3. Разработка методики оценки и повышения эффективности управления государственной собственностью Томской области

3.1. Существующие подходы к оценке эффективности управления

Применительно к проблематике управления развитием широкого класса систем социально-экономического характера в отечественной практике технико-экономических обоснований профессора доктор технических наук Соловьев М.М. и доктор экономических наук Кошкин Л.И.выделяют следующие виды эффективности[39]:

1. Экономическая, которая учитывает результаты, связанные с реализацией мероприятий п оправлению и использованию имуществом на всех стадиях процесса, и включая тот факт, что есть интересы не только объектов и участников управления, но и общества в целом;

2. Коммерческая или финансовая, которая показывает последствия мероприятий, связанных с управлением объектами государственной собственности

3. Экономическая, которая отражает финансовые последствия управления непосредственно для федерального, регионального и местного бюджетов, в частности, за счет производимых расходов на содержание и развитие объектов государственной собственности, возникающих по результатам управления доходных потоков, концессионных платежей, изменения налоговых, земельных и других поступлений в названные бюджеты от взаимодействующих негосударственных структур;

4. Социальная, которая оценивают по уровню достижения запланированных результатов, предоставляемых государством населению услуг в соответствии с установленными нормативами общественных благ (например, сокращение профессиональных заболеваний, повышение уровня и качества образования, улучшение условий труда).

5. Техническая, которая отражается для производственно-технологических объектов государственной собственности и отражает соотношение результатов и затрат;

6. Функциональная, через которую можно отразить степень реализации основных функций управления.

По мнению доктора экономических наук, профессора, члена-корреспондент РАН, директора Института экономики УрО РАН, Татаркина А.И., оценка результатов использования государственной собственности является одной из самых актуальных проблем, которой в последние десятилетия было посвящено достаточно много исследований[42]. Однако большая их часть касалась лишь узких направлений ее использования либо конкретных объектов (бюджетных средств, публичного имущества, природных ресурсов и т.п.). Кроме того, в экономической литературе государственная собственность традиционно рассматривается изолированно от муниципальной, а оценка их использования дается преимущественно с экономической точки зрения. Таким образом, публичная собственность как единое целое фактически не стала объектом глубокого социально- экономического анализа.

Есть необходимость, как нам представляется, обратить внимание исследователей на ряд наиболее дискуссионных проблем, сдерживающих формирование целостного восприятия «собственности» и ее роли в общественном развитии.

Первая – насколько соответствует реальности определение собственности как системы отношений между субъектами хозяйствования по поводу владения, пользования и распоряжения ее объектами. На это следует обратить внимание, во-первых, поскольку в научных кругах обосновываются и другие, не лишенные объективности, определения собственности как «системы экономических отношений по поводу присвоения средств и результатов производства». Некоторые авторы предлагают рассматривать содержание собственности только через «всю систему производственных отношений». Во-вторых, нельзя не признать справедливой критику многими исследователями (особенно юристами) определения собственности как системы отношений по владению, пользованию и распоряжению ее объектами за его «административно-правовой уклон».

Вторая – насколько актуальна оптимизация соотношения между государственной и частной формами собственности. Если согласиться с актуальностью данной проблемы, то нужно ли брать за основу критерий оптимизации? Большинство исследователей предлагают процессы оптимизации осуществлять по критерию эффективности разных форм собственности, сводя последнюю исключительно к экономической эффективности. Вместе с тем мировые тенденции развития исследования отношений собственности позволяют утверждать, что любая форма собственности эффективна, хотя количественные и качественные результаты могут существенно различаться в зависимости от внутренних и внешних условий. Частная форма собственности, к примеру, действительно наиболее эффективна в реальном секторе экономики, финансовой сфере и некоторых сферах производственной инфраструктуры (коммунальная сфера, транспорт и др.). Государственная и муниципальная же формы собственности, по мнению мирового научного сообщества, наиболее эффективны в отраслях и сферах системообразующего характера, обеспечивающих жизнеспособность экономических, экологических и социальных систем. К ним в первую очередь относятся фундаментальная и частично прикладная наука, образование, частично и ОПК и некоторые другие.

