Глава 3

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Государственная власть, как основная составляющая публичной власти

Традиционно в юридической литературе выделяют следующие признаки государства – публичная власть, административно-территориальная организация населения, суверенитет. Эти признаки, особенно признак «публичная власть», нередко включаются и в содержание самих понятий или определений государства.

Подходя к характеристике и определению публичной власти, отметим, что при родовом строе власть осуществлялась самими общинниками, участвовавшими в совместном труде, ведении добывающего хозяйства. Управление делами общины не было закреплено за особым слоем людей, не составляло чьей-либо профессии. Оно осуществлялось лицами, выбранными членами общины, рода в соответствии с их заслугами. Функции управления не составляли «должности», а осуществлялись в силу доверия и авторитета членов общины. Органы власти родового строя не обладали и выделенными для них средствами и аппаратом принуждения. Их решения, в том числе наказание или принуждение силой, выполнялись самими членами рода. В отличие от родового строя для государства характерно возникновение и наличие, по выражению Ф. Энгельса, «особой публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны». Иначе говоря, государство, наряду с органами, издающими законы, выносящими решения и отдающими приказы, обязательно обладает особым аппаратом управления (учета, исполнения, контроля и надзора), а также особым аппаратом принуждения (и защиты общества), выделенными из общества, существующими специально для выполнения этих, ставших специфически государственными, функций. Публичная власть представлена особыми отрядами вооруженных людей (армии, гвардии и полиции), тюрьмами, судами и другими принудительными учреждениями, а также аппаратом чиновников.

Для характеристики публичной власти наиболее часто используют два термина «легальность» и «легитимность». Ввиду того, что в переводе оба термина означают «узаконение», в обиходе и в научной литературе их употребляют весьма часто как синонимы (например, говоря о легитимности акта, подразумевают его юридическую обоснованность). Между тем возможно и более узкое понимание этих терминов, при котором под легальностью следует понимать юридическую правомерность возникновения, организации и деятельности власти. А под легитимностью – фактическое признание власти, ее действий населением, степень их одобрения. Важнейшим средством легализации власти, будь то власть государственная или власть политическая, выступают нормы права. Лишь закрепление в законе основных институтов государственной власти, принятие конституций, характеризующих новый государственный строй, означает легализацию новой государственной власти и ее составляющих элементов. Широкое понимание термина «легальность» означает, что с данных позиций можно оценивать происхождение власти, ее организацию, систему органов и учреждений, наличие полномочий, форм и методов деятельности. Отступление по этим характеристикам от действующих правовых норм есть отрицание легальности той или иной составляющей государственной власти. Нарушение принципа легальности предполагает вступление в силу как мер юридической (уголовной, административной), так и политической (отставка, отстранение от должности) ответственности. То есть легитимность означает способность системы породить и поддерживать веру народа в то, что ее политические институты в наибольшей степени отвечают интересам данного общества.

Признавая различия между легальностью и легитимностью, следует также признать, что легальная власть может быть нелегитимной и наоборот. Так, социальные революции всегда отражают высокую степень нелегитимности данной власти, несоответствие ее действий ожиданиям народа. М. Вебер впервые выделил три формы легитимности: традиционная (основана на традиционной вере в непогрешимость государственной власти и государя, обычна для восточных стран, а также России); харизматическая (основана на гиперболизации личности, обладающей способностью убеждать, вести за собой массы, наиболее характерна для тоталитарных и авторитарных режимов); рациональная (основана на разумной оценке народом действий власти, при этом одобрение власти возможно лишь в случае соответствия действий власти той сумме безличных правил, стандартов, которые сложились в обществе и не зависят от личности, стоящей во главе государства, характерна для западной цивилизации).

Публичная власть составляет самый существенный, неотъемлемый признак государства даже там, где его становление происходило при внешне сохраняющихся формах родового строя в виде сельской общины и ее органов.

Таким образом, публичная власть как признак раскрывает государство, прежде всего, как институциональную систему, совокупность институтов власти, государственный аппарат, государственные властные органы, правоохранительную систему, систему военных органов, карательные, репрессивные органы. Публичная власть включает в себя и специальный слой людей, т.е. государственных служащих, чиновников, которые на материально-финансовой основе осуществляют профессионально властную, управленческую, правотворческую, правосудную, военную, дипломатическую и иные виды деятельности.

Публичная власть особенно ярко показывает несовпадение, нетождественность государства и общества. При этом нисколько не снижается научная значимость понятия государства как политической формы, способа организации общества в целом. Именно данный признак фиксирует деление общества на властвующих и подвластных, управляющих и управляемых. Одновременно сохраняет свою научную и практическую значимость деление элементов структуры общества по имущественным, идеологическим, религиозным, половозрастным, национальным, классовым, сословным, групповым основаниям.

Деление общества в связи с публичной властью на властвующих и властных, управляющих и управляемых не следует рассматривать как недостаток, дефект, болезнь общества, от которых необходимо поскорее избавиться. Этот признак не подводит к тому, чтобы понимать государство только и исключительно как добро или зло. И теоретически, и практически он раскрывает, насколько сложным, неоднозначным, противоречивым и даже трагическим может быть соотношение государства и общества. Общество может испытывать доверие или недоверие к институтам публичной власти. Более того, отношение общества к власти может принять самые радикальные революционные формы. И этому история дает немало примеров. Другими словами, государство, публичная власть могут отделить себя, например, от церкви, но никогда не сумеют отделить себя от общества, человека даже в состоянии крайнего отчуждения от своей социальной основы.

Публичная власть как признак государства называется публичной по следующим основаниям:

Во-первых, она является предметно-институциональным воплощением, реализацией объективных общественных потребностей в государстве.

Во-вторых, она выступает и действует всегда (даже на официальном уровне – монарх, президент, парламент, правительство, суд, армия, даже в случаях ошибки) от имени общества, народа, нации.

В-третьих, по своему назначению, целям, задачам, функциям она действует, призвана действовать в интересах общества.

В-четвертых, она открыта и доступна обществу в той или иной форме (политические партии, избирательные системы, общественные организации, общественные движения вплоть до революционных выступлений, восстаний и др.).

В своем содержании, институциональном составе, структуре и системе государственного аппарата, соотношении государственных органов, принципах и