Лекция 4. Модель финансирования сферы культуры и искусства (А.Рубинштейн)

Введение

За годы новой России звучали разные предложения, призывающие: к программно-целевому и проектному финансированию, к необходимости отказа от сметного финансирования и расширению экономической самостоятельности организаций культуры, к введению многоканальной системы, предусматривающей расширение источников поддержки культурной деятельности, наконец, просто к необходимости увеличения финансовых ресурсов культуры. Все это либо не получило практического развития, либо, в лучшем случае, не стало фактором реального улучшения положения организаций культуры. 

Принятые решения и связанные с ними реформы лишь усложнили положение производителей культурных благ, не обеспечив достойного финансирования. Они ограничили их самостоятельность и повысили зависимость от учредителей¹.

Экономический спад с легкостью выявил никуда не исчезнувший «остаточный принцип», подтвердил ненадежность партнерства государства, его всегдашнюю готовность принести в жертву бюджетную поддержку культуры. При этом важнейшая норма «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» (Закон РФ от 09.10.1992 № 3612-I, ст. 45 и 46), создававшая условия для устойчивого финансирования культуры, в виде закрепленной минимальной доли бюджетных расходов, неоднократно приостанавливалась по ходатайству Минфина. А в 2005 году и вовсе утратила силу. Принятие же Закона № 83-ФЗ завершило для культуры процесс бюджетного реформирования, вернув Министерству финансов монопольное право решать вопросы финансирования культуры, исходя из узковедомственных интересов, далеко не всегда совпадающих с интересами культурного сообщества.

Все это заставляет с большими опасениями относиться к развивающемуся экономическому кризису. Нам следует думать не только о его преодолении, но и о будущем институциональном дизайне функционирования отраслей культуры, о создании инновационной модели финансирования, направленной на повышение устойчивости финансового положения организаций культуры.

Основная часть. Нормативный бюджет и бюджет развития

Стало очевидным, что одной из стратегических целей развития сферы культуры, страдающей «болезнью цен» и нуждающейся в финансовой поддержке общества, является повышение ее самоопределенности и снижение зависимости от конъюнктурных решений экономических ведомств. Однако рыночные механизмы и коммерциализация не могут решить данную проблему. Расчеты свидетельствуют, что рост цен на культурные блага почти всегда приводит к сокращению их потребления и увеличению дефицита дохода организаций культуры.

Решение видится в другом — в формировании нормативной части бюджета культуры, обеспечивающей устойчивость ее финансирования, и бюджета развития культуры на основе участия граждан в распределении хотя бы небольшой части уплачиваемых ими налогов. Речь идет не о сокращении общественной поддержки, без которой культура существовать не может даже теоретически. Предлагается некоторое перераспределение полномочий при решении вопроса о материальном обеспечении этой особой и очень значимой сферы, где формируется и приумножается человеческий капитал.

В данной работе представлена инновационная модель финансирования культурной деятельности (см. рис. 1). Она представляет собой комбинацию:

• института бюджетных нормативов;

• института маркированных налогов;

• институтда индивидуальных бюджетных назначений;

• института эндаумент-фондов.

Рис. 1. Многоканальная система общественной поддержки культуры

Бюджетные расходы

В условиях объективной неспособности большинства производителей культурных благ обеспечивать рыночную самоокупаемость бюджетные расходы в этой сфере следует рассматривать в контексте гарантий общественной поддержки в форме государственных обязательств. Они охватывают три типа экономических субъектов:

• работников, участвующих в процессах создания, сохранения, распространения и потребления культурных благ;

• их потребителей — граждан страны;

• организаций культуры.

Гарантии работникам культуры — обязательства государства перед работниками, участвующими в процессах создания, сохранения и распространения культурных благ. Речь идет о гарантированном уровне оплаты труда, который должен устанавливаться на основе указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных законодательных и нормативных актов, в т. ч. Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

Гарантии потребителям продуктов культуры следует зафиксировать на уровне их ценовой доступности в базовом году. При оценке этих обязательств нужно использовать средний уровень цен на платные услуги, сложившийся в базовом году, и необходимые для сохранения этого уровня цен объемы бюджетных субсидий по каждому виду культурной деятельности. Продукты этой деятельности являются по преимуществу мериторными благами². Их приобретают индивидуумы и частично субсидирует государство. Гарантии потребителям таким образом трансформируются в обязательства государства в виде соответствующего бюджетного финансирования.

Гарантии организациям культуры — это государственные обязательства поддержки культурной деятельности в форме финансовых нормативов. Они устанавливают минимальные доли расходов в бюджетах всех уровней, направляемых на поддержку производителей культурных благ. Речь идет об установлении дифференцированных нормативов для бюджетов различных регионов РФ и федерального бюджета. При этом обязательства в отношении объема бюджетных субсидий государственным и муниципальным организациям должны быть установлены с учетом гарантий по оплате труда работников и гарантий доступности для населения указанных видов опекаемых благ³.

Нормативный бюджет культуры. Выполненные экспериментальные расчеты свидетельствуют о том, что бюджетный норматив может варьироваться, например, от 3,86% — в Ленинградской области, 4,56% — в Хабаровском крае, 5,10% — в Новосибирской области, 6,21% — в Мурманской области, 6,95% — в Красноярском крае, 9,29% — в Пермском крае⁴. В среднем по регионам России нормативное значение доли расходов на культуру и искусство в общем бюджете (бюджетный норматив) в 2014 году должно было бы вырасти с 3,29 (факт) до 4,93% (расчет). Этот результат вполне согласуется с теми нормами, которые были заложены в проекте Закона о культуре, подготовленном рабочей группой Министерства культуры РФ в 2014 году⁵. В целом же нормативный бюджет культуры, обеспечивающий необходимые условия для функционирования организаций культуры, составил бы в 2014 году 324,3 млрд руб. Это на 7% больше его фактического уровня⁶.

Сохранение в течение 3–5 лет нормативной доли расходов на культуру субъектов РФ в региональных бюджетах позволило бы обеспечивать необходимый рост средней заработной платы работников культуры в каждом субъекте РФ без снижения занятости в этой сфере при условии одновременного выполнения обязательств государства, установленных майскими Указами 2012 года Президента РФ.