Система исполнительной власти субъектов РФ
Помазуев А.Е.
Нормативная основа регулирования системы ИВ в субъектах РФ
п. «н» ст.72 КРФ в совместном ведении находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
ч. 1 ст.77 КРФ Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
Практика толкования КС 184-ФЗ
Типовые нормативные акты, регулирующие систему ИВ в субъекте РФ
Конституция или Устав субъекта РФ
Закон о системе исполнительных органов
Закон о статусе Высшего должностного лица
Закон о статусе высшего исполнительного органа
Указы ВДЛ и постановления ВИО, которыми утверждается структура ОИВ субъекта
Положения об отдельных ОИВ (Указы ВДЛ и постановления ВИО)
-------------------------
Понятия «системы» и «структуры» ОИВ субъекта, аналогичны понятиям «системы» и «структуры», используемым в отношении ФОИВ
Высшее должностное лицо субъекта РФ
Является органом исполнительной власти, состоящим из 1 лица и не обладает статусом юридического лица
Создание данного органа НЕ является обязательным. При его отсутствии его статусом наделяется руководитель ВИО
Наименование может быть различным: Глава Администрации, Губернатор, Глава
Администрации - Губернатор
Обладает 2 уровнями компетенции:
–Как высшее должностное лицо субъекта (представительские функции, участие в отношениях с законодательной и судебной властью)
–Как один из 2 высших органов ИВ
Целесообразно принятие отдельного закона о статусе ВДЛ, который должен:
–Детализировать процедуры вступления в должность, прекращения исполнения полномочий, временного исполнения обязанностей и т.д.
–Определить компетенцию ВДЛ в т.ч. во взаимосвязи с компетенцией ВИО
–Установит правила публично-служебной деятельности ВДЛ
–Установить правовое положение, структуру, функциональные задачи и полномочия аппарата (администрации) ВДЛ
Исполнение обязанностей ВДЛ
Ограничения полномочий лица, исполняющего обязанности ВДЛ:Роспуск представительного органа государственной властиВнесение законопроектов о поправках в конституцию или уставВыступление с инициативой проведения референдумаВнесение изменений в состав ВИОПодписание законов субъекта
Схемы взаимодействия ВДЛ и ВИО
На практике в соответствии 184-ФЗ выработаны 4 типовые схемы:
1.Учреждена должность ВДЛ, который на основе единоначалия руководит ВИО
2.ВДЛ возглавляет коллегиальный ВИО, но предусмотрена отдельная должность руководителя ВИО
3.ВДЛ возглавляет и руководит коллегиальным ВИО, являясь по должности его председателем
4.Отсутствует ВДЛ, а его полномочия осуществляет руководитель ВИО
1. Учреждена должность ВДЛ, который на основе единоначалия руководит ВИО
ВДЛ – «Губернатор» или «Глава Администрации»
ВИО – «Администрация» края или области, состоящая из заместителей и аппарата администрации.
Иногда структурными подразделениями являются центральные органы специальной компетенции, но их руководители образуют только совещательный орган при ВДЛ.
Для такой схемы характерно:
Широкие кадровые полномочия ВДЛ по назначению:
–Заместителей ВДЛ
–Руководителей структурных подразделений аппарата Администрации
–Руководителей центральных исполнительных органов
Широкий набор единолично осуществляемых полномочий ВДЛ:
–Распределяет обязанности между своими заместителями и иными должностными лицами
–Осуществляет контроль за деятельностью назначаемых им должностных лиц
–Формирование исполнительных органов и структурных подразделений Администрации, утверждение положений.
Реализация нормотворческих полномочий ВДЛ посредством актов ВИО
Значительное ограничение правосубъектности ВИО
2. ВДЛ возглавляет коллегиальный ВИО, но предусмотрена отдельная должность руководителя ВИО
Сформировалась первой и копирует федеральную модель
Используется в большинстве республик, где ВДЛ (Президент) назначает руководителя ВИО (Правительства)
Определение Верховного Суда РФ от 12.04.2001 N 45-Г01-14
Дуалистическая модель, предполагающая разграничение полномочий между ВДЛ и руководителем ВИО:
–ВДЛ – возглавляет ВИО
–Председатель Правительства – организует работу ВИО, несет ответственность перед ВДЛ за его деятельность
Для такой схемы характерно:
ВДЛ разгружается от текущей управленческой деятельности руководителя ВИО, получая более конституционно-правовой статус как главы субъекта
Конструкция требует нормативного закрепления механизмов взаимодействия ВДЛ и руководителя ВИО
ПОЗИЦИИ СВЕРДЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА И ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
Свердловский областной суд
«… Губернатор, являясь высшим должностным лицом, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти СО – правительство Свердловской области. Председатель правительства СО, будучи назначенным Губернатором СО с согласия Областной думы, осуществляет только полномочия руководителя правительства СО, т.е. фактически является его заместителем…»
Верховный суд
«Статьи 17 и 18 184-ФЗ, допуская установление должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и предусматривая, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не исключают предусмотренное пунктом 3 статьи 20 этого же Федерального закона право субъекта Российской Федерации самостоятельно определить в своем уставе наименование высшего исполнительного органа государственной власти, его структуру, порядок его формирования, в том числе предусмотреть должность председателя, его полномочия, порядок назначения и освобождения от должности, его ответственность перед высшим должностным лицом.»
3. ВДЛ возглавляет и руководит коллегиальным ВИО, являясь по должности его председателем
ВДЛ занимает роль руководителя ВИО, входя в его состав т.е. совмещая должности ВДЛ и председателя коллегиального ВИ
Значительные по объему полномочия по руководству ОИВ он реализует не единолично, а от имени ВИО
Статус ВДЛ расширяется за счет полномочий по руководству ВИО:
–Определяет основные направления деятельности ВИО
–Готовит и проводит заседания
–Координирует и контролирует работу аппарата ВИО
–Координирует и контролирует работу аппарата Правительства
Для такой схемы характерно:
Деконцентрация полномочий и ограничение компетенции ВДЛ формированием ВИО