Анализ правовых основ социальной политики в Российской Федерации

Статья 7 Конституции Российской Федерации определяет Россию страну как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свобод­ное развитие человека. «Социальное государство — характеристика (принцип) относящаяся к конституционно-правовому статусу госу­дарства, предполагающая конституционное гарантирование эконо­мических и социальных прав и свобод человека и гражданина и со­ответствующие обязательства государства»²⁶. Содержание политики социального государства, направленной на достижение деклариро­ванных в Основном законе целей, отчасти проясняется в ч. 2 этой же статьи, указывающей на то, что в Российской Федерации охра­няются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государствен­ная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, уста­навливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В дальнейшем права и социальные гарантии граждан Российской Федерации уточняются в целом ряде положе­ний действующей Конституции:

1. Право на труд, его вознаграждение: «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигие­ны, на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы» (п. 3 ст. 37 Конституции РФ).

2. Социальная защита населения: «В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивает­ся система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (п. 2 ст. 7)-«Материнство и детство, семья находятся под защитой государства» (п. 1 ст. 38).

3. Право социального обеспечения: «Каждому гарантируется со­циальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установ­ленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом» (п. 1,2 ст. 39).

4. Право на жилище: «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления поощряют жи­лищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за до­ступную плату из государственных, муниципальных и других жи­лищных фондов в соответствии с установленными законом норма­ми» (п. 1—3 ст. 40).

5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь: «В Рос­сийской Федерации охраняется труд и здоровье людей...» (п. 2 ст. 7). «Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреж­дениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других по­ступлений. В Российской Федерации финансируются федераль­ные программы охраны и укрепления здоровья населения» (п. 1,2 ст. 41).

6. Право на образование: «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профес­сионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в го­сударственном или муниципальной образовательном учреждении и на предприятии. Российская Федерация устанавливает федераль­ные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования» (п. 1-3, 5 ст. 43).

7. Право на пользование учреждениями культуры: «Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям» (п. 2 ст. 44).

8. Право на гарантируемую государством защиту прав и свобод^: «Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи» (п. 1 ст. 48).

В настоящее время сложилась следующая общая схема формиро­вания нормативно-правовой базы в социальной сфере:

1 Укрупненный перечень основных видов (не всех) социальных обязательств государства и (в ряде случаев) их сжатое изложе­ние даны, как было показано выше, в Конституции РФ.

2. По большинству направлений социальной политики (или по соответствующим отраслям социальной сферы), обозначен­ным в Конституции РФ, принимаются базовые федеральные законы (например, Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 и т.п.).

3. На основе или с учетом положений вышеуказанных базовых федеральных законов принимаются специализированные федеральные законы по конкретным категориям лиц, на ко­торых распространяются социальные обязательства государ­ства или по конкретным видам обязательств (например, Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О соци­альном обслуживании граждан пожилого возраста и инва­лидов»).

4. Конституция РФ, блок базовых и специализированных феде­ральных законов создают основу для разработки базового ре­гионального законодательства по однотипным направлениям социальной политики.

5. На базе вышеуказанных законов принимаются соответству­ющие муниципальные нормативные акты.

6. На основе всех перечисленных выше нормативно-правовых актов органами исполнительной власти всех уровней, а также органами управления отдельных отраслей или объектов соци­альной сферы принимаются соответствующие подзаконные акты — от постановлений Правительства РФ и до ведомствен­ных или учрежденческих инструкций.

Совокупность нормативно-право­вых актов является основой для регулирования социальной полити­ки, поэтому важное значение приобретает вопрос о том, как понима­лся ее содержание²⁷.

