5.2.3. Механизм поддержания безопасности на универсальном и региональном уровнях

Механизм поддержания безопасности функционирует на универсальном уровне (связан с деятельностью ООН), а также в форме региональных соглашений и организаций (созданных и функционирующих в соответствии с гл. VIII Устава ООН), в форме соглашений о коллективной обороне (ст. 51 Устава ООН).

Устав ООН содержит специальную главу VII о региональных соглашениях и органах для решения вопросов, относящихся к поддержанию мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий. При этом соглашения и органы, а также их деятельность должны быть совместимы с целями и принципами ООН. Совет Безопасности поощряет мирное разрешение споров в рамках таких соглашений и органов. Он использует региональные соглашения и органы для принудительных действий под его руководством. Без полномочий Совета они не могут предпринимать принудительные действия, за исключением тех, что предпринимаются в порядке коллективной самообороны. Совет должен быть информирован обо всех действиях, предпринятых или намечаемых для поддержания мира и безопасности.

Существуют разногласия относительно отнесения тех или иных соглашений и организаций к числу региональных$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹³⁸^^^ и является НАТО региональной организацией, членами которой состоят государства трех континентов. К региональным организациям поддержания коллективной безопасности принято относить: ОБСЕ, Организацию американских государств (ОАГ), Африканский Союз, Лигу арабских государств (ЛАГ), Содружество Независимых Государств (СНГ). Все они предусматривают обязанность государств-членов сотрудничать в поддержании мира и безопасности.

Рис. 5.4. Штаб-квартира ОБСЕ. Вена.

Важным инструментом поддержания мира становятся миротворческие операции ООН. Их деятельность регулируется принятой на основе Устава ООН серией резолюций Генеральной Ассамблеи, которая регулярно рассматривает вопрос о миротворческих операциях. Необходимость такого рода регулирования определяется двумя моментами$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹³⁹^^^.

Во-первых, миротворческие операции приобрели значительный размах. Во-вторых, они прямо не предусмотрены Уставом ООН, а вытекают из его общих целей и принципов$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴⁰^^^.

Совет Безопасности вправе применять вооруженные силы для осуществления своих решений об устранении угрозы миру или любого его нарушения. Речь идет о военном принуждении. Оно может выражаться в участии в сражениях, в силовом разделении воюющих сторон и т.п. Соответствующим положениям Устава ООН принадлежит важная превентивная роль. Однако на практике они не применялись. Юридически к ним нельзя отнести и в принципе поддержанные ООН операции США и их союзников против Ирака (1990 - 1991 гг.)$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴¹^^^.

В отличие от этого миротворчество означает операции вооруженных сил без применения оружия, за исключением случаев самообороны, осуществляемые с согласия основных воюющих сторон и предназначенные для наблюдения за соблюдением соглашения о перемирии. Цель - поддержка дипломатических усилий во имя достижения политического урегулирования спора$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴²^^^.

Миротворческие силы ООН характеризуются следующими чертами:

- их персонал предоставляется и оснащается государствами-членами;

- миротворческие силы применяются по решению Совета Безопасности и в рамках этого решения;

- миротворческие силы действуют под флагом ООН;

- миротворческие силы используются при наличии желания сторон в конфликте его прекратить;

- миротворческие силы подчиняются Генеральному секретарю ООН$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴³^^^.

Миротворческие силы были применены уже в 1948 г. По решению Совета Безопасности на разные участки границы еврейского государства были направлены группы наблюдателей для контроля за перемирием, предписанным решением Совета Безопасности. Эти группы в количестве 217 военных наблюдателей действуют и поныне$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴⁴^^^.

В 1964 г. после возникновения военного конфликта между греческой и турецкой общинами Кипра Совет Безопасности принимает решение о направлении на остров миротворческих сил ООН с мандатом прекратить военные действия и восстановить порядок. Они до сих пор выполняют свою миссию на основе регулярно принимаемых Советом Безопасности решений. В их составе 1171 военнослужащий и персонал обеспечения, а также 35 полицейских. Как видим, эти операции существенно отличаются от миссии наблюдателей$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴⁵^^^.

