уровне – Указы Президента РФ

  • На уровне субъектов – Законы субъектов РФ (общее регулирование) и акты высшего должностного лица + высшего исполнительного органа – детальное регулирование

2 Подсистемы ив: федеральная подсистема (часть 1 Президент рф)

2 Подсистемы ив: федеральная подсистема (часть 2 Правительство рф)

2 Подсистемы ив: подсистема субъектов рф

Административная правосубъектность и структура ОИВ

Понятие и признаки ОИВ

ОИВ – самостоятельная структурная часть государственного аппарата, входящая в систему исполнительных органов государственной власти, предназначенных для осуществления государственного управления в целях практической реализации законов и обеспечения их исполнения и наделенных определенной компетенцией

Понятие ОИВ

ОИВ – самостоятельная структурная часть государственного аппарата, входящая в систему исполнительных органов государственной власти, предназначенных для осуществления государственного управления в целях практической реализации законов и обеспечения их исполнения и наделенных определенной компетенцией

Признаки ОИВ:

• Наличие государственно-властных полномочий в области нормотворчества и (или) правоприменения;

• Обладает определенной самостоятельностью т.е. может сам осуществлять свои права и обязанности

• Находится в структурной и функциональной подчиненности от других органов ИВ

• Имеет определенную структуру, штат государственных служащих и технического персонала

• Обладает правами юридического лица

• Финансируется из государственного бюджета РФ или субъекта

Правосубъектность

Создание органа

• Орган возникает с момента принятия решения о его создании уполномоченным органом или должностным лицом

• Правоспособность органа возникает с момента утверждения положения о данном органе (определения его компетенции)

• Дееспособность органа возникает с момента:

  • Во внутриаппаратных отношениях (частичная) с момента назначения руководителя

  • Во внешнеаппаратных отношениях с момента, когда назначен руководитель и уже утверждено положение

Ликвидация органа

• С момента принятия решения о ликвидации органа он утрачивает правоспособность в части участия во внешнеаппаратных отношениях и соответствующую дееспособность. Внутриаппаратная право и дееспособность сохраняются в ограниченном объеме до момента завершения организационно-штатных мероприятий по ликвидации органа

Компетенция ОИВ

Компетенция – от латинского ведать, отвечать за что-либо. Компетенция включает 2 элемента:

• Полномочия – юридическая возможность совершения тех или иных властных действий или принятия решений, влекущих юридические последствия, обязательные для третьих лиц.

• Подведомственность (предметы ведения органа) – круг дел, который может разрешаться с использованием полномочий.

Компетенция органа – полномочия органа по предметам его ведения

Виды полномочий

По функциональному закреплению:

• Руководящие

• Регулятивные

• Контрольно-надзорные

• Координационные

По способу закрепления:

• Общефункциональный (рамочный)

• Перечневый

  • Открытый перечень у органов общей компетенции

  • Закрытый у органов специальной компетенции

• Делегированный

• Договорной

По порядку реализации

• Связанные полномочия

• Реализуемые по усмотрению (дискреционные)

• Реализуемые с разрешения вышестоящего или по согласованию

• Реализуемые совместно

По характеру отношения к полномочиям других органов:

• Общие – принадлежат всем, определенным видам или нескольким органам

• Исключительные – принадлежат конкретному органу

Виды подведомственности

По уровню:

• РФ или Субъекта РФ

• Видовая – конкретный орган внутри подсистемы ИВ

• Должностная – должность в обязанности по которой отнесено разрешение данного вида дел

Территориальная

• Центральный орган

• Территориальный орган

По характеру:

• Исключительная (никакой орган кроме строго определенного)

• Совместная:

  • Альтернативная – орган определяется вышестоящим органом или заявителем из определенного количества вариантов

  • Конкурирующая – дело рассматривается органом, который первым принял его к рассмотрению

Структура органа ИВ (часть 1)

Первичный элемент структуры – должность, которая представляет собой совокупность полномочий и предметов ведения, рассчитанных на одно лицо.

Вся совокупность должностей образует штат органа

Должности объединяются в структурные подразделения. В каждом низовом (состоящим только из должностей) структурном подразделении есть:

• Должность руководителя

• Должность заместителя (как правило)

• Должности сотрудников отдела (специалистов)

Низовые структурные подразделения объединяются в более крупные. В них входят:

• Руководитель

• Заместитель руководителя

• Низовые структурные подразделения

Структура органа (часть 2):

• Руководство

• Отраслевые и функциональные структурные подразделения

• Обеспечивающие структурные подразделения

• Материально-технические подразделения

По характеру подчиненности структура может быть линейной или функциональной

Линейная подчинённость (часть 3):

• Руководитель отвечает за деятельность органа в целом

• Управляющее воздействие, оказывается непосредственно на подчиненных

• У руководителя есть право привлечения к дисциплинарной ответственности

Последовательное соподчинение нижестоящих вышестоящим

Виды органов ИВ (часть 1):

• В соответствии с принципом федерализма:

  • ФОИВ

  • ОИВ субъектов

• По содержанию компетенции

  • Органы общей компетенции

  • Органы специальной компетенции

    • Отраслевые

    • Функциональные

    • По развитию отдельных территорий

• По территориальному охвату деятельности (часть 2)

  • Центральные

  • Территориальные

• По организационно-правовой форме

  • Правительство, администрация

  • Министерства, службы, агентства

  • Комитеты, комиссии, департаменты

• По порядку принятия решений

• Единоначальные

• коллегиальные

НПА, регулирующие правовой статус центрального ФОИВ

Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»

• Факт существования органа

• Организационно-правовую форму в которой орган создан

• Подведомственность органа

Постановление Правительства или Указ Президента (в зависимости от подведомственности)

• Предельная штатная численность

• Предельное количество структурных подразделений по основных направлениям деятельности

• Предельное количество заместителей

Положение об органе

• Полномочия и предметы ведения органа (компетенция)

Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

• Министерство здравоохранения Российской Федерации

  • Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения

  • Федеральное медико-биологическое агентство

Постановление Правительства или Указ Президента (в зависимости от подведомственности)

Постановление Правительства РФ от 09.05.2008 N 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»

4.Разрешить Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации иметь до 5 заместителей Министра, в том числе статс-секретаря - заместителя Министра, а также в структуре центрального аппарата - до 9 департаментов по основным направлениям деятельности Министерства.

5.Установить предельную численность работников:

• центрального аппарата Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в количестве 495 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий);