3. Форма государственного устройства по Конституции рф
Современное развитие России как федеративного государства предполагает опору на правовые ценности, положенные в основу норм Конституции РФ. Конституционно-правовые ценности довольно многоплановы. Закрепленные как основополагающие начала федеративного устройства государства, они тем не менее не сводятся только к установлению собственно принципов конституционного федерализма, но предопределяют состояние всех областей федеративных отношений. Не в последнюю очередь они формируют практический уровень решения вопросов федеративного устройства, определяют способы конструктивной региональной управляемости, предлагают рациональные пути непосредственного развития юридической практики в субъектах РФ.11
Развитие конституционных идей федеративного государства в политическом опыте современной России имеет немало специфических особенностей и отнюдь не представляет собой идиллической картины. Однако ее равным образом не существует ни в одном из государств мира. Прежде чем был отлажен относительно устойчивый механизм федеративных отношений, базирующийся на конституционных принципах, наша страна переживала периоды, когда приходилось бороться за претворение в жизнь конституционных основ федерализма. Можно вспомнить, например, что развитие законодательства в субъектах РФ в середине 1990-х гг. характеризовалось стремлением к всемерному расширению своих прав, к их «суверенизации», что шло вразрез с конституционными принципами федерализма. Одни включали в свои конституции положения о праве выхода из состава России (Тыва); другие постановляли, что они являются государствами, лишь ассоциированными с Российской Федерацией (Татарстан); третьи провозглашали своей собственностью все природные ресурсы на территории республики (Республика Саха (Якутия), Республика Алтай); четвертые заручались особыми условиями в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, причем захватывали даже отдельные полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации. Звучали даже заявления о том, что Конституцию РФ необходимо привести в соответствие с основными законами российских субъектов.
Во многом благодаря настойчивой ориентации политической практики на конституционные принципы российского федерализма как на общее и единое измерение политической кооперации субъектов в составе страны удалось направить ее развитие по той модели федеративного государства, которая в большей степени соответствует ее конституционным основам.
Конституционные принципы федерализма, безусловно, следует признать базовой ценностью для развития российского федерализма; именно они являются теми главными «измерениями», которые лежат в основе построения современного российского федеративного государства, его регионального развития.
Базовое содержание в этом смысле несут нормы ст. 4, 5, 11, а также гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ, где говорится: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и государственными органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации»12. Нормативные положения этих статей, однако, не могут быть восприняты вне общих идей из того нормативного корпуса российской Конституции, которым регулируется построение правового демократического государства, поскольку они неотделимы, например, от принципов народовластия, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, организации системы государственной власти и местного самоуправления.
Конституционные принципы федерализма отнюдь не исключают фактического обустройства современных федеративных отношений и их дальнейшего развития на базе федеральных законов, например Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), а также других федеральных законов. Эти принципы служат экзистенциальному наполнению федерализма, в частности таких его базовых проявлений, как:
суверенитет, обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, единство экономического пространства;
равноправие и самоопределение народов России при сохранении единого и равного гражданства на всей территории государства;
деятельность в рамках установленного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
единство системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании своей системы и структуры государственных органов;
правовой паритет субъектов РФ (между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти);
цельность законодательства, основанная на верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов и учитывающая законодательные потребности субъектов РФ.13
Создавая каркас политико-правовых предпочтений государственного развития, указанные производные конституционных принципов не только являются опорой российского федерализма, но и сами находят дальнейшее развитие как в системе законодательства, так и в структуре организационно-правовых отношений, их институтах и внутренних взаимосвязях. Конечно, не все из них в равной мере могут быть успешно подвергнуты юридической партиципации. Например, суверенитет как конституционное понятие весьма слабо поддается формализации. Можно, разумеется, искать его онтологическую сущность, но очевидно, что оно не является чисто «техническим» понятием для юридической науки, а имеет четкую практическую направленность для целей организации государства, особенно федеративного государства. Идея неделимости суверенитета, развитию которой во многом способствовали еще первые исследования в конце XIX в., была противопоставлена разрушительным сепаратистским настроениям начала 1990-х гг. Именно на нее как на одну из основных ценностных доминант российского конституционализма, воплощенную в конституционных нормах и принципах, опирались судьи Конституционного Суда РФ при принятии своих решений в области федеративных отношений для поддержания единства системы права в России.14
Подобные тезисы, да и то с оговоркой об их сугубо специальном понимании, можно рассматривать только в контексте межгосударственного сотрудничества, причем известно, что даже создание такого высокоинтегрированного межгосударственного объединения, как Европейский союз, показало, что государства никогда не уступят своего государственного суверенитета (в том числе в вопросах регулирования миграции), соглашаясь на передачу только тех полномочий, которые не затрагивают верховенства их государственной власти на своей государственной территории, а способствуют развитию общих интересов межгосударственного объединения.
