1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЛИ В РФ

1. Историко-правовой анализ развития муниципального контроля за использованием земли в РФ

   1. Предпосылки возникновения муниципального контроля за использованием земли в России на законодательном уровне

На протяжении длительного времени государство формировало основу для осуществления контроля за использованием земли посредством внедрения системы Генерального межевания, которое успешно длилось в России почти сто лет (1765 - 1861 годы) и было связано с закреплением земельной собственности методами землеустройства.

Законодательное закрепление институт земельного контроля в нашей стране получил в период проведения крестьянской реформы 1861 года. До этого времени функция контроля за использованием земель принадлежала самим землевладельцам, которыми был выработан целый комплекс природоохранительных мер, направленных на сохранение качества земельного фонда. Они состояли в правильном применении той системы земледелия (паровой, лесопольной, залежной), которая была пригодна в местных природно-климатических условиях.¹

В ходе реформы 1861 года была создана четкая система государственных органов управления земельным фондом, в полномочия которых входило осуществление земельного контроля.

Деятельность данных органов регулировалась Положением о губернских по крестьянским делам учреждениях. Первым и основным звеном в этой системе были мировые посредники. В соответствии со ст. 24 Положения они осуществляли контроль за: правильной обработкой земли (пашня и бороньба); удобрением земельных участков (возка и раскидка навоза); посевом и уборкой хлебов, конопли, льна, картофеля, свекловицы и пр.; косьбой и уборкой сена, уборкой табака, молотьбой хлебов, рубкой дров, лесными работами, раскопкой канав, перевозкой грузов на недальнем расстоянии; выполнением норм выработки определенных сельскохозяйственных работ. При выявлении нарушений мировой посредник принимал меры к их устранению, возмещению причиненного ущерба, и применению штрафных санкций к виновным.

При осуществлении деятельности по контролю за охраной и использованием земель мировые посредники тесно взаимодействовали с сельскими обществами, органы управления которых (сельский староста, сельский сход), выступали в качестве местного самоуправления. Им, наряду с мировыми посредниками, были предоставлены некоторые полномочия в сфере земельного контроля. В частности, в обязанности сельского старосты, исполнительного органа сельского общества, входило наблюдение за сохранностью межевых знаков, содержанием дорог, мостов и т.д. При их порче сельский староста незамедлительно должен был принять меры по выявлению лиц ее совершивших, и известить мирового посредника.² Это являлось первой предпосылкой возникновения муниципального земельного контроля.

Сельское общество имело право контролировать хозяйственную деятельность своих общинников относительно использования земли. Прямые указания по этому поводу даны в законе относительно права застройки. В черте своего земельного участка крестьянин мог возводить любые жилые, хозяйственные, промышленные постройки. За пределами участка, без согласия общества этого делать было нельзя.

Будучи заинтересованным в том, чтобы домохозяева не обесценивали землю хищнической эксплуатацией сельское общество было вправе требовать, чтобы последние удобряли землю, не засеивали ее растениями истощающими почву, и т.п. При невыполнении отдельным крестьянином этих требований общество обращалось к мировому посреднику.³

Социалистическая революция 1917 года разрушила не только сложившуюся систему права, но и всю систему управления в целом. Началось формирование новой системы правого регулирования земельных отношений, новых органов управления земельным фондом и контроля за его использованием.

26 октября 1917 года, Второй Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов принял декрет «О земле», которым навсегда отменялось право частной собственности на землю. Положения, развивающие и конкретизирующие данный нормативный акт, были закреплены также и в других законодательных актах, появившихся в первые годы Советской власти. К их числу относятся декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 года «О социализации земли», декрет от 27 мая 1918 года «О лесах» и от 20 августа 1918 года «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах», а так же декрет от 30 апреля 1920 года «О недрах земли».⁴

Постановлением Народного комиссариата земледелия РСФСР от 04.12.1917 г. «О волостных земельных комитетах» и Постановлением Совета Народных Комиссаров «Об утверждении Положения о земельных комитетах и об урегулировании сельскохозяйственных отношений» от 04.12.1917 г. образованным земельным комитетам – Главному и местным (уездным и волостным) был передан широкий круг вопросов.

