5.1.8. Механизмы Совета Европы по защите прав человека

Целью Совета Европы, как это указано в Уставе Совета Европы, является достижение большего единства между государствами-членами для защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие экономическому и социальному прогрессу.

Также Устав Совета Европы определяет и способы достижения цели: рассмотрение вопросов, представляющих общий интерес, заключение соглашений и проведение совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, а также поддержание и дальнейшее осуществление прав человека и основных свобод.

В связи с этим под эгидой Совета Европы было разработано около 200 международных договоров. В частности, заметное место среди них занимают Европейская социальная хартия, Европейская хартия местного самоуправления, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Конвенция по сохранению живой природы и окружающей среды в Европе, Европейская культурная конвенция. Таким образом, Совет Европы не ограничивается исключительно защитой прав и свобод человека, но и уделяет немалое внимание иным сферам взаимодействия государств-членов$$$Глотов С.А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. Саратов, 1999. С. 66-78; Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский союз в 2004 – 2005 годах: Монография. СПб., 2006. С. 444, 535-552.%%%¹¹⁰^^^.

В области соблюдения прав и свобод человека и гражданина деятельность Совета Европы направлена на:

- защиту личных и политических прав и свобод с помощью механизма, предусмотренного Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод;

- защиту социальных и экономических прав на основании механизма, предусмотренного Европейской социальной хартией;

- защиту лишенных свободы лиц путем регулярных посещений мест лишения свободы представителями Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания;

- защиту прав национальных меньшинств на основании Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств;

- борьбу с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и нетерпимостью (Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью);

- достижение равенства между мужчинами и женщинами (Руководящий комитет по равенству мужчин и женщин);

- усиление гарантий свободы слова и свободного доступа к информации, а также свободы обмена мнениями и распространения информации через государственные границы (Руководящий комитет по средствам массовой информации)$$$Совет Европы и защита прав человека. Страсбург, 2001. С. 5-6.%%%¹¹¹^^^.

В социальной сфере аналогом Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод выступает Европейская социальная хартия 1961 г. (в 1996 г. была принята новая редакция Европейской социальной хартии).

Европейская социальная хартия гарантирует основные социальные и экономические права, минимальные стандарты которых должны гаран­тироваться государствами. В частности, к этим правам относятся:

- право на труд;

- право на справедливые условия труда;

- право на охрану и гигиену труда;

- право на справедливое вознаграждение за труд;

- право на объединение;

- право на коллективные переговоры;

- право на профессиональную подготовку;

- право на охрану здоровья;

- право на социальное обеспечение;

- право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту;

- право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь;

- право на защиту в случае увольнения;

- право на жилье и др.

Кроме того, Европейская социальная хартия направлена на достижение социальной сплоченности общества по следующим направ­лениям:

1) создание сильных социальных связей и согласие членов общества со своими совместными обязанностями;

2) участие всех членов общества в экономической жизни и пользование ее богатствами;

3) наличие эффективного механизма отчетности власти перед обществом, справедливым распределением имеющихся ресурсов;

4) толерантность по отношению к представителям других культур и народов, их традициям и т.д.$$$Глотов С.А., Кочетков В.В., Сальников С.В., Ходусов А.А. Европейская социальная хартия: право Совета Европы и российская практика / Под ред. д.ю.н., проф. С.А. Глотова. М., 2010. С. 35.%%%¹¹²^^^

Первоначально контрольный механизм Европейской социальной хартии был связан с представлением государствами докладов в Комитет независимых экспертов (с 1998 г. – Европейский комитет по социальным правам) о применении положений Европейской социальной хартии.

Дополнительный протокол 1995 г. добавил к этой процедуре систему направления коллективных жалоб в Европейский комитет по социальным правам, что предоставляет возможность определенным организациям работодателей, профсоюзам и неправительственным организациям заявить о нарушениях Европейской социальной хартии. Рекомендации государствам об устранении нарушений в сфере реализации социальных и экономических прав в итоге исходят от Комитета министров Совета Европы.

При оценке эффективности контрольного механизма Европейской социальной хартии следует согласиться с тем, что право на жалобу ограничивается здесь намного больше, чем в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку жалобы не могут подаваться отдельными жертвами нарушений Европейской социальной хартии, а рекомендации Комитета министров Совета Европы формально не являются для государств обязательными$$$Конституционно-правовые аспекты реализации в Российской Федерации Европейской Социальной Хартии. Научное исследование под общей редакцией С.А. Глотова. М., 2005. С. 54-55, 58.%%%¹¹³^^^.

