7. Розмивання державного суверенітету

Питання про «розмивання державного суверенітету» залишається на сучасному етапі одним з актуальних не тільки у вітчизняній теорії конституційного права, а й конституційній доктрині європейських держав. Починаючи з другої половини ХХ століття, національна держава як явище, що остаточно склалося в епоху зародження капіталізму, а саме на початку ХІХ століття, стрімко почала еволюціонувати під тиском глобалізаційних та інтеграційних процесів. Певно, слушною є думка І. В. Алексєєнко про те, що поступово з’являється багато нових стримуючих факторів у таких сферах суверенного розвитку держав, як розвиток національної економіки, контроль за інформацією і зв’язками суспільства із зовнішнім світом, активізація міграційних процесів, погіршення екологічної безпеки, форми й масштаби застосування військової сили, відносини з іншими країнами тощо. У таких умовах посилюється відповідна дихотомія: з одного боку, державний суверенітет починає зазнавати потужного впливу ззовні – нових суб’єктів на світовій арені, транснаціональних компаній як виразників інтересів світової економіки і міжнародних організацій та союзів держав, що виступали як суб’єкти глобалізованої та інтеграційної політики, а з іншого – державний суверенітет починає відчувати сильний тиск зсередини держави, про що свідчить посилення тенденції до більшої автономії різних національних, релігійних та інших меншин, кількість яких продовжує збільшуватися. Саме в цей період переходу національного у стан інтернаціонального, нівелювання правових традицій конституційного розвитку держав у конституційній доктрині посилюються теоретичні позиції щодо суверенітету нації, форми самовизначення національних меншин та засобів їх конституційно-правової реалізації, виокремлення категорії «етнічна самоідентифікація» у сучасному європейському конституційному будівництві. При цьому конституційний розвиток держав за таких обставин активізував діяльність національних конституційних судів, які стали на захист національної правової традиції у консервативному її розумінні. В цілому правозастосовчі органи держав, передусім суди, і зокрема Федеральний конституційний суд Німеччини, Державна рада Франції, визнаючи національні правові імперативи, de facto взяли на себе лідерство щодо захисту національних інтересів держав-членів перед наднаціональною експансією європейських спільнот, зокрема, загрозою розмивання суверенітету та поступової втрати національних повноважень, національної ідентичності держав і навіть регіонів.

На нашу думку, вступ держав до будь-яких міждержавних об’єднань не означає ні втрати, ні обмеження, ні звуження їх суверенітету. В таких взаємозв’язках, навіть у тих випадках, коли держава зливається з іншою й утворює складне державне утворення, відбувається саме реалізація суверенітету, коли держава свідомо та самостійно йде на створення нових компетенціарних (наднаціональних) структур, в яких її територія, населення, влада, отримують сприятливіші та якісно нові умови для свого подальшого розвитку. Крім того, при вступі держав до міжнародних міждержавних об’єднань вони не передають останнім свій суверенітет, йдеться лише про передачу відповідних суверенних прав, тобто наділення міжнародних міждержавних об’єднань (їх наднаціональних органів) певними повноваженнями, включаючи здійснення й деяких з тих прав, які віднесені до суверенітету.

З методологічної точки зору, тут необхідно згадати головні концептуальні константи саме «абсолютного» суверенітету, які передусім вказують на абсолютну правосуб’єктність держави, що, переслідуючи свої національні інтереси, може бути зацікавлена в обмеженні певних державних прав для досягнення спільних цілей, однак таке обмеження ніяк не звужує державний суверенітет. На думку І. І. Лукашука, в цьому випадку точніше було б говорити не про передачу такого роду повноважень, а про передачу права на їх здійснення міжнародним організаціям. Доказами цього є широка практика укладання міжнародних договорів як на двосторонньому, багатосторонньому, так і на універсальному та регіональному рівнях. При цьому слід зробити акцент на тому, що в такому процесі лише держава вправі самостійно вирішувати, які питання внутрішньої компетенції і в якому обсязі вона робить предметом міжнародного договору. Будь-які спроби нав’язати критерії відбору таких питань якраз і були би втручанням у внутрішні справи та порушенням суверенітету. У таких випадках конституційні повноваження здійснюються в ході співпраці між державами, а також державами і міжнародною організацією.