Главный земельный комитет играл роль центрального отраслевого уполномоченного органа (хотя это и не был Комиссариат земледелия – подобие современного министерства) и обладал следующими полномочиями – составление общего окончательного проекта земельной реформы, составление и предварительное рассмотрение законопроектов по урегулированию земельных правоотношений в связи с осуществлением земельной реформы, контроль за деятельностью местных земельных комитетов по изданию ими обязательных постановлений.⁵ Если провести параллель с полномочиями современных министерств то прослеживается следующая аналогия – осуществление функций по выработке и реализации государственной политики (проведение в жизнь новой земельной реформы), нормативно – правового регулирования, осуществление функций по контролю и надзору в сфере своей деятельности, осуществление функций по координации и контролю за находящимися в его ведении нижестоящих ведомств (в данном случае местных земельных комитетов).

Местные земельные комитеты также исполняли отведенные данным Положением функции. Если повторно провести аналогию с современным земельным законодательством, то получается, что местные земельные комитеты объединяли в себе полномочия, как органов местного самоуправления, так и Исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Конечно, полномочия современных органов власти гораздо шире, однако местные земельные комитеты первых лет советской власти уже сформировали для себя круг вопросов, исполнение которых в то время было очень важным и принципиальным.

Местные (в основном земские и волостные) земельные комитеты исполняли полномочия по учету земли (функции современного земельного контроля и земельного кадастра земли). Главный земельный комитет в соответствии с инструкцией «Об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений» названного выше Положения обязан был заниматься уравнительным распределением земель среди нуждающихся, определял порядок распределения земель на местах, инвентаря, осуществлял контроль за расходованием сельскохозяйственных продуктов, контролем и организацией производства.

По мере накопления большого количества земельно-правовых норм, разбросанных по разным нормативным правовым актам, к 1922 года назрела необходимость их обобщения. Первой попыткой такого обобщения стало принятие 4 сессией ВЦИК 30 октября 1922 года Земельного кодекса РСФСР.⁶

Данный нормативный правовой акт регулировал земельные отношения в единоличных крестьянских хозяйствах, в хозяйствах с общественной обработкой земли, землепользование совхозов и т.д. В соответствии со ст. 3, 7 Земельного кодекса РСФСР 1922 года все землепользователи, ведущие сельское хозяйство на землях, как находящихся в пользовании земельных обществ, так и предоставленных государством другим землепользователям, подчинялись общему контролю земельных органов (Народный Комиссариат земледелия и его органы на местах), и несли в отношении правильного использования предоставленных им земель обязанности. Прямых указаний закона относительно обязанностей землепользователей нет. Однако, исходя из анализа ст. 60, 61 можно сказать, что к основным обязанностям землепользователей относились целесообразное использование находящихся в их пользовании земельных угодий, а также выполнение мероприятий, способствующих сохранению и повышению их качества. За ненадлежащее выполнение этих обязанностей пользователи земли несли перед государством ответственность, которая выражалась в изъятии земельного участка на срок до трех лет.⁷

15 декабря 1928 года ВЦИКом были приняты «Общие начала землепользования и землеустройства».⁸ Указанный нормативный правовой акт определил право трудящихся на землю, принципы и организацию землеустройства, меры поощрения коллективных форм землепользования, регулировал земельные отношения в совхозах. Наиболее интересным в плане осуществления государственного земельного контроля представляется тот факт, что впервые законодательно была разграничена компетенция Союза ССР и союзных республик. Так, контроль за использованием земли по назначению в соответствии с п. «в» ст. 3 осуществляли республиканские государственные органы управления, обладающие правомочиями в области распоряжения и управления землей, Союз ССР и соответствующие государственные органы управления обязаны были осуществлять контроль только за действиями республиканских государственных органов по отводу земли в пользование (п. «д» ст. 2).

В Конституцию СССР 1934 года⁹ и Конституцию РСФСР 1937 года¹⁰ также вошли нормы разграничивающие компетенцию между органами государственного управления Союза ССР, союзных республик, и автономных республик. Однако нельзя сказать, что они дублировали уже существующие.

После принятия Конституции СССР 1936 года государством были установлены более строгие правила использования земли. Характерными правовыми актами в этой области являются:

- постановление ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 года «О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного значения».¹¹ Оно запрещало сдавать в аренду земли сельскохозяйственного назначения как вне городской черты, так и в ее пределах;

- постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 года «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»¹² определило меры, направленные на устранение допущенных нарушений в области колхозного землепользования. В постановлении содержалось требование о том, чтобы приусадебные земли каждого колхоза были строго отграничены от общественных земель колхозов. В колхозах устанавливалась обязательная запись в специальных шнуровых книгах как общественных земель колхозов, так и приусадебных участков всех колхозных дворов.

