3. Поняття європейської міждержавної інтеграції

Визначення сутності міждержавної інтеграції дає можливість зрозуміти європейську інтеграційну модель, визначити її сучасну конституційно-правову природу. При цьому треба визнати, що моделі інтеграції в різних регіонах світу знаходяться під певним впливом європейської інтеграційної думки.

Беручи до уваги особливість і унікальність процесу об’єднання країн Європи, видається необхідним виокремити термін «європейська міждержавна інтеграція» й розглядати його як самостійне явище в юридичній науці, що й робить більшість сучасних учених.

Об’єднана Європа відіграє провідну роль не тільки в сучасних міжнародних відносинах, а й в утвердженні конституційних принципів демократичної, соціальної, правової держави. Європейські Співтовариства та Європейський Союз є особливою формою прояву співпраці та взаємозалежності держав, найвищою формою функціональної та інституціональної інтеграції, найпоказовішою з точки зору багатоаспектності, багаторівневості, інтенсивності та динаміки. На даному етапі вказані міждержавні інтеграційні об’єднання є не просто ареною реалізації національних інтересів, а й механізмом їхнього правового зближення й фактичного злиття. Тому саме з цієї точки зору вважаємо за можливе, доцільне та необхідне розглядати доктринальну основу європейської міждержавної інтеграції.

Слід зазначити, що питання, які стосуються теоретичних основ європейської міждержавної інтеграції, ще не знайшли належного відображення в працях дослідників і фахівців країн пострадянського простору. Наукові розробки в цій галузі зводяться в основному до лапідарного висвітлення тенденцій політичної, економічної міжнародної інтеграції як явища всесвітнього масштабу. Вітчизняні науковці для глибшого і всебічного вивчення даної проблеми звертаються до численних праць зарубіжних фахівців з цієї тематики.

4. Підходи до визначення європейських інтеграційних процесів

Поглиблене дослідження теоретичних основ європейської міждержавної інтеграції виявляє багатогранний спектр наукових думок. У зарубіжній юридичній та політичній науці підходи до визначення інтеграційних процесів багато в чому зумовлені безліччю різних аспектів, які бралися за основу і розглядалися як найістотніші, першорядні в процесі дослідження й аналізу європейського інтеграційного процесу. Так, Б. М. Топорнін стверджує, що сьогодні державам – учасницям ЄС стало значно важче «оперувати колишніми поняттями, наприклад, такими, як «міжнародне співробітництво» або навіть «європейське співробітництво», оскільки вони не віддзеркалювали зміст нових явищ… Інтеграція розуміється насамперед як вихід за межі такого співробітництва». Адже наявність органів з наднаціональними функціями та компетенцією субординаційної природи – загальна риса організацій, які є інституційною основою інтеграції. Так, однією з форм прояву цього є утворення наднаціональних чи квазінаціональних судів, що мають компетенцію розглядати справи, пов’язані з проблемами інтеграції. Така думка широко представлена у науковій літературі. Так, Ю. М. Юмашев стверджує, що співтовариство є прикладом того, як у нових умовах держави-члени вкладають широкий зміст у поняття міждержавного співробітництва, і це диктує модель їхньої поведінки й визначає характер їхніх взаємовідносин зі створеною ними організацією.

Ідея об’єднання Європи має давню історію, причому вона висувалась і як мета практичної політики, і як основа різних політико-правових вчень. З моменту розпаду Західної Римської імперії у 476 році та майже до Вестфальського миру 1648 року, що встановив принцип політичної рівності, різні європейські держави неодноразово робили спроби створення нової Римської імперії. Історія політико-правових ідей європейської інтеграції налічує сотні років. Передумови ідеології європейської інтеграції можна побачити ще в ранньому середньовіччі. З такими ідеями виступали, зокрема, П’єр Дюбуа – легіст французького короля Філіпа Красивого (XIV ст.), герцог Сюллі – радник англійського короля Генріха IV (XVI–XVII ст.), англійський квакер Вільям Пенн (XVII ст.), французький абат Сен-П’єр (XVII ст.). Але їхні ідеї не були системними, закінченими. Це були різні плани та проекти об’єднання Європи: від теологічних концепцій об’єднання народів на основі єдиної церкви до створення європейської конфедерації або федерації.

У своєму трактаті «До вічного миру» (1795 р.) філософ епохи Нового часу І. Кант характеризував федерацію європейських держав як засіб забезпечення миру, яка має за кінцеву мету утвердження співтовариств, що базуються на витоках республіканізму, федералізму та панування права. Мислитель був переконаний, що «міжнародне право має бути засноване на федералізмі вільних держав».