Наділяючи міждержавне об’єднання, включаючи наднаціональні органи, повноваженнями (суверенними правами), держава тим самим додатково розширює об’єктивні можливості реалізації свого суверенітету, оскільки дістає змогу брати участь у вирішенні проблем, які знаходяться поза сферою дії її територіального суверенітету. Таким чином, будь-яка передача конституційних повноважень (суверенних прав) наднаціональним органам міждержавного об’єднання відповідно до зворотного принципу повинна компенсуватися та реалізуватися у діяльності цих органів. З цього приводу дослідники зазначають, що у такому випадку від суверенітету державам взагалі складно відмовитися, однак його можна передати іншим або на його основі закласти якісно новий суверенітет створюваного міждержавного об’єднання.

Звичайно, наведені концепції щодо обмеження суверенітету в умовах глобалізації та інтеграційних процесів певною мірою відображають реальну дійсність сучасного конституційно-правового розвитку держав та міжнародного правопорядку. Як зазначалося вище, така практика навіть зафіксована у конституціях зарубіжних країн, рішеннях національних конституційних судів, міжнародних та регіональних судових інстанцій.

Проте деякі позиції щодо «обмеженого суверенітету» як вітчизняних, так і зарубіжних учених викликають заперечення. На думку Л. А. Морозової, подібні твердження та реальні тенденції є одним з негативних проявів глобалізації. Адже глобалізацію як процес всесвітньої універсалізації не можна оцінювати тільки в позитивному сенсі. Її негативні прояви і наслідки очевидні й на них потрібно своєчасно реагувати. Транснаціональні корпорації суттєво впливають на розвиток національних економік, процеси ухвалення політичних та економічних рішень. Під тиском «світових імперативів», а також жорстких вимог уніфікованих правових стандартів міждержавних об’єднань до національних законодавств поступово здійснюються певне обмеження дії національного права, корекція деяких інститутів і галузей національного законодавства тощо.

Незважаючи на певну популярність концепцій обмеженого суверенітету, існує й інша авторитетна група дослідників, які по-іншому прогнозують перспективи існування державного суверенітету. Вони вважають, що глобалізація спонукає національні уряди делегувати до міжнародних інституцій свої суверенні повноваження, зберігаючи при цьому роль вищого правового, політичного й морального авторитету. На думку І. В. Алексєєнко, саме в реалізації функцій правової, політичної та моральної регуляції варто бачити джерела, що зберігають і навіть нарощують вплив держави на різноманітні глобальні мережі. При цьому деякі дослідники вважають, що завдяки цим функціям державні органи здійснюють координацію в глобальному масштабі діяльності ринкових і державних структур, вільних асоціацій громадян, суспільних рухів тощо. Водночас ми цілком підтримуємо слушну думку Ю. О. Тихомирова про те, що у майбутньому не варто переоцінювати вплив глобалізації на розв’язання завдань сучасної держави.

Цілком обґрунтованою та продуктивною є позиція М. М. Марченка. На його думку, обмеження або навіть повне позбавлення матеріального аспекту в змісті державного суверенітету не означає припинення його існування. Йдеться лише про скорочення матеріальних та інших можливостей його прояву і здійснення, але не про зникнення або формально-юридичне обмеження державного суверенітету як такого. Останній як принцип, головна ознака, передумова міжнародної правосуб’єктності будь-якої держави при цьому не тільки зберігається, а й за відповідних умов активно виявляється та зміцнюється. Це пояснюється тим, що реальний державний суверенітет за своєю природою і характером є формально-юридичним і одночасно матеріальним феноменом. Відносно самостійний і стабільніший формально-юридичний аспект державного суверенітету неминуче доповнюється його динамічним матеріальним аспектом. Тільки в цьому випадку можна говорити про повнокровний, а не про «урізаний» державний суверенітет, що зводиться фактично до певного його аспекту.