Особое внимание уделялось борьбе с самовольным строительством. В этих целях постановлением СНК РСФСР от 22 мая 1940 года «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных посёлках» на исполнительные комитеты городских и поселковых Советов депутатов трудящихся возлагалась обязанность организовать через соответствующие отделы коммунального хозяйства контроль за соблюдением правил строительства на находящихся в их ведении территории. За производство самовольного строительства без надлежащего письменного разрешения руководителей государственных учреждений и предприятий, кооперативные и общественные организации, а также индивидуальные застройщики привлекались к уголовной ответственности. К ответственности, в том числе и уголовной, могли быть привлечены и работники исполнительных комитетов городских и поселковых Советов депутатов трудящихся за непринятие мер по охране находящихся в их ведении земель от самовольной застройки, за несвоевременное рассмотрение заявлений застройщиков об отводе земельных участков и выдачи разрешения на застройку, а также непринятие мер к привлечению к уголовной ответственности самовольных застройщиков.

Контрольная деятельность осуществлялась в двух правовых формах: текущий контроль и государственная ревизия землепользовании.¹³ Порядок их проведения определялся Положением о старшем районном землеустроителе и Положением о службе ревизоров-землемеров министерств сельского хозяйства республик, краевых, областных управлений сельского хозяйства, утвержденными Министерством сельского хозяйства СССР 9 мая 1956 года, а также Инструкцией о порядке производства государственной ревизии землепользовании, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР 19 июня 1956 года.¹⁴

В соответствии с этими нормативными актами текущий контроль за правильным использованием земли осуществлялся землеустроителем районного (межрайонного) производственного управления сельского хозяйства, который по должности одновременно являлся государственным районным инспектором по использованию и охране земель. Он контролировал выполнение установленного порядка пользования землей, правильность осуществления землеустроительных проектов всеми землепользователями, правильность учета земельных площадей, сохранность межевых знаков и т.д. В его обязанности входило проверка жалоб и заявлений граждан, организаций по вопросам землепользования. Работа по государственному контролю за использованием земель проводилась в соответствии с годовым планом. В плане предусматривались проверки соблюдения земельного законодательства как колхозами, совхозами и другими государственными хозяйствами, занимающимися сельскохозяйственным производством, так и несельскохозяйственными предприятиями, организациями и учреждениями.

В отличие от текущего контроля государственные ревизии землепользовании возлагались на ревизоров-землемеров министерств сельского хозяйства республик, краевых и областных управлений сельского хозяйства, и представляли собой единовременные проверки соблюдения земельного законодательства в определенной административно-территориальной единице (например, районе) или хозяйствующем субъекте (колхозе, совхозе и т.д.).

При государственной ревизии землепользовании проверялась:

- законность использования предоставленных субъектам земельного права земель;

- правильность использования земель землепользователями, точность и своевременность учета всех земель;

- правильность проведения землеустроительных работ, работ по улучшению угодий, освоению новых земель и т.п.;

- обоснованность отвода земель для государственных, общественных и других надобностей, а также своевременность осуществления работ в колхозах по охране общественных земель от незаконного их использования.

Результаты проведенной ревизии оформлялись актом за подписями ревизора-землемера, представителя землепользователя и специалистов, привлекаемых к производству ревизии.

С 1965 года функции контроля за охраной и использованием земель стали осуществлять общесоюзные министерства. В частности, государственный контроль за соблюдением установленного порядка землепользования был возложен на Министерство сельского хозяйства СССР.¹⁵

По этому поводу в юридической литературе высказывались разные мнения. Например, Г.А. Аксененок отмечал, что передача функции контроля за землепользованием различным общесоюзным министерствам и ведомствам на практике вела к утрате республиканскими органами, органами власти на местах, самостоятельности при решении вопросов, связанных с контролем над использованием земли со стороны отдельных землепользователей, а общесоюзные органы стали подходить к решению этих вопросов формально, без должного изучения действительного положения на местах. В результате этого в использовании земли со стороны отдельных землепользователей допускались серьезные ошибки и недостатки.¹⁶