У XX столітті, головним чином після Першої світової війни, знов були відтворені ідеї інтеграції, що дістало відображення у течії панєвропеїзму. Австрійський граф Ричард Куденхове-Калергі в 1923 році розробив план створення Об’єднаних штатів Європи на основі ідей панєвропейського федералізму. Ним також була сформована доктрина Панєвропейського союзу, яка найперше містила розробки й чіткі уявлення, структуровані та конкретні проекти щодо подальшого процесу європейської інтеграції. Саме ідеї та концепції Панєвропейського руху, як зазначається в науковій літературі, були багато в чому використані при розбудові сучасного європейського співтовариства.

Іншою спробою реалізувати ідеї створення блоку держав континентальної Європи була діяльність керівника МЗС Франції А. Бріана, обраного у 1927 році на І Панєвропейському конгресі, що відбувся у Відні, його почесним Президентом. А. Бріан обґрунтував план утворення Європейського союзу в межах Ліги Націй («Меморандум про організацію Європейського федеративного союзу»).

Післявоєнний період був відзначений прагненням до консолідації Європи. У середині 40-х – на початку 50-х років ХХ століття прихильники федералізації Європи керувалися «інституціональною інтеграцією». На практиці ж у результаті заснування Європейських Співтовариств ця концепція була реалізована в теорії «функціональної інтеграції». Появу цієї теорії багато дослідників пов’язують із виступом у 1950 році Р. Шумана, який зазначив, що «спільне управління в галузі вугілля та сталі одразу забезпечить створення загальної бази для економічного розвитку як перший крок до європейської федерації… при цьому політична уніфікація має стояти на першому місці… «Функціоналістський» підхід був обраний, виходячи з практичних передумов, бо вважалося логічніше почати з інтеграції в технічно обмеженому секторі національного життя». На думку функціоналістів, вихідною точкою при вирішенні поставленого завдання має бути не питання про те, якою буде форма міжнародної співпраці, а які функціональні завдання можуть стати стрижнем технічної взаємодії – звідси й назва «функціоналізм».

В основі функціонального підходу лежить екзистенційне положення про те, що конкретні людські потреби або суспільний добробут благополуччя мають бути пріоритетнішими, ніж інститут держави або домінування певної ідеології. Щодо держави функціоналізм виражав сумнів у тому, що така нераціональна форма організації соціального життя здатна ефективно забезпечити людські потреби. Ця недовіра виходила не тільки з розуміння позанаціонального характеру потреб, а й з того факту, що ідеологічні та догматичні настанови заважають державі максимізувати суспільний добробут. Критика держави з боку функціоналістів будувалася на основі двох спостережень. По-перше, помилково розглядати світ як суму формально розділених суверенних утворень, оскільки необхідно враховувати матеріальну взаємозалежність держав. По-друге, державоцентричний погляд на світ обмежує можливості розвитку системи перспективою перенесення рис держави на глобальний рівень.

По суті, функціональна теорія відобразила федералістські тенденції. Ця позиція певною мірою віддзеркалювала політичні уявлення про «інституціональну інтеграцію» та отримала поширення на початку – в середині 50-х років ХХ століття, популярна вона і сьогодні. Однак найпалкішими прихильниками так званого парціального федералізму виступали німецькі та грецькі юристи.

На думку класика федералізму К. Уіера, федералізм є юридичним принципом, відповідно до якого суверенітет законодавчо розподілений між двома територіально розділеними рівнями управління. У цьому аспекті є вельми продуктивною думка П. Тейлора: «Інтеграція, за федералізмом, вимагає створення двох рівнів уряду – поділених, але працюючих скоординовано, – уряд, що стоїть над цілим (федеральний рівень), та уряд, що регулює частини (державний рівень)».

У 70-х роках ХХ століття спроби пояснити унікальність Європейських Співтовариств як міждержавного об’єднання (а в деяких працях зустрічається «державно-правове утворення», «міждержавний союз», «державно-правовий союз із предметним обмеженням», що відіграє провідну роль у загальноєвропейському інтеграційному процесі) ініціювали появу концепції «неофункціоналізму», що надавала важливого значення діяльності різноманітних політичних еліт і організованих груп, які виступали центрами розробки й ухвалення найважливіших рішень, а також концентрувала увагу на наднаціональних рисах інституційної системи Співтовариств на різних стадіях інтеграційного процесу. За юридичною сутністю концепцію неофункціоналізму можна визначити як поступове розширення сфери діяльності наднаціональної організації шляхом передачі Європейським Співтовариствам компетенції з боку держав-членів. Вже тоді це означало появу політико-правової єдності, а самі Співтовариства порівнювалися з державою, яка втілює квазіфедералістичні ознаки. Поява в межах Європейських Співтовариств елементів своєрідної політичної системи, що акцентували увагу на взаєминах і діяльності окремих осіб, еліт, груп, стала основою для виникнення соціологічного підходу до вивчення європейського інтеграційного процесу.