Якщо бути точними, то відбувається не ліквідація чи обмеження суверенітету, а трансформація змісту та механізму його реалізації. Деякі автори також не виключають перспективу «нового суверенітету», в якому бачать появу нової ролі держави як суверенного суб’єкта міжнародного співтовариства або повноправного учасника процесів міждержавної інтеграції. Можливо, новий зміст суверенітету полягає насамперед у відмові держави від застосування сили щодо іншої держави, формуванні такого конституційного ладу, який би гарантував реалізацію загальновизнаних прав людини і громадянина, а також засади демократичного плюралістичного суспільства та інші міжнародні правові стандарти. У цьому випадку коректно говорити не про обмеження суверенітету, а про його певну інтернаціоналізацію. 1996 року Генеральний секретар ООН Б. Бутрос Галі сформулював концепцію суверенітету людства, породжену глобалізацією. Зокрема, він відзначав, що всесвітній суверенітет належить усьому людству і дає всім народам право на участь у вирішенні справ, що впливають на світ в цілому.

В науці як конституційного, так і міжнародного права проблема зміцнення держави та її суверенітету під впливом глобалізації та міждержавної інтеграції має важливе методологічне та практичне значення. З цієї точки зору, серед західних дослідників слід виокремити позицію С. Краснера, який категорично незгодний з тими науковцями, які стверджують, що світ вступив у нову епоху, де суверенна держава «підривається», або відходить на другий план під впливом глобалізації. Він не бачить у глобалізації суттєвої загрози для державного суверенітету, адже не існує жодних переконливих доказів того, що в сучасних умовах національні держави стикаються із загрозою, щоб мати здатність контролювати міжнародні потоки, ніж наприкінці XX століття. У відповідь на постійне зростання кількості міжнародних об’єднань національні держави тільки зміцнюють свій суверенітет та обирають конституційні засоби його захисту. Більше того, С. Краснер робить висновок, що суверенітет постійно піддається суттєвим змінам поряд із процесами глобалізації та міждержавної інтеграції, такі процеси є взаємозалежними, отже, глобалізація не тільки не загрожує суверенітету, а навпаки, прямо залежить від нього, тому що саме національні держави визначатимуть політику майбутнього.

Викликає інтерес і позиція професора Колумбійського університету С. Сассена. При осмисленні сучасного стану та реалізації державного суверенітету він робить рефлексію на одну із головних його характеристик – територіальність. На думку С. Сассена, йдеться не про «ерозію» суверенітету, а про його трансформацію та децентралізацію, адже суверенітет, як і раніше, залишається ключовою рисою системи міждержавних відносин, змінюється лише його структура, що починає виходити за межі національної держави та відповідної території. Отже, висока продуктивність позиції С. Сассена визначається тим, що він розглядає та тлумачить загальну проблему «розмивання» суверенітету не з погляду впливу на нього різних зовнішніх чинників, а з позиції саме вивчення його сутності й трансформації природи під впливом процесів глобалізації.

Збереження суверенітету держави припускає, що сутнісні характеристики конституційного ладу також зберігаються і розвиваються. Більше того, гарантією суверенних прав держави є і те, що саме вона відповідно до конституційно-правової процедури (ратифікація, приєднання, надання згоди тощо) здійснює функцію імплементації тих рішень, що приймаються на міждержавному рівні або наднаціональними органами. Поширена думка, згідно з якою обмеження суверенітету відбувається в результаті того, що дедалі більша кількість питань, які вважалися суто внутрішніми, були предметом конституційно-правового регулювання, стали регламентуватися також і на міжнародному рівні. На думку І. І. Лукашука, дедалі ширше коло суспільних відносин виходить за межі держави і може регулюватися лише спільними зусиллями держав. Таке регулювання здійснюється завдяки суверенній владі та є її реалізацією, а не обмеженням суверенітету.