13 декабря 1968 года пятой сессией Верховного Совета СССР (7-го созыва) были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик.¹⁷ Это первый нормативный правовой акт, который относил земельный контроль к одной из важнейших функций государственного управления земельным фондом, тем самым, показывал его значимость. В ст. 20 Основ говорилось о том, что контроль за использованием всех земель имеет своей задачей обеспечить соблюдение министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального использования и охраны земель. Установление государственного контроля за использованием земель относилось к компетенции Союза ССР (п. 5 ст. 5 Основ). В последующем, Земельный кодекс РСФСР 1970 года в ст. 40, 41 продублировал эти положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. После принятия указанных нормативных актов окончательно сложилась и была законодательно закреплена система органов государственного контроля за охраной и использованием земель, прекратившая свое существование с расколом СССР. Рассмотрим подробнее данную систему.

Контроль за использованием всех земель осуществляли органы общей и специальной компетенции. К первой группе относились: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, Советы депутатов трудящихся, их исполнительные и распорядительные органы на местах. Органами специальной компетенции являлись землеустроительная служба системы Министерства сельского хозяйства СССР, землеустроительные службы министерств сельского хозяйства союзных республик. Имелись также государственные органы, которые хотя и не управляли землей, но своей деятельностью обеспечивали рациональное использование земли. Это, например, органы народного контроля, осуществляющие государственный контроль за правильным использованием всех природных ресурсов, или прокуратура, в функции которой входил надзор за соблюдением законности в земельных отношениях.

Высшие органы государственной власти СССР и союзных республик осуществляли общий контроль за охраной и использованием земель. В полномочия данных органов управления входило установление принципов и порядка хозяйственной эксплуатации земельных ресурсов, их охраны, определение задач государственного земельного контроля.

Областные (краевые) Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты осуществляли контроль за соблюдением законов о землепользовании государственными организациями, предприятиями, учреждениями и отдельными гражданами (приусадебное землепользование); контролировали правильное и рациональное использование земель по назначению, соблюдение установленных норм землепользования; руководили мероприятиями по охране почв и контролировали соблюдение норм законодательства об охране земель. Областные (краевые) Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты имели право отменять незаконные решения и распоряжения руководителей, подчиненных Совету органов управления, предприятий, учреждений, организаций, если они не отвечали требованиям закона о рациональном использовании земель.

Городские и районные в городах Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты осуществляли государственный контроль за использованием земель в пределах городской черты; давали разрешения на разработку общераспространенных полезных ископаемых и контролировали соблюдение установленного порядка ведения этих работ.

Сельские, поселковые Советы народных депутатов их исполнительные комитеты осуществляли контроль за соблюдением всеми землепользователями на территории Совета законодательства о землепользовании, за выполнением мероприятий по борьбе с эрозией; контролировали правильное использование приусадебного фонда колхозов и совхозов, соблюдение норм приусадебных земельных участков.¹⁸

Землеустроительная служба Министерства сельского хозяйства СССР и землеустроительные службы министерств сельского хозяйства союзных республик действовали на основании Положения о государственном контроле за использованием земель, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 года.¹⁹ Данный правовой акт имел важное практическое значение. В развитие Основ земельного законодательства Союза ССР, он конкретизировал и определял задачи государственного земельного контроля, структуру и компетенцию контрольных органов, круг полномочий предоставленных должностным лицам этих органов.

Деятельность органов землеустроительной службы регулировалась Инструкцией о порядке проведения государственного контроля за использованием земель землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР 26 июля 1974 года.²⁰

Для проведения земельного контроля землеустроитель имел право беспрепятственно посещать и обследовать земли всех землепользователей, требовать от землепользователей и соответствующих органов обязательного представления документов, подтверждающих права землепользователей на землю и отражающих действительный характер эксплуатации этих земель, давать предприятиям, организациям и учреждениям рекомендации по правильному использованию и охране земель, требовать от всех землепользователей устранения выявленных недостатков в использовании земель и выполнения действующего законодательства. При обнаружении нарушений, в соответствии с п.6 вышеуказанной Инструкции, государственный инспектор составлял акт, который направлял в административную комиссию при исполнительном комитете районного, городского Совета депутатов трудящихся для привлечения виновных должностных лиц или граждан к административной ответственности. При выявлении самовольного занятия, самовольного обмена, купли-продажи земельного участка и т.п. акты направлялись в следственные органы по месту выявления правонарушения для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности. По малозначительным нарушениям земельного законодательства государственный инспектор мог ограничиться обязательными для исполнения указаниями об устранении нарушений. Все материалы по контролю за охраной и использованием земель (акты о нарушении земельного законодательства, указания и т.д.) брошюровались в специальное дело, которое хранилось в течение установленного срока.²¹