У свою чергу, представники «федералізму» розглядали як одне з основоположних і принципових питань чіткий розподіл компетенції і владних повноважень між країнами-учасницями, з одного боку, і Співтовариствами – з іншого, одночасно наполягаючи на важливості просування європейських держав по шляху тіснішої політичної інтеграції. Звідси вперше пропонується здійснювати розмежування компетенції між Європейськими Співтовариствами та державами-членами. Завдяки залученню конституційно-правових критеріїв сучасних федеративних держав виокремлюється виключна, спільна (конкуруюча) та додаткова компетенція, що й нині є сталою термінологією теорії та практики права ЄС. За допомогою конституційної угоди апологети федералізму намагаються знайти оптимальне поєднання єдності та незалежності, вважаючи, що це єдиний спосіб забезпечити ефективність та законність управління в плюралістичних ліберально-демократичних співтовариствах. На думку А. Етціоні, політико-правове співтовариство, створене федерацією, повинно мати три ознаки інтеграції: а) ефективно контролювати засоби примусу; б) мати центр прийняття рішень, вплив якого поширюється на все співтовариство; в) бути основним центром політичної ідентифікації для більшості населення.

Федералізм передбачає можливість створення гармонійно функціонуючої системи, яка включає автономні утворення та працює для спільних цілей. Таку систему можна створити лише конституційними засобами, а не методами традиційної дипломатії або поступового «переливання».

Таким чином, «функціональний федералізм» дотримується постулату про «змішаний» характер права Європейських Співтовариств, яке займає перехідне положення між конституційним та міжнародним правом та поєднує елементи того й іншого. Починаючи з цього періоду розвитку інтеграційного процесу в Європі, як зазначається в літературі, постійно посилюються та екстраполюються конституційні доктринальні основи на Європейські Співтовариства. Більше того, «функціональний федералізм» вплинув на активне використання в науковій літературі терміна «конституція» спочатку в розумінні, запропонованому К. Ятаганосом – «основного економічного закону», а згодом у розумінні А. Манітакіса – «співтовариства, заснованого на принципі верховенства права».

У 70-х роках ХХ століття занепад федералістських ідей компенсувався теорією «кооперативного федералізму». За юридичною сутністю «кооперативний федералізм» став модифікацією питання організації влади у сучасних умовах, і, на думку С. В. Корольова, набув наступних ознак:

1) встановлення певної системи стягнення та перерозподілу фінансових ресурсів між федерацією та її окремими суб’єктами;

2) розширення участі суб’єктів федерації у формуванні рішень на центральному рівні;

3) розширення компетенції суб’єктів федерації з реалізації федерального законодавства;

4) створення центральною владою умов для ефективної співпраці суб’єктів федерації. Як зазначають дослідники, звернення до «кооперативного федералізму» зумовлене проблемами реалізації норм інтеграційного права на конституційному рівні через складність ситуації, пов’язаної з формуванням бюджету ЄС.

Слід зазначити, що у прагматичному аспекті ідеї федералізму істотно впливають на процеси регіональної інтеграції. Наприклад, початковий варіант Маастрихтської угоди 1992 року, який оголошував про створення Європейського Союзу, мав за мету створення «федеративної Європи». Незважаючи на те, що згодом мета трансформувалася в «створення тіснішого союзу», багато прихильників неофедералізму переконані, що федеративний принцип залишається найкращим раціональним рішенням інституційних та ідеологічних проблем, які стоять перед інтеграційними процесами в Європі. Активізація прихильників федералізму в останні роки виявилася в обговоренні конституційного договору. Ми погоджуємося з думкою К. Ніколаідіса та С. Вітерілла, які вважали: «Хоча конституція ЄС скоріш за все не стане остаточним актом, який створює Європейську федерацію, сам факт роботи над таким документом дає підстави зробити висновок, що принципи федералізму й надалі будуть активно задіяні у формуванні ЄС». Слід зазначити, що ратифікація наприкінці 2009 року Лісабонської угоди, що посилює федералістські тенденції у функціонуванні Європейського Союзу, є яскравим свідченням продуктивності зазначеного підходу.