Третья проблема обусловлена возрастающей потребностью общества повышать эффективность управления государственной собственностью и ее роль в обеспечении устойчивого социально-экономического развития. Не вдаваясь в дискуссию о разных подходах и моделях управления государственной собственностью, для объективного анализа необходимо выделять четыре элемента (блока) отношений собственности, которые позволят исследовать эту сложнейшую категорию глубже, полнее и результативнее.

Согласно институциональному подходу создание института частной собственности априорно является эффективным. При этом оценочным показателем считается количество предприятий, перешедших из государственной собственности в частную. Иными словами, институциональные преобразования оказываются самоцелью.

Согласно результативному подходу важны социальные и экономические результаты использования собственности.

Основными методологическими положениями оценки эффективности использования публичной собственности являются следующие:

1) оценка результативности должна учитывать характер объекта собственности и его функциональное предназначение;

2) оценка должна опираться на соотнесение краткосрочных результатов и долгосрочных последствий использования объектов;

3) при оценке включения объектов публичной собственности в систему многостороннего сотрудничества необходимо учитывать соотношение интересов Федерации, ее субъектов и муниципалитетов;

4) результаты использования объектов публичной собственности часто выходят за формальные границы интересов субъектов Федерации, конкретных муниципальных образований и т.п. В связи с этим требуется всесторонний учет социально-экономических последствий;

5) оценка использования объектов публичной собственности должна определяться, с одной стороны, рамками института публичной собственности, а с другой – соответствующими институтами субъекта собственности (государства или муниципального образования);

6) при оценке необходимо учитывать альтернативность решений использования конкретных объектов публичной собственности.

В зависимости от функционального вида объектов публичной собственности эффективность подразделяется нами на четыре вида: социальная эффективность, бюджетная эффективность, экономическая эффективность, экологическая эффективность. Приведенные виды эффективности оцениваются количественными измерителями и качественными характеристиками.

Социальная эффективность в широком плане раскрывается через показатели уровня жизни населения и условия его жизнедеятельности. Она включает в себя наряду с индикаторами уровня жизни качество жизни населения и его социальное самочувствие, оцениваемые с помощью качественных характеристик.

Бюджетная эффективность определяется соотношением доходов и расходов при использовании объектов публичной собственности.

Экономическая эффективность традиционно определяется соотношением получаемого экономического эффекта в виде дополнительных доходов, экономии текущих издержек и затрат на содержание объектов собственности.

Экологическая эффективность. В настоящее время в теории и на практике понятие «экологическая эффективность» ограничивается количественными оценками изменения сбросов и выбросов в окружающую среду либо соотнесением фактических и прогнозных показателей выбросов и сбросов с нормативными значениями ПДК и ПДВ. В авторской трактовке под экологической эффективностью понимаются, с одной стороны, количественные оценки воздействия на окружающую среду, а с другой – качественные характеристики экологического состояния территории, включая состояние источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду, объектов повышенного экологического риска, территориально обособленных участков природной среды (атмосферного воздуха, вод, недр и иных природных объектов); радиационный фон и уровень радиационного загрязнения и др. Система показателей использования публичной собственности определяется ее структурой, включающей: имущество, обслуживающее государственные и муниципальные органы управления; имущество, обслуживающее население («общественные блага»); предпринимательскую собственность; государственные и муниципальные финансы; природные ресурсы.

По мнению доктора экономических наук Лушниковой Т.Ю., согласно функциям и задачам муниципальных органов местного самоуправления эффективность управления муниципальным имуществом можно оценивать по следующим критериям:

1. Социальная эффективность, учитывающая социальные последствия управления муниципальной собственностью.

2. Коммерческая, или финансовая эффективность, учитывающая финансовые последствия реализации и управления муниципальной собственностью.

3. Бюджетная эффективность, отражающая финансовые поступления в бюджет города от использования муниципальной собственности.

4. Экономическая эффективность, учитывающая затраты и результаты, связанные с управлением муниципальной собственностью.

К критериям, предложенным Лушниковой Т.Ю., можно отнести и эффективность деятельности персонала, эффективность использования информационных ресурсов и технологий[43].