Чимало концепцій «обмеженого» суверенітету виникають внаслідок помилковості прирівнення суверенітету до суверенних прав держави. Адже ідеї про суверенітет протягом значного історичного часу розвивалися в напрямі поступової юридизації, точніше, конституціоналізації даної категорії. Надання суверенітету конституційних та фундаментальних рис призвело до того, що саме це поняття в юридичній науці почало ототожнюватися з окремим правом чи сукупністю певних прав. Розуміння суверенітету як сукупності прав і призвело до деформованого уявлення про його сутність. Саме ця помилка породила у конституційному та міжнародному праві теорії так званого «обмеженого» суверенітету або «розділеного», «розмитого» суверенітету, згідно з якими суверенітет держави може або «розширюватися», або «звужуватися» шляхом зміни обсягу прав, притаманних державі, або розподілятися між різними суб’єктами наднаціонального характеру.

Однак, як слушно зазначається у літературі, суверенітет – це не саме право, а певна властивість суб’єкта, яка є умовою, підставою виникнення відповідних прав. Саме тому існує безпосередній зв’язок між такими юридичними категоріями, як «правосуб’єктність» та «суверенність». Результатом накладання зазначених конструкцій на такі специфічні суб’єкти конституційного права, як народ, нація та держава, є висновок про те, що уособленням їхньої правосуб’єктності виступає саме суверенітет. Цей класичний іманентний зв’язок, обґрунтований ще у ХVІІІ столітті, дає підстави стверджувати про невідчужуваність суверенітету в будь-яких формах. Така властивість суверенітету, як з теоретичної, так і з практичної точок зору, є актуальною на сучасному етапі. Необхідно підкреслити, що передати, делегувати можна права, а не саму здатність їх мати чи реалізовувати. Тому, наприклад, насильницьке захоплення певної держави або введення певних обмежень щодо неї не позбавляють її суверенітету (в сенсі правосуб’єктності). Як слушно зазначає С. В. Черниченко, формально держава, чия територія окупована, розглядається як держава, що зберегла свій суверенітет та міжнародну правосуб’єктність. Тимчасова втрата державою незалежності не виключає збереження її суверенітету разом із її міжнародною правосуб’єктністю». Водночас міжнародне право повинно мати відповідні механізми для забезпечення відновлення суверенних прав, які випливають з правосуб’єктності держави.

В юридичній літературі широко представлені певні аргументи щодо нетотожності категорій «суверенітет» та «суверенні права». На думку В. Д. Гапотій, різниця між ними полягає у системно-структурному змісті таких явищ, як народ, нація, держава, що виступають суб’єктами (носіями) і об’єктами певного змісту – якісної ознаки, якою є суверенітет. Наявність суверенітету є підставою виникнення суверенних прав, через які він юридично виявляється. Також вчений розкриває співвідношення понять «суб’єктивне право» та «суверенне право». Суб’єктивне право – це певна юридично закріплена та гарантована можливість поведінки, що належить тій чи іншій особі. Суб’єктивні права мають всі суб’єкти права. Одне й те ж суб’єктивне право може належати одночасно багатьом суб’єктам. Суверенне право верховне, виключне, що належить відповідному суб’єкту і не належить нікому іншому. В окремих випадках суверенні права можуть делегуватися іншим суб’єктам, але їх носій зберігає щодо них верховенство. В цьому сенсі цілком можна підтримати позицію О. О. Моісеєва відносно того, що під впливом розвитку міжнародного співробітництва змінюються обсяги та зміст так званих суверенних прав держав, а самі ознаки суверенітету залишаються незмінними. Отже, в результаті посилення процесів міждержавної інтеграції, розвитку глобалізації та інтернаціоналізації конституційного права діяльність наднаціональних органів держав помітно трансформується. Йдеться насамперед про коло конституційних повноважень державних органів, які традиційно вважалися важливою складовою державного суверенітету. Але вже протягом значного часу, починаючи з початку ХХ століття, держави вирішують питання, наприклад, відносно економічного або військового розвитку на багатосторонньому міждержавному рівні. При цьому сучасна трансформація суверенних прав держави не впливає на її правоздатність, дієздатність (правосуб’єктність) та не означає обмеження суверенітету, а сам суверенітет залишається як категорія, що не має меж.