С предотвращением физического и морального насилия над человеческой личностью связана Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее – ЕКПП), принятая в 1987 г. Данный международный договор во многом направлен на реализацию статьи 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, запрещающей пытки, а также иные формы жестокого обращения. 47 государств-членов Совета Европы ратифицировали ЕКПП$$$Официальный интернет-сайт международных договоров Совета Европы: www.conventions.coe.int%%%¹¹⁴^^^. В отношении Российской Федерации ЕКПП вступила в силу 1 сентября 1998 г.

ЕКПП исходит из того, что защита лиц, лишенных свободы, от пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания может быть усилена внесудебными средствами предупредительного характера, основанными на посещениях мест лишения свободы. В связи с этим был учрежден механизм по контролю за обращением с лицами, лишенными свободы, который основан на системе посещений мест содержания лиц, лишенных свободы.

Посещения осуществляются представителями специально созданного Европейского Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее – КПП). Делегация КПП посещает места лишения свободы с целью оценить условия содержания заключенных и порядок обращения администрации мест лишения свободы с заключенными и предоставить национальным властям свои рекомендации. По результатам визитов КПП по согласованию с государством публикует доклад, который может сопровождаться комментариями со стороны государства. В том случае, если государство отказывается сотрудничать с КПП или учитывать рекомендации КПП, последний может сделать публичное заявление. Как справедливо заметил Л.Н. Анисимов, почти все без исключения государства-участники дают согласие на публикацию докладов КПП, а также своих предварительных и последующих ответов$$$Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С.. Кривчикова, П.В. Саваськов. М., 2005. С. 350-354.%%%¹¹⁵^^^.

Важным направлением правозащитной деятельности Совета Европы является защита национальных меньшинств. В 1995 г. была принята Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (далее – Рамочная конвенция), которую ратифицировали 39 государств$$$Официальный интернет-сайт международных договоров Совета Европы: www.conventions.coe.int%%%¹¹⁶^^^. Для России Рамочная конвенция вступила в силу 1 декабря 1998 г.

Рамочная конвенция определяет стандарты Совета Европы в сфере защиты национальных меньшинств. Данный международный договор в целом ряде положений закрепляет основные права и свободы человека и гражданина, содержащиеся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, применительно к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам (свобода выражения мнения, свобода ассоциаций, свобода мысли, совести и религии и др.).

Кроме того, положения Рамочной конвенции о запрете дискриминации представителей национальных меньшинств созвучны статье 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколу 12 к ней.

В частности, в ч. 1 ст. 4 Раздела II Рамочной конвенции говорится о том, что «любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается»$$$Дискриминация вне закона: Сборник документов / Отв. ред. А.Я. Капустин. М., 2003. С. 333.%%%¹¹⁷^^^.

Государства, присоединившиеся к Рамочной конвенции, имеют определенную свободу действий при ее применении, что позволяет адаптировать внутреннее законодательство в соответствии с особенностями положения представителей тех или иных национальных меньшинств.

Рамочная конвенция, направленная на создание условий для выражения, сохранения и развития представителями национальных меньшинств своей национальной индивидуальности, одновременно уважает и принципы верховенства права, территориальной целостности и государственного суверенитета.

Контрольный механизм за выполнением государствами своих обязательств, накладываемых Рамочной конвенцией, включает мониторинг со стороны Комитета министров Совета Европы, периодическое представление государствами Генеральному секретарю Совета Европы информации о мерах, принятых для реализации Рамочной конвенции, а также деятельность специального Консультативного комитета независимых экспертов при Комитете министров Совета Европы.

Усилия по искоренению дискриминации предпринимаются и таким органом, как Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ЕКРН), которая была учреждена в 1994 г.

Деятельность ЕКРН нацелена на укрепление правовых и политических гарантий против всех форм расизма, ксенофобии, антисемитизма и нетерпимости. В качестве задач ЕКРН выступают, в частности, оценка эффективности национального законодательства и политики государств-членов Совета Европы с точки зрения преодоления расизма, ксенофобии, антисемитизма и нетерпимости, а также анализ международных правовых инструментов и предложения по их совершенствованию.

Работа ЕКРН связана преимущественно с предложениями и рекомендациями в адрес государств по улучшению общей ситуации, а не с непосредственной ответственностью за конкретные нарушения прав и свобод человека. ЕКРН исследует ситуацию в области борьбы против расизма, ксенофобии, антисемитизма и нетерпимости в каждой стране, а по итогам такого анализа предоставляет свое мнение как соответствующему государству, так и в Комитет министров Совета Европы$$$Права человека в международном и российском праве: курс лекций / [О.О. Миронов и др.; отв. ред.: О.О. Миронов]; Центр прав человека и ювенальной юстиции Российского гос. социального ун-та. М., 2007. С. 53-54.%%%¹¹⁸^^^.