Особо следует остановиться на таком аспекте российского конституционного федерализма, как разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, и прежде всего на выработке новых подходов к разрешению возникающих проблем.
Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий заложена в Конституции РФ. При этом следует подчеркнуть, что Конституция лишь фиксирует общую схему компетенционных доминант, оставляя широкий простор для федерального (и не только федерального) законодательного регулирования. Этим определяется острота проблемы правильного определения соотношения между централизацией и децентрализацией в рамках федеративного государства, что является объективно необходимым для поступательного развития федеративного государства.
Процесс разграничения полномочий, который был вызван принятием в 1993 г. новой российской Конституции, оказался весьма непростым, порой непоследовательным, а временами и противоречивым. За последние почти два десятилетия наблюдался ряд трансформаций, связанных с изменением концептуальных подходов, касающихся механизма распределения полномочий. Такая «мобильность» в решении одного из важнейших вопросов государственного ведения отчасти обнаруживает несовершенство конституционных установлений по этому вопросу. Действующая нормативная конструкция разграничения полномочий складывалась по ходу масштабной работы по проведению федеративной реформы. Можно констатировать, что в настоящее время в целом преодолены дезинтеграционные тенденции, выражавшиеся в большом объеме коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, широком использовании договорного способа регулирования федеративных отношений в ущерб конституционным нормам и принципам.
Однако процесс разграничения полномочий нельзя считать завершенным или раз и навсегда данным. Появляются новые сферы отношений, которые нуждаются в дополнительном разграничении, требуется уточнение сложившегося разграничения полномочий между органами власти федерального и регионального уровней. Но даже при всей скрупулезности работы по разграничению полномочий в рамках предметов совместного ведения все предусмотреть практически невозможно.
По-видимому, следует согласиться с тем, что идея совместного ведения, установленная в Конституции РФ, означает не «делить общее дело», а «делать общее дело», что предполагает скорее сотрудничество, нежели размежевание. Представляется, что идею разграничения полномочий по предметам совместного ведения нельзя абсолютизировать, делать из нее мерило ценности федерализма.15 Кроме того, чтобы обеспечить продуктивную динамику развития законодательства, иногда необходимо шире использовать возможности опережающего регулирования со стороны субъектов РФ.
Переориентация с допустимости на признание целесообразности и поощрение возможности субъектам проявлять активность в их опережающем регулировании вполне укладывается в рамки существующей конституционной модели. Это подтверждается и решениями Конституционного Суда РФ, который указывает, что Конституция РФ не препятствует ее субъектам до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного ведения и что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.16
В последнее время встречается все меньше примеров опережающего регулирования, и, пожалуй, одной из немногих сфер, где оно сохраняется, является государственная поддержка инновационной деятельности. Такая ситуация сложилась в результате повышенного внимания и чрезвычайной детализации содержания в актах федерального законодательства, что практически сводит на нет возможность законодательного участия для субъектов РФ.
Между тем факт и опыт опережающего регулирования во многих случаях представляют собой не только меру адекватного реагирования на возникший социальный запрос, это в какой-то мере залог будущего успешного регулирования на уровне федерального законодательства. Апробированная в субъекте РФ модель регламентации отношений позволяет вовремя устранить те недостатки, которые выявились в ходе действия закона субъекта по соответствующему предмету регулирования. Более того, реальной видится ситуация, когда на федеральном уровне может стать целесообразным отказ от принятия федерального закона, если практика регламентации соответствующих отношений на региональном уровне окажется более успешной и достаточной.
Разумеется, речь не идет о сохранении статус-кво существующего порядка и об отказе от дальнейшей оптимизации разграничения полномочий, в том числе в тех сферах, где оно уже осуществлено. Такой отказ невозможен. Однако вполне очевидно, что в отдельных сферах достаточно, чтобы разграничение в федеральном законе имело только общие контуры, а дальнейшее разграничение проводилось за счет других механизмов. Нельзя бесконечно делить «общий пирог» без риска для абсолютизации самого этого процесса, это чревато ослаблением внимания к реальным делам и проблемам. Очевидно, что тематика разграничения полномочий и дискуссионна, и потенциально конфликтна, а поэтому аргументы о том, что дополнительное разграничение позволит устранить проблемы, являются безосновательными. Бесконечное разграничение приводит к нежелательной «имиджевой» конкуренции самой власти, реализуемой на двух уровнях, в ущерб конкуренции возможностей, имеющихся у двух уровней власти. Насколько нерациональной видится первая, которая, как правило, порождает только споры и конфликты, настолько значимой представляется социальная прогрессивность второй, ориентированной на то, чтобы конструктивнее юридизировать эту сферу общественных отношений и на практике полнее использовать соответствующий ресурс в целях реализации имеющихся возможностей.
