§ 2. Нормативно-правовые акты в сфере государственного контроля (надзора), муниципального контроля, направленные на защиту прав предпринимателей

Статьей 3 Федерального закона № 294-ФЗ (ранее – статьей 3 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ) определены основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. К ним относятся:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности;

7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).

В то же время в Законе № 294-ФЗ указано порядка двадцати видов контроля, к которым положения данного Закона о порядке проведения проверок не применяются (контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, налоговый контроль и другие), а также порядка сорока видов контроля, порядок осуществления которых может устанавливаться другими федеральными законами (лицензионный, транспортный надзор, надзор в сфере рекламы и другие). Контрольные (надзорные) функции разделены между органами государственного федерального и регионального контроля (надзора) и муниципального контроля, который осуществляется органами местного самоуправления.

В основном положения Закона в части благоприятных для бизнеса условий проведения проверок сводятся к четкому следованию контрольными (надзорными) органами установленному порядку проведения проверок, нарушение которого позволяет в определенных случаях признать отрицательные для бизнеса результаты и последствия проверки недействительными.

В административных регламентах не уточнено, что к предмету досудебного обжалования не относятся постановления надзорных органов, вынесенные в порядке КоАП РФ, которые обжалуются в порядке производства по делам об административных правонарушениях, в том числе – вышестоящему органу, должностному лицу. Для многих это создает неопределенность при защите прав лиц, в отношении которых рассматриваются дела о правонарушениях. Тем более, наблюдается практика, когда должностные лица надзорных органов, не имея достаточного юридического образования, категорически отсылают «правонарушителя» для обжалования постановлений «только» в суд, несмотря на прямое указание КоАП РФ о праве обжаловать постановление вышестоящему органу, должностному лицу.

Постановления по делам об административных правонарушениях обжалуются в апелляционную инстанцию и пересматриваются надзорной инстанцией в порядке КоАП РФ. С 15.09.2015 г. предписания надзорных органов как ненормативные акты, решения, действия органов государственной власти, местного самоуправления оспариваются по Кодексу административного судопроизводства РФ (ранее – в порядке главы 25 ГПК РФ).

В целях в том числе снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) с 01.01.2018 г. будут применять риск-ориентированный подход. Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Также в прошедшем году многим надзорным органам была добавлена функция профилактики нарушений обязательных требований, в связи с чем такие структурные подразделения как отделы надзорной деятельности получили названия «отдел надзорной деятельности и профилактической работы». Кроме того, законом одновременно были установлены мероприятия, которые не требуют для их осуществления взаимодействия с субъектами контроля - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

В 2012 г. в Приказ Генеральной прокуратуры № 93 от 27.03.2009 о реализации 294-ФЗ были внесены изменения, в частности: производить формирование ежегодных сводных планов проведения плановых проверок путем проверки законности предложений органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, представляющих проекты таких планов, и их сведение в пределах соответствующих территорий и (или) компетенции соответствующей прокуратуры. Приказ содержал и такое руководство - по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, содержащим достоверные сведения о нарушении закона, давать оценку необходимости и обоснованности проведения мероприятий по контролю органом контроля (надзора).

Отдельной проблемой для предпринимателей (и не только предпринимателей) является отсутствие четкой регламентации проверок прокуратуры. Такое отсутствие приводит к многочисленным нарушениям прав субъектов проверок, должностные лица прокуратуры в силу такого отсутствия располагают практически неограниченными полномочиями. Главной отличительной особенностью прокурорских проверок остается на сегодняшний день отсутствие четкого правового регулирования: кто проводит проверки, какие документы должны предъявить при проверке, предмет проверки, ее сроки, порядок ознакомления с материалами и т.д. На это обстоятельство уже обращал внимание КС РФ: «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора». С момента принятия этого Постановления КС РФ прошло 17 лет, но ничего не менялось. Только в последний год в законодательстве все же отмечены пока незначительные, но положительные сдвиги в этом направлении.

В прошедшем году закончилась подготовка нового проекта закона № 060516-6 «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ», авторство которого принадлежит Министерству экономического развития. Это действительно беспрецедентный для российского законодательства в сфере государственного контроля (надзора) «основной закон», призванный снять какие-либо неточности, а возможно и правовую неопределенность. Но по неясным причинам проект так до сих пор и не внесен, его правовая оценка практически замалчивается. Не давая здесь подробного анализа текста данного законопроекта, ограничимся следующим.

Текст объемен и составляет около 200 страниц с приложениями. Результативность контроля ставится в зависимость от общественно-значимых его результатов, используемым понятиям дается более развернутое определение. Введенное недавно в законодательство и довольно условное понятие «территории» как объекта контроля (надзора) исключено, уточнено, что объектами защиты являются производственные объекты, в том числе территории (понятно что относимые именно к конкретному производству, а не просто некие любые «территории»).

В то же время, в законопроекте сохранено как субъект контроля (надзора) такое понятие как «организация», при этом никаких уточнений не дается. Таким образом, остается проблема, корень которой лежит в происходившей постепенно в постсоветское время замене в законодательстве о контроле понятия «предприятие» на «организация» и далее «юридическое лицо». Это уже не проблема бизнеса, но проблема многочисленных НКО, которые обязаны проходить регистрацию как юридические лица, и в отсутствие соответствующих оговорок подвергаются проверкам надзорных органов и административному наказанию в виде штрафов (причем в одинаковом размере с организациями, извлекающими прибыль) в правоприменительной практике, что бывает затруднительно оспорить, несмотря на явное противоречие общим принципам административного права и экономической природе штрафных санкций.

Предмет государственного и муниципального контроля определен в законопроекте недостаточно подробно, им является «соблюдение гражданами и организациями обязательных требований». Определение объектов контроля (надзора) так же достаточно спорно, поскольку относит к объектам: деятельность и действия (бездействия) граждан и организаций, производственные объекты, результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги. Такое положение на практике может наделить правоприменителя более широкими полномочиями, чем это возможно подразумевалось. При этом многое (уведомительный порядок осуществления предпринимательства, порядок организации и проведения проверок, виды проверок, их периодичность, риск-ориентированный подход, реестр проверок) перенесено практически без изменения из действующего 294-ФЗ.