Главную ответственность за разработку и реализацию политики Совета Европы в области обеспечения равенства мужчин и женщин несет Руководящий комитет по равенству женщин и мужчин (РКРЖМ). Основными целями РКРЖМ являются: защита женщин и девушек от насилия, борьба против сексуальной эксплуатации, принятие государствами позитивных мер в пользу равноправия, организация и проведение конференций и круглых столов по проблемам равенства и др. $$$Совет Европы и защита прав человека. С. 24-25.%%%¹¹⁹^^^

Полноценное развитие демократического общества невозможно без реализации свободы выражения мнения, гарантированной статьей 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Прилагать усилия по развитию свободы, независимости и плюрализма в средствах массовой информации призван Руководящий комитет Совета Европы по средствам массовой информации (РКСМИ). Нередко инициативы в области СМИ завершаются принятием адресованных государствам-членам Совета Европы рекомендаций или резолюций, направленных на конкретные меры по регулированию работы СМИ$$$Там же. С. 25-26.%%%¹²⁰^^^.

В 1999 г. была введена должность Комиссара Совета Европы по правам человека. Его статус определен в Резолюции (99) 50, принятой 7 мая 1999 г. на заседании Комитета министров Совета Европы, состоявшемся в Будапеште.

Мандат Комиссара по правам человека предполагает:

- содействие соблюдению прав и свобод человека, предусмотренных документами Совета Европы;

- консультирование властей и общественности в государствах-членах Совета Европы относительно защиты и предотвращения нарушений прав и свобод человека;

- выявление в законодательстве и правоприменительной практике государств-членов несоответствий европейским стандартам и помощь в их устранении;

- содействие деятельности национальных омбудсменов или аналогичных институтов в области прав человека.

При осуществлении своих функций Комиссар по правам человека независим и должен быть беспристрастным. Он представляет ежегодный доклад Комитету министров и Парламентской ассамблее Совета Европы и может представлять свои рекомендации, заключения и доклады по кон­кретным вопросам$$$Права человека в международном и российском праве: курс лекций / [О.О. Миронов и др.; отв. ред.: О.О. Миронов]; Центр прав человека и ювенальной юстиции Российского гос. социального ун-та. С. 55.%%%¹²¹^^^.

Таким образом, можно утверждать, что деятельность Комиссара по правам человека является дополнительной по отношению к деятельности других органов Совета Европы. Его роль может существенно увеличиться в связи с вступлением в силу Протокола № 14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (это произошло 1 июня 2010 г.), который позволяет Комиссару по правам человека принимать участие в качестве третьей стороны в рассмотрении дел в Европейском Суде по правам человека.

Определенное воздействие на реализацию прав и свобод человека и гражданина в государствах-членах Совета Европы оказывает и деятельность Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), созданной в 1990 г.

Данная структура специализируется на правовой экспертизе проектов конституций и проделала исключительную работу в этой области. Важная роль Венецианской комиссии состояла в том, что она предоставила государствам Центральной и Восточной Европы консультации экспертов, гарантирующие соответствие конституций этих государств демократическим стандартам Совета Европы.

При оценке подходов, продемонстрированных законодателем в сфере конституционного регулирования прав и свобод человека и гражданина, Венецианская комиссия во многом учитывает достижения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейского Суда по правам человека.

Кроме того, Венецианская комиссия проявляет интерес к национальным законам о конституционных судах, выборах, статусе национальных меньшинств и вообще всем нормам, регулирующим функционирование институтов демократического государства$$$Право Совета Европы. На пути к общеевропейскому правовому пространству / Флоранс Бенуа-Ромер, Хайнрих Клебес. М., 2007. С. 98.%%%¹²²^^^. По мнению Т.М. Пряхиной, Венецианская комиссия может осуществлять координирующую деятельность по разработке европейских конституционных стандартов и содействовать их выполнению$$$Пряхина Т.М. Конституционная доктрина Российской Федерации: науч. издание / Т.М. Пряхина; науч. ред. В.О. Лучин. М., 2006. С. 236.%%%¹²³^^^.

Таким образом, в настоящее время правозащитная функция Совета Европы проявляется в деятельности целого ряда международных договоров и институтов Совета Европы, эволюция которых продолжается. Учитывая более чем полувековую историю Совета Европы, можно сделать вывод о том, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, вступившая в силу в 1953 г., является для Совета Европы основополагающим документом в области прав и свобод человека и гражданина, имеющим конституционное значение наряду с Уставом Совета Европы.