В последующие годы ООН направляет свои миротворческие миссии во многие страны. В частности, с 1993 г. такая миссия действует в Грузии (абхазский конфликт), а с 1994 г. - в Таджикистане. Наиболее крупная миротворческая операция была предпринята на территории бывшей Югославии в связи со вспыхнувшим там межнациональным конфликтом. После ряда обращений к воюющим сторонам Совет Безопасности принимает решение о направлении Сил защиты ООН. Эти силы сыграли немаловажную роль в прекращении конфликта. Основной контингент составляли вооруженные силы НАТО, действовавшие по мандату ООН. Принимали участие и российские контингенты. В состав Сил защиты входили 381300 военных и персонала обеспечения, 680 военных наблюдателей, 727 полицейских, 1870 лиц гражданского персонала.

Особо выделим операции ООН в Сомали, поскольку здесь имел место конфликт немеждународного характера. В 1991 г. в этой стране вспыхнула война между различными племенами, страна была повергнута в хаос, половина населения умирала от голода, 300 тыс. погибли, около 1 млн. стали беженцами. Гуманитарную помощь ООН насильственно захватывали воюющие стороны, и она не доходила до мирного населения. Начиная с 1992 г. Совет Безопасности принял ряд резолюций о направлении в Сомали миротворческих сил и о расширении их полномочий. На заключительном этапе они состояли примерно из 15 тыс. военных и полицейских и 2,5 тыс. лиц гражданского персонала. Эти силы участвовали в разработке документов об урегулировании, применяли военную силу для подавления мятежников, обеспечивали распределение гуманитарной помощи$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴⁶^^^.

Из сказанного следует, что миротворческие силы ООН играют важную роль в урегулировании локальных конфликтов на религиозной, этнической почве, ставящих под угрозу мир и целостность государств. Растет значение ООН в урегулировании конфликтов немеждународного характера, что представляет новое направление в ее деятельности.

Проблема миротворчества ООН имеет немало нерешенных вопросов. Несмотря на призывы Генеральной Ассамблеи к тому, чтобы все члены принимали участие в финансировании, дела в этой области обстоят неудовлетворительно. Задолженность США измеряется сотнями миллионов долларов. В результате ООН приходится сокращать свои операции. В 1995 г. примерно 60-тысячный персонал действовал в 17 миротворческих миссиях ООН. Расходы составляли 3,5 млрд. долл. В 1996 г. ООН использовала всего 26 тыс. человек. Расходы составили 1,6 млрд. долл. В ряде случаев ООН оказалась не в состоянии применить миротворческие силы. В результате не были предотвращены жертвы, измеряющиеся сотнями тысяч жизней. В качестве одного из выходов резолюции Генеральной Ассамблеи указывают на необходимость сотрудничества с региональными организациями$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴⁷^^^.

Теперь обратимся к ранее упомянутым резолюциям Генеральной Ассамблеи. В них отмечается, что миротворческая деятельность ООН, призванная привести стороны в конфликте к соглашению, является важной функцией Организации. Она содействует политическому урегулированию, но не подменяет его$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴⁸^^^.

Это принципиальное положение, которое относится к компетенции всех органов ООН. Подчеркивая главную ответственность Совета Безопасности за поддержание мира, резолюции вместе с тем утверждают, что Устав ООН наделил также "Генеральную Ассамблею функциями и полномочиями в этой области и что... Ассамблея, в частности, может рекомендовать согласно соответствующим статьям IV главы Устава принципы и направления проведения миротворческих операций" (Резолюция 49/37 от 9 декабря 1994 г.)$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁴⁹^^^.

Меры укрепления доверия - сравнительно новый элемент системы безопасности. Его задача - предупреждение ухудшения отношений в результате взаимного непонимания, создание уверенности в отсутствии угрозы безопасности. Первыми международно-правовыми актами в наше время по данному вопросу можно считать Соглашения между СССР и США о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны (1971 г.) и о предотвращении ядерной войны (1973 г.). Стороны обязались предотвращать возникновение ситуаций, способных вызвать опасное обострение их отношений. В случае появления риска возникновения где-либо ядерного конфликта стороны немедленно приступают к взаимным консультациям$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁵⁰^^^.

Само понятие "меры укрепления доверия" было введено в оборот Заключительным актом СБСЕ 1975 г. Он предусмотрел уведомление о военной деятельности, наблюдение за ней. Подробные положения по этому вопросу содержит Документ Стокгольмской конференции СБСЕ 1986 г. Они касаются заблаговременного уведомления о военной деятельности, проводимой на определенном уровне (учения, маневры), приглашения наблюдателей на такие виды деятельности, обмена ежегодными планами этой деятельности. Вопрос о мерах укрепления доверия обсуждался и на следующих встречах ОБСЕ.