Кроме органов специальной компетенции общегосударственный земельный контроль осуществляли органы прокуратуры. Основным содержанием деятельности этих органов являлось предупреждение и пресечение правонарушений в области использования земли. По мнению А.А. Рябова, правильно организованный надзор за соблюдением земельного законодательства со стороны органов Прокуратуры Союза ССР является особенно эффективным в деле борьбы с нарушениями. Органы прокуратуры по сути дела могли принимать участие в рассмотрении самых различных вопросов связанных с использованием земли. Обширные права прокуратуры, которыми она наделялась в части поддержания законности, позволяли ей своевременно пресекать нарушения земельного законодательства, а в необходимых случаях привлекать к юридической ответственности лиц, виновных в совершении этих правонарушений.²²

Заканчивая характеристику системы органов земельного контроля, сформировавшейся в советский период развития нашего государства, следует сказать и об органах народного контроля. Их деятельность регулировалась Положением об органах народного контроля в СССР, утвержденным совместным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 декабря 1968 года.²³ Органы народного контроля имели право: запрашивать у руководителей и должностных лиц предприятий, колхозов, совхозов, организаций, министерств, ведомств необходимые документы и материалы, заслушивать по итогам проверок их доклады и объяснения, давать указания по устранению вскрытых недостатков; приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц; указывать на недостатки допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы об их проступках на обсуждение коллективов трудящихся, общественных организаций.

ЗК 1991 г. возлагал обязанности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель, в частности, на Советы народных депутатов (в том числе местные), но не выделял муниципальный контроль в качестве вида земельного контроля.

Представленная система государственных органов контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации была не лишена недостатков и просуществовала вплоть до начавшегося с 1990 года реформирования земельного строя России. Имевшиеся недостатки в осуществлении государственного контроля объяснялись следующими причинами. Права должностных лиц землеустроительной службы по государственному земельному контролю были крайне ограничены. Они не имели право налагать взыскания на землепользователей за нарушение порядка использования земли, что снижало эффективность контрольной деятельности. Не было четкой системы проведения земельного контроля. Землеустроительный аппарат низовых сельскохозяйственных органов был крайне малочислен, загружен разнообразной работой и не мог обеспечить постоянный и достаточно полный контроль за состоянием землепользования. Недостаточная эффективность земельного контроля в отношении сельскохозяйственных землепользователей объяснялась нахождением землеустроительного аппарата в подчинении министерств сельского хозяйства, которые во многом сами были повинны в недостатках сельскохозяйственного землепользования. Получалась ситуация, когда сельскохозяйственные органы являлись государственными контролерами собственной деятельности, в то время как они сами нуждались в строгом контроле за своей деятельностью в области рационального использования земли. Наряду с недостатками, можно выделить и положительные моменты в регулировании деятельности по земельному контролю, которые не теряют свою актуальность и в настоящее время. Например, передача полномочий по осуществлению контроля за использованием земель субъектам Союза ССР - союзным республикам. В настоящее время целесообразно наделять большей самостоятельностью в решении этих вопросов субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, которые будут организовывать работу по земельному контролю с учетом особенностей отдельного региона или муниципального образования. Кроме того, можно использовать опыт борьбы советского государства с земельными правонарушениями средствами экономических мер воздействия. Такие меры, в некоторых случаях, могут быть более эффективными, чем административные, уголовные, дисциплинарные и гражданско-правовые.

2. Правовые основы муниципального контроля за использованием земли в РФ

В настоящее время деятельность по осуществлению муниципального земельного контроля осуществляется с соблюдением таких законов и нормативно-правовых актов, как:

1) Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ст. 72);

2) Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ст.7.1., 7.2., 7.10., 8.5., 8.7., 8.8.);

3) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 20 ст. 14, п. 26 ст. 16);

4) Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле»;

5) Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

6) Нормативные правовые акты, принятые на уровне муниципального образования;

7) Соглашения с уполномоченными государственными органами.