У вітчизняній та зарубіжній науці щодо суверенітету зустрічаються неконкретні та розмиті характеристики, зокрема такі: «суверенітет як сукупність прерогатив», «обмеження та уступка частини суверенітету», «звуження державного суверенітету», «обмеження державного суверенітету не тільки можливе, а й необхідне», «суверенні прерогативи зменшуються», «поступатися частиною свого суверенітету», «часткове самообмеження державного суверенітету», «межі суверенітету існували завжди…через зміни факторів змінювались межі суверенітету», – які нівелюють саме онтологічне призначення і функціонально-телеологічну трансформацію категорії суверенітету та її розвиток в умовах міждержавної інтеграції та глобалізації. Саме в цьому контексті ми цілком підтримуємо позицію О. О. Моїсеєва відносно того, що перелічені категорійні конструкції та судження стосуються не якості суверенітету, а прав держави, її суверенних прав.

Пропозиція відмовитися від державного суверенітету рівнозначна відмові від територіальної цілісності. Жодні глобальні інтереси не можуть вести до заперечення верховенства державної влади над своєю територією. І цілком закономірно, що серед найважливіших загальновизнаних принципів державного устрою, закріплених одночасно на міжнародно-правовому і конституційному рівнях, є принцип державного суверенітету. Ідеологія поваги і дотримання суверенітету держав закладена в основоположних міжнародно-правових актах.

Так, згідно з п. 1 ст. 2 Статуту ООН 1945 року ця універсальна міжнародна організація заснована на принципі суверенної рівності всіх її членів, а п. 7 підкреслює, що даний Статут жодною мірою не дає ООН права втручатися у справи, що, по суті, належать до внутрішньої компетенції будь-якої держави, і не вимагає від членів подавати справи, що входять до неї, на вирішення в порядку даного Статуту.

Поняття державного суверенітету розкривається в Декларації про принципи міжнародного права 1970 року, в якій зазначено, що всі держави мають однакові права й обов’язки і є рівноправними членами міжнародного співтовариства незалежно від відмінностей економічного, соціального, політичного або іншого характеру. Зокрема, поняття «суверенна рівність» включає такі елементи: держави юридично рівні; кожна держава користується правами, властивими повному суверенітету; кожна держава зобов’язана поважати правосуб’єктність інших держав; територіальна цілісність і політична незалежність держави недоторканні; кожна держава має право вільно вибирати і розвивати свої політичні, соціальні, економічні й культурні системи; кожна держава зобов’язана виконувати повністю і сумлінно свої міжнародні зобов’язання.

Відповідно до Заключного акта НБСЄ 1975 року держави-учасниці зобов’язуються поважати суверенну рівність і самобутність одна одної, а також всі права, властиві їхнім суверенітетам і тим суверенітетам, які вони охоплюють, до числа яких входить, зокрема, право кожної держави на юридичну рівність, територіальну цілісність, свободу і політичну незалежність. У документі юридичну сутність суверенітету тлумачать таким чином, що всі держави є рівними у своїх суверенних правах.

Цей найважливіший принцип отримав детальне трактування в Декларації про неприпустимість втручання у внутрішні справи держав, про обмеження їх незалежності й суверенітету 1965 року, в Декларації про неприпустимість інтервенції та втручання у внутрішні справи держав 1981 року.Зазначені міжнародні акти однозначно тлумачать суверенітет держав – членів міжнародної спільноти як неодмінну властивість суб’єктів міжнародного права, що є суверенними та рівними в своїх правах та обов’язках, та забороняють втручання у внутрішні справи держав інших суб’єктів міжнародного права, дії, що спрямовані на обмеження їх незалежності й суверенітету, а також неприпустимість інтервенції та втручання у внутрішні справи держав.

²²