Например, Н.А. Волгин приводит следующие принципы существования социального государства, характеризующие основы его социальной политики²⁸:

• обеспечение экономической свободы человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда, профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнер­ства;

• формирование доверия к регулирующей роли рынка через здоровую конкуренцию на рынке спроса и предложения;

• обеспечение ответственности государства за формирова­ние и регулирование рыночных отношений, упорядочение экономической и социальной жизни, обеспечивающей бла­гополучие граждан;

• формирование социальной справедливости и солидарно­сти общества, в том числе путем налогового перераспреде­ления доходов от богатых к бедным;

• создание системы участия работника в управлении про­изводством и распределением в общественной и государ­ственной жизни; развитие механизмов экономической де­мократии.

Определяя социальную политику применительно к условиям трансформирующейся социально-экономической системы в России, нельзя не упомянуть о принципиальных изменениях в российской модели социальной политики²⁹:

1) отказ от патернализма, т.е. отказ государства от жесткого де­терминированного поведения человека в социальной сфере, набора социальных услуг, который может или даже должен получать граж­данин;

2) разгосударствление социальной сферы и освобождение госу­дарства от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг. Государство постепенно перестает применительно многим видам социальных услуг быть оператором, выдающим потребителю эти услуги. Оно отводит себе роль в одних случаях только законодателя, который устанавливает правила, в других слу­чаях — посредника. Функция государства как оператора на рынке социальных услуг не является необходимой для государства. Отказ от нее, с одной стороны, позволяет уменьшить прямые бюджетные расходы, а с другой стороны — освобождает место для более эффек­тивных операторов;

3) формирование рынка социальных услуг с реально возника­ющей конкуренцией их производителей, с реально повышающим­ся качеством и снижением издержек на производство социальных услуг. Практическому внедрению рынка социальных услуг объектив­но способствует порядок закупки товаров и услуг для государствен­ных нужд, утвержденный Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки про­дукции для государственных нужд». Указанный порядок предпола­гает организацию закупок товаров и услуг (в том числе в социальной сфере) на основе конкурсных торгов при участии не менее двух по­ставщиков, при этом критериями отбора являются качество, стои­мость, сроки поставки и т.д.;

4) новейшая тенденция — переход к так называемой «монетиза­ции льгот», т.е. к замене натуральных льгот денежными выплатами. Еще со времен плановой экономики одним из важнейших принци­пов социальной политики в нашей стране являлось законодатель­ное установление многочисленных льгот для тех или иных групп населения. При этом льготы выступали как бесплатные «выдачи» со стороны государства. При численности населения России около 144,5 млн. чел. число получателей различных социальных льгот со­ставляло до недавнего времени 103 млн. чел., т.е. почти 70%. Иными словами, государство в рамках своих собственных законов взяло на себя обязательства, которые физически выполнить не могло. По оценкам аудиторско-консалтинговой компании ФБК, проводив­шей исследование на тему социальных льгот в России, размер этих обязательств составляет 2,8 трлн. руб., т.е. 21% валового внутреннего продукта. Реальные же расходы на покрытие социальных льгот со­ставляют около 500 млрд. руб³⁰. От всевозможных не обеспеченных финансированием законов, принятых за годы реформ центром и ре­гионами, страдают граждане России, падает престиж государства. Поэтому важнейшее значение в формировании социальной полити­ки страны имеют законодательные акты, направленные на частич­ную замену множества провозглашенных льгот денежными компенациями, чтобы гражданин сам принимал решение о расходовании полученных средств. Однако при этом, как указано в преамбуле федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесе­нии изменений в законодательные акты Российской Федерации признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных зако­нов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представи­тельных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:

• при замене льгот в натуральной форме на денежные компен­сации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечи­вающие сохранение и возможное повышение ранее достигну­того уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других об­стоятельств;

• реализовать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности пра­вового регулирования;

• предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законода­тельство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;

• не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

В соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. все «льготные категории» граждан получают социальный пакет, в который включены бесплатные медикаменты, санаторные путевки, билеты для проезда в пригородных поездах. Все остальные льготы заменяются денежными выплатами. Их размер зависит от ка­тегории льготника, при этом с 2006 г. граждане РФ смогут выбирать социальный пакет или его денежный эквивалент.