Согласно ст. 72 Земельного Кодекса РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ, муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований.

Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. При этом:

1. Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2. Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3. Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

4. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

5. Внутригородская территория города федерального значения - это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный контроль за использованием земли на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.²⁴

Муниципальный земельный контроль также опирается на Кодекс об административных правонарушениях. В частности на ст.7.1., 7.2., 7.10., 8.5., 8.6., 8.7., 8.8. Эти статьи КоАП рассматривают:

- Статья 7.1. Самовольное занятие земельного участка

Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

- Статья 7.2. Уничтожение специальных знаков

1. Уничтожение межевых знаков границ земельных участков - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

2. Уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркшейдерских, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а равно знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, в том числе прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, особо охраняемых природных территорий, лесоустроительных или лесохозяйственных знаков, а равно знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

3. Уничтожение, повреждение или снос пунктов государственных геодезических сетей либо стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением, входящих в государственную наблюдательную сеть, а равно нарушение режима охранной зоны стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

4. Неуведомление собственником, владельцем или пользователем земельного участка, здания либо сооружения, на которых размещены пункты, перечисленные в части 3 настоящей статьи, федерального органа исполнительной власти по геодезии и картографии, гидрометеорологии и смежным с ней областям или его территориального (регионального) органа об уничтожении, о повреждении или о сносе этих пунктов, а равно отказ в предоставлении возможности подъезда (подхода) к этим пунктам для проведения на них наблюдений и иных работ - влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до пятисот рублей.

- Статья 7.10. Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом

Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольный обмен земельного участка, участка недр, лесного участка или водного объекта - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

- Статья 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации

Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

- Статья 8.6. Порча земель

1. Самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

2. Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от трех тысяч до четырех тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

- Статья 8.7. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению

Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

- Статья 8.8. Использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

Использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.²⁵

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 20 ст. 14, п. 26 ст. 16) субъектами муниципального земельного контроля являются органы местного самоуправления или уполномоченные ими органы. Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 34 ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции уполномочить соответствующие муниципальные органы на осуществление земельного контроля на территории муниципального образования.

Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель. Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель (см. также ст. 71 Кодекса и комментарий к ней).

Осуществление муниципального земельного контроля подчиняется правилам, установленным федеральным законодательством; порядок его осуществления определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Система муниципальных правовых актов определена в ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.²⁶

Согласно постановлению Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле» определяется порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (специально уполномоченные органы).

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

4. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов, осуществляющие государственный земельный контроль, одновременно по должности являются:

а) руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости - главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель;

б) заместитель руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и руководитель структурного подразделения Агентства, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного контроля, - заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации по использованию и охране земель;

в) специалисты структурного подразделения Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного контроля, - государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель;

г) руководители территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации - главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

д) заместители руководителей территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и руководители структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - заместителями главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

е) специалисты структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

ж) руководители структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель;

з) заместители руководителей структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней или специалисты соответствующих структурных подразделений (в случае отсутствия заместителей руководителей), к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - заместителями главных государственных инспекторов городов и районов по использованию и охране земель;

и) специалисты структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, - государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель.

Должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, являющиеся государственными инспекторами, осуществляющими государственный геологический контроль, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, осуществляют государственный земельный контроль в соответствии с установленными пунктом 4 настоящего Положения полномочиями.

Должностные лица Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, контроль в области мелиорации земель и защиты растений, осуществляют государственный земельный контроль в соответствии с установленными пунктом 5 настоящего Положения полномочиями.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право при проведении проверок:

(в ред. Постановления Правительства РФ от 21.04.2010 N 268)

а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;

в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;

г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;

е) носить форменную одежду.

Главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители помимо прав, предусмотренных пунктом 9 настоящего Положения, имеют право:

а) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;

б) выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации;

в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

г) вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль, имеют бланки документов с Государственном гербом Российской Федерации и наименованием соответствующего специально уполномоченного органа, необходимых для осуществления государственного земельного контроля, и служебные удостоверения, формы которых устанавливаются соответствующими специально уполномоченными органами.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Внеплановые проверки проводятся:

для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

(в ред. Постановления Правительства РФ от 21.04.2010 N 268)

Юридические и физические лица, использующие земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.

Лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность.