Практика показывает, что эффективное управление муниципальным имуществом возможно лишь при одновременном и комплексном решении ряда задач:

– необходимо законодательно закрепить критерии и показатели оценки эффективности и качества управления муниципальным имуществом;

– совершенствовать систему учета и управления муниципальной собственностью;

– укреплять собственную финансовую базу муниципального образования, то есть то имущество, от которого поступает доход в бюджет города. Своевременный анализ использования имущества и оценки затрат на владение, распоряжение имуществом муниципального образования позволяет выработать более эффективные варианты управления имуществом, а также своевременно определить потребность в ремонтных работах и услугах по сохранению имущества. Повышению эффективности использования муниципального имущества способствует вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых или используемых не по назначению объектов недвижимости, осуществление постоянного контроля над управлением муниципальным имуществом [44].

Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, позволяет определить эффективность использования бюджетных средств и заключается в следующих критериях[45]:

1. Эффективность использования бюджетных средств характеризуется соотношением между результатами использования бюджетных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств.

При проведении конкретного аудита эффективности устанавливается, насколько экономично, продуктивно и результативно использованы бюджетные средства объектами проверки на достижение запланированных целей, решение поставленных перед ними задач, выполнение возложенных функций, или определяются отдельные из указанных сторон эффективности использования бюджетных средств.

2. Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом бюджетных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества.

Использование бюджетных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема бюджетных средств (относительная экономия).

Определение экономичности использования бюджетных средств проверяемым объектом осуществляется посредством проверки и анализа источников и способов приобретения необходимых ресурсов (например, проведение конкурсов). Проводится сравнение затраченных объектом проверки средств на приобретение ресурсов с утвержденными нормативными значениями (например, при проверке строительно-монтажных работ проводится анализ применяемых расценок), аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций.

Для оценки экономичности использования бюджетных средств необходимо установить, имелись ли у объекта проверки возможности приобретения ресурсов или выполнении работ (услуг) наиболее экономным способом и их более рационального использования для того, чтобы достигнуть поставленные цели на основе использования меньшего объема бюджетных средств или получить более высокие результаты деятельности при заданном объеме средств.

3. Продуктивность использования бюджетных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.

Для оценки продуктивности использования бюджетных средств должны применяться плановые и фактические результаты деятельности объекта проверки, выраженные в соответствующих количественных показателях и целевых индикаторах, а также нормативы бюджетных расходов на оказание муниципальных услуг и другие нормативы, определяющие планируемые уровни затрат различных видов ресурсов.

Если такие нормативы отсутствуют, фактически полученные соотношения между затратами и результатами сравниваются с аналогичными соотношениями, достигнутыми объектом в предшествующий период, или же с соотношениями между затратами и результатами в других организациях или учреждениях муниципального образования города Сочи, осуществляющих деятельность в проверяемой сфере использования бюджетных средств.

4. Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования бюджетных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта.

Экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования бюджетных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т. п.).

Социально-экономический эффект использования бюджетных средств определяется на основе анализа степени достижения установленных стратегических целей и решения поставленных задач, на которые были использованы бюджетные средства[46].

В тех случаях, когда бюджетные средства израсходованы на оказание определенных услуг в полном объеме, результатом бюджетных расходов будет наличие данных услуг в запланированном количестве и требуемого качества, но эти услуги не обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они предназначены, социально-экономический эффект оценивается как низкий.

При определении социально-экономического эффекта использования бюджетных средств необходимо выявлять и анализировать факторы, которые оказали на него влияние, но не были связаны с использованием бюджетных средств или деятельностью проверяемых объектов, а также оценивать степень их воздействия на данный социально-экономический эффект.

По мнению кандидата экономических наук, А.В. Зеленцова, в отношении эффективности института представительства не существует однозначного мнения. Применения данной методики связано с тем, что у многих государственных служащих не всегда есть опыт работы в качестве представителей государства. И следующий момент состоит в том, что каждый из представителей, в основном, контролирует по несколько обществ, и зачастую, в разных отраслях. В-третьих, у представителей слабый интерес к улучшению качества управления хозяйственными обществами, поскольку им прямо запрещается получать вознаграждение за соответствующую деятельность. Наконец, в-четвертых, неэффективен мониторинг деятельности самих представителей со стороны соответствующих органов государственной власти [48].

Каждый год Департаментом проводится оценка деятельности хозяйственных обществ с долей Томской области не менее 25%. Критерии для данной аналитики, следующие:

– социальная эффективность;

– бюджетная эффективность;

– отсутствие альтернативного предложения аналогичных товаров, работ и услуг;

– риск повышения цен на отдельные виды социально значимых товаров, работ и услуг.