Меры доверия разрабатывались и Генеральной Ассамблеей ООН. Заключительный документ первой специальной сессии по разоружению 1978 г. подчеркнул связь разоружения с доверием: для содействия процессу разоружения необходимо укреплять доверие между государствами. Доверие содействует разоружению, а разоружение повышает доверие. В дальнейшем Генеральная Ассамблея приняла ряд резолюций о мерах доверия$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁵¹^^^.

Как уже говорилось, главная роль в рассмотрении вопросов разоружения отведена Уставом ООН Генеральной Ассамблее, которая весьма активна в этой области. В последние годы она ежегодно принимала свыше 60 резолюций по различным аспектам разоружения. С 1978 г. Первый комитет Генеральной Ассамблеи, куда входят представители всех государств-членов, занят исключительно разоружением и связанными с ним вопросами. Результаты представляются Генеральной Ассамблее в качестве проектов ее резолюций. Комитет рассматривает такие вопросы, как предотвращение ядерной войны, всеобъемлющее запрещение испытаний, замораживание ядерных вооружений, сокращение военных бюджетов и др$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁵²^^^.

Вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи является Комиссия по разоружению ООН. Она обсуждает вопросы всеобъемлющей программы разоружения, ядерного разоружения, взаимосвязи между разоружением и развитием, разоружения в области обычных вооружений, принципы мер доверия, вопросы контроля. Проблемой разоружения занимаются и такие комитеты Генеральной Ассамблеи, как Специальный комитет для всемирной конференции по разоружению, Специальный комитет по Индийскому океану и ряд исследовательских групп экспертов$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁵³^^^.

Важным форумом является Конференция по разоружению, учрежденная Генеральной Ассамблеей ООН как "единый многосторонний форум переговоров" и сменившая Комитет по разоружению. Она - единственный многосторонний орган международного сообщества в области разоружения вне рамок ООН. В состав Конференции входят 40 государств, включая все ядерные державы. Состав участников дает возможность реально решать проблемы разоружения. Сессии Конференции продолжаются около шести месяцев ежегодно, т.е. это практически постоянно действующий орган$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁵⁴^^^.

Конференция по разоружению рассматривает следующие вопросы: запрещение ядерных испытаний; прекращение гонки ядерных вооружений и ядерное разоружение; предотвращение ядерной войны; химическое оружие; предотвращение гонки вооружений в космическом пространстве; гарантии для государств, не обладающих ядерным оружием; новые виды оружия массового уничтожения; радиологическое оружие и всеобъемлющая программа разоружения$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁵⁵^^^.

Из сказанного видно, что международное сообщество прилагает значительные усилия для стимулирования процесса разоружения как важнейшей гарантии безопасности. Создано значительное количество как общих принципов, так и конкретных норм. Важную роль играют многочисленные резолюции международных органов и организаций. Особенно показательна деятельность ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе) в рассматриваемой области. Создан многоплановый механизм переговоров. Может показаться, что этот механизм излишне громоздок, а его элементы дублируют друг друга. Кроме того, его деятельность сводится в основном к обсуждению и принятию рекомендаций и лишь частично отражается в нормах международного права. Следует, однако, учитывать сложность проблем и трудность достижения по ним соглашения. В процессе обсуждения формируется общеприемлемая концепция разоружения, а также воплощающие ее цели, принципы, правила. Все это существенно облегчает последующую подготовку международно-правовых актов. Не говоря уже о том, что принимаемые резолюции сами по себе воздействуют на поведение государств, на применение норм международного права$$$Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., Волтерс Клувер, 2005.%%%¹⁵⁶^^^.

Механизм функционирования права международной безопасности действительно весьма сложен, но тем не менее он оправдывается грандиозностью, жизненно важным значением стоящих перед ним задач. Оценивая его деятельность, достаточно оглянуться на пройденный за последние десятилетия путь. Несмотря на исключительно непростые международные условия, достигнуто международно-правовое и политическое урегулирование целого ряда сложнейших проблем, таких как создание глобальной системы безопасности, запрещение испытаний ядерного оружия и его нераспространение, демилитаризация космоса, запрещение наиболее опасных видов оружия, начато сокращение обычных вооружений и т.д. Все это неоспоримые свидетельства нарастающей эффективности права международной безопасности.