Еще одна система обязательств, принимаемых на себя госу­дарством в сфере социальной политики, регламентируется между­народными социальными документами. В частности, в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ можно прочесть, что «общепризнанные принци­пы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федера­ции установлены иные привила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Таким обра­зом, Российская Федерация как социальное государство взяла на себя обязательства следовать следующим международным доку­ментам о социальном развитии и правах человека: Международ­ный билль о правах человека, Всеобщая декларация прав человека, Копенгагенская декларация о социальном развитии, Европейская социальная хартия, документы Организации по безопасности и со­трудничеству в Европе. Все это позволяет сформировать базовые нормы социального права РФ.

Многоаспектный характер обязательств, взятых на себя госу­дарством в социальной сфере, предопределяет достаточно широ­кое предметное поле социального права: правовое регулирова­ние занятости, охраны труда и здоровья населения, положения беженцев, вынужденных переселенцев; социальное обеспечение, социальное страхование и пенсионное обеспечение; правовое ре­гулирование социальной защиты отдельных категорий граждан (граждан пожилого возраста, инвалидов, военнослужащих, вете­ранов, граждан, имеющих детей; женщин и детей); порядок вы­платы и установления размеров пособий, выплачиваемых граж­данам, проживающим на территории России и нуждающимся в социальной защите; регулирование деятельности органов соци­альной защиты³¹.

Т.С. Сулимова указывает, что социальное право выполняет следующие основные функции³²:

• экономическую (воздействие права на создание средств жизнеобеспечения людей, процессы распределения, по­требления, нормы охраны труда и оплаты труда);

• политическую (фиксирование основных положений соци­альной политики государства);

• организационную (создание системы служб социальной защиты, организация защиты от безработицы, организа­ция социального обеспечения, социального страхования, обеспечение безопасных условий жизни и благосостояния населения, повышение культуры труда, быта и отдыха);

• воспитательную (повышение культуры взаимоотношений в процессе труда и в быту, формирование уважения к ин­тересам других лиц, особенно к интересам социально не­устроенных лиц, воспитание доброты к людям, утвержде­ние принципов сострадания, милосердия, человеколюбия в обществе).

Конституция РФ - блок базовых и специализированных феде­ральных законов создают основу для разработки базового регио­нального законодательства по однотипным направлениям соци­альной политики.

На базе вышеуказанных законов принимаются соответствую­щие муниципальные нормативные акты.

На основе всех перечисленных выше нормативно-правовых актов органами исполнительной власти всех уровней, а также ор­ганами управления отдельных отраслей или объектов социальной сферы принимаются соответствующие подзаконные акты — от постановлений Правительства РФ и до ведомственных или учреж­денческих инструкций'.

Как отмечает Л.И. Берестова, «выстраиваемая таким образом совокупность нормативно-правовых актов является основой для регулирования социальной политики."поэтому важное значение приобретает вопрос о том, как понимается ее содержание»³³.

В Российской Федерации социальная политика реализуется на государственном уровне, региональном уровне и муниципальном уровне. Каждый из них имеет собственные полномочия по пово­ду правотворчества в этой сфере. В частности, на федеральном уровне принимают законодательные и нормативные акты, регули­рующие базовые принципы социальной политики в стране. Отме­тим, что основополагающие направления общегосударственной регламентации по управлению социальной сферой формируются правительством или отдельными министерствами (т. е. исполни­тельной властью). В то же время на уровне региональных органов власти формулируются и реализуются региональные законы и со­циальные программы (в том числе проводится организация адрес­ной социальной помощи, регулируется деятельность учреждений социальной инфраструктуры).

Содержание деятельности местных властей в социальной сфе­ре (местные компоненты государственных стандартов, перечень региональных социальных программ, реализуемых на уровне му­ниципальных образований, и т. п.) регламентируется законами органов законодательной власти и постановлениями правительств (администраций) субъектов Федерации.