Сама природа предметов совместного ведения требует большего применения субсидиарных подходов к их реализации, которые пока не в полной мере восприняты в конституционном праве России. Между тем положения Конституции РФ вовсе не препятствуют их использованию.
Субсидиарность в реализации общей компетенции, первоначально получившая распространение в сфере межгосударственных отношений Европейского союза, а также в некоторых зарубежных федеративных государствах (например, в Германии, Швейцарии, Бельгии), заключается в том, что при наличии достаточных возможностей для выполнения тех или иных функций у власти более низкого уровня она может их осуществлять, в то время как федерация ограничивается установлением только общих принципов их осуществления (прежде всего, когда это затрагивает интересы граждан). В отношении Российской Федерации и ее субъектов предпосылки и условия применения принципа субсидиарности пока не разработаны, однако это, по-видимому, придется сделать. Помимо прочего, такой подход может привести и к снижению в субъектах РФ количества тех актов, которые дублируют федеральное законодательство, и тех, которые реально не работают.
Органы государственной власти субъектов РФ не должны быть пассивными реципиентами передаваемых полномочий, а должны принимать на себя те полномочия, которые не разграничены, не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти, но в реализации которых существует объективная потребность. Большую результативность деятельности субъектов РФ в областях, не затрагивающих коренные интересы Федерации (оборона, безопасность, охрана прав граждан и др.), следует признать бесспорным основанием для того, чтобы Российская Федерация, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, принимала меры к скорейшей унификации правил их осуществления. Подобная модель, кстати, предусмотрена для муниципалитетов, это так называемые ничьи полномочия, которые они принимают к своему осуществлению. Однако эта же модель доступна и субъектам РФ, ее реализация не требует принятия специального законодательства, она заложена в самой идее опережающего регулирования.17
Еще один вариант заложенных в Конституции РФ (ст. 78) возможностей для совершенствования отношений в сфере разграничения полномочий – развитие соглашений в системе исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время такие соглашения практикуются только отдельными органами исполнительной власти (МЧС России, Минздрав России и др.). Интенсификацию заключения таких соглашений в определенной мере сдерживает установление Федерального закона № 184-ФЗ, согласно ст. 26.8 которого «соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации». Доказать, что те или иные полномочия не могут относиться ко всем субъектам РФ, иногда довольно трудно, поэтому легче вообще отказаться от заключения соглашений, даже когда они представляются выгодными для обеих сторон.
Между тем такой подход являлся оправданным в ситуации, когда требовалось усилить роль закона в разграничении полномочий, поскольку именно он позволял укрепить ослабленные федеративные связи в 1990 – начале 2000-х гг. При условии повышения ответственности федеральных органов исполнительной власти за осуществление надлежащего контроля за реализацией федеральных полномочий, в том числе переданных субъектам РФ на основе соглашений, такой способ регулирования порядка реализации полномочий мог бы стать дополнительным эффективным инструментом. Если в основу заключения соглашений будут не только положены, как сейчас, фактические диспропорции социально-экономического развития, не позволяющие в равной мере передать отдельные полномочия всем субъектам РФ, но и станет учитываться заинтересованность в выполнении некоторых федеральных полномочий самих субъектов на своей территории, то и в этом случае не следует предполагать угрозу массового распространения соглашений. Кроме того, это станет свидетельством усиления доверия к органам власти субъектов РФ со стороны федеральных властей и не скажется отрицательно на направленном усилении государственности, осуществляемом сейчас в нашей стране, которое, заметим, должно идти другим путем и в других рамках.
Обеспечение единства системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании собственной системы и структуры государственных органов – это еще одно региональное измерение российского конституционализма. В субъектах РФ практикуются различные виды взаимоотношений органов государственной власти, учитывающие особенности регионов. Не всегда региональное государственное строительство укладывается в стандарты, заданные федеральным законодательством, однако жесткая унификация организации власти на уровне субъектов РФ и не требуется. Унифицированными должны быть только основные принципы деятельности органов власти: сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению вопросов организации органов государственной власти.