Должностные лица специально уполномоченных органов несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.²⁷

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».²⁸

Данный закон регулирует организацию и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за предпринимательской деятельностью и устанавливает меры защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля.

Государственный и муниципальный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утвержденными в порядке, установленном специально уполномоченными органами. Проверки, в соответствии с законодательством, подразделяются на несколько видов:

- Плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- Внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- Документарные проверки;

- Выездные проверки.

Плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года; перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ.

С 1 января 2010 года вступил в силу положения Закона, регулирующие координацию органами прокуратуры мероприятий по составлению планов проверок и устанавливающие следующее.

В срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Порядок направления планов проверок в органы прокуратуры, форма и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок устанавливаются Правительством РФ.

Генеральная прокуратура РФ размещает ежегодный сводный план проведения плановых проверок на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года (части 2, 6, 7, 9, 11 ст. 9, часть 2 ст. 27 Закона).

Внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

Основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Внеплановая проверка может также проводиться в связи с истечением срока исполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, установленных федеральными, региональными или муниципальными правовыми актами.

Плановые и внеплановые проверки могут проводиться в форме документарной проверки и в форме выездной проверки.

Документарные проверки

Предметом документарной проверки, осуществляемой по месту нахождения органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, а также документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений контрольных органов.

В процессе проведения документарной проверки в первую очередь рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (о которых будет сказано ниже), акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этого юридического лица или индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю.

Органы контроля вправе направить в адрес юридического лица или индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки. Указанные в запросе документы должны быть направлены в контрольный орган в течение десяти рабочих дней со дня получения запроса.

В случае, если в ходе документарной проверки выявлены ошибки или противоречия в представленных документах либо несоответствие сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у контрольного органа, информация об этом направляется юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю с требованием представить в течение десяти рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме.

При проведении документарной проверки орган государственного контроля (надзора) или орган муниципального контроля не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.

Выездные проверки

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие обязательным требованиям их работников, состояние используемых территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Срок проведения как документарной, так и выездной проверки не может превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов в год для малого предприятия и пятнадцать часов в год для микропредприятия (предприятия с количеством работников не более пятнадцати человек). В исключительных случаях срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем контрольного органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

По результатам проверки должностными лицами органа контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме.

Типовая форма распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки, типовая форма акта проверки, типовая форма журнала учета проверок устанавливаются органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена на основании сообщений о возникновении угрозы причинения либо причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, сообщений об угрозе либо возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обязаны согласовать проведение проверки с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки должно быть направлено в прокуратуру в день подписания распоряжения или приказа о проведении проверки. По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

Если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований, в момент совершения таких нарушений, в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

Уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности

С 1 июля 2009 года вступят в силу нормы Закона, регулирующие уведомительный порядок осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в сферах торговли, бытовых услуг и производства потребительских товаров.

Перечень работ и услуг, в отношении которых должно представляться уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности, утверждается Правительством РФ. Законом установлены виды деятельности, в составе которых должны быть определены соответствующие работы и услуги. К таким видам деятельности отнесены, в частности, предоставление гостиничных услуг, бытовых услуг, услуг общественного питания, розничная торговля, отдельные транспортные услуги, производство текстильных материалов, швейных изделий, производство одежды, производство кожи, изделий из кожи, в том числе обуви, и т.д.

В соответствии с Законом юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомлять о начале осуществления указанных видов предпринимательской деятельности уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Уведомление направляется после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг. В уведомлении сообщается о соблюдении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, а также о соответствии обязательным требованиям их работников, осуществляемой ими предпринимательской деятельности и предназначенных для использования территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, других подобных объектов и транспортных средств.

Предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности в отношении работ и услуг в составе указанных видов деятельности, не допускается.²⁹

Нормативные правовые акты, принятые на уровне муниципального образования утверждают положения о регламенте работы муниципального земельного контроля в муниципальных образованиях. Также сюда входят различные распоряжения, акты муниципальных образований в области управления земельными ресурсами.

Соглашения с уполномоченными государственными органами имеют большое значение в муниципальном земельном контроле. Так, при проведении муниципального земельного контроля осуществляется выявление признаков административных правонарушений, при их наличии соответствующие материалы в виде обращений направляются в Прокуратуру и в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), где применяются меры наказания для правонарушителей.