Федеральные государственные органы могут идти не только по пути дальнейшей унификации регулирования организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ. К настоящему времени такая унификация, причем в значительном масштабе, уже проведена в сфере организации государственной власти субъектов РФ, и регламентация данных вопросов усиливается. Однако этим не исчерпываются задачи Российской Федерации: федеральные органы должны организационно и методически помогать субъектам РФ; необходимо предусмотреть возможности расширения роли органов власти субъектов РФ в решении вопросов организации собственной деятельности.18
При установлении конституционно-правового статуса субъекта РФ реализована конституционная модель построения государственной власти, во многом являющаяся организационно-правовой платформой развития современного федеративного конституционализма. Помимо закрепленных прав (принятие своего конституционно-правового законодательства, учреждение системы государственных органов, территории и др.), в отношении субъектов РФ установлены определенные границы их самостоятельности и независимости при осуществлении государственной власти. Это связано с упоминавшейся концепцией единого и неделимого суверенитета и декларируемым верховенством и единством государства и государственной власти на всей территории России. Единство означает, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Тем самым установленный конституционно-правовой статус субъектов РФ уже сам по себе выступает ценностной идеей конституционализма.
В свою очередь, при воплощении идеи конституционализма в числе задач субъектов РФ выделяется выстраивание целостной политико-правовой стратегии развития базовых принципов Конституции РФ: субъекты РФ обеспечивают адекватное конституционное (уставное) оформление конституционных идей, развивают конституционные основы в правотворческой деятельности, осуществляют их фактическое воплощение в организации и деятельности власти на своей территории. Таким образом, воспроизводя в своих основных законах принципы федеральной Конституции, субъекты РФ тем самым переводят их на региональный уровень, воплощают их в государственном масштабе конкретного субъекта РФ, подчеркивая при этом его специфику.
Субъекты РФ создали развернутое многоотраслевое законодательство. Преобладающее количество законов издается субъектами РФ в сфере совместного ведения. Наряду с конституционным, административным, бюджетным законодательством активно развиваются налоговое, муниципальное, экологическое, несколько в меньшей степени – жилищное законодательство. Однако следует отметить, что объем правового регулирования по ряду предметов совместного ведения, особенно в последнее время, заметно сузился. Это касается прежде всего местного самоуправления, организации органов государственной власти субъектов РФ, избирательного права, где правовое регулирование в основном перешло на федеральный уровень.
Законодательные органы субъектов вместо того, чтобы более детально регулировать отдельные вопросы с учетом местных особенностей, вынуждены иногда механически копировать нормы федерального законодательства, что нельзя признать правильным. Поэтому необходим поиск действенных правовых путей и механизмов, которые позволили бы сохранять справедливый баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов в осуществлении правотворчества по предметам совместного ведения.
Законотворческая практика субъектов РФ не лишена и других особенностей. К сожалению, региональное правотворчество обнаруживает немало существенных недостатков в процессе принятия законов, в частности:
неоправданную поспешность в подготовке и принятии нормативных решений;
перегруженность планов законотворческих работ, явно превышающую законодательную «пропускную способность» в регионах;
бессистемность, наличие противоречий и несогласованностей внутри нормативно-правового массива;
неоправданные содержательные различия между актами разных субъектов РФ, когда их действие обусловлено действием специальных норм Конституции РФ и федерального законодательства (например, в актах, затрагивающих права граждан).19
Более устойчивой в субъектах РФ в последние годы становится тенденция постепенного снижения темпов принятия новых самостоятельных по предмету правового регулирования законов при одновременном росте числа принимаемых законов об изменениях к ранее принятым актам, направленных на развитие уже действующего законодательства. В свете необходимости повышения эффективности регионального законодательства эта тенденция носит скорее положительный характер.
Нельзя не отметить сравнительно новую практику частичной рецепции в законодательстве отдельных субъектов РФ правовых моделей, апробированных в законодательстве других регионов. Данная тенденция приводит к определенной унификации в развитии регионального законодательства, связанной с ориентацией на одинаковые механизмы правового регулирования, с использованием общих юридико-технических и терминологических конструкций.
Среди других тенденций развития регионального законодательства следует назвать увеличение числа бланкетных норм, в том числе связанных с установлением структурной связи между законодательством субъектов РФ и федеральным законодательством. Установление в законодательстве субъектов РФ норм, указывающих на федеральное законодательство, приводит к неотъемлемой зависимости региональной законодательной базы от законодательной базы федерального уровня. Наличие такого «симбиоза», при котором нормы, закрепленные в законодательстве субъектов РФ, не могут действовать отдельно от «норм-ключей», содержащихся в федеральном законодательстве, надежно скрепляет единство правовой системы государства в целом, предотвращает автономизацию законодательных массивов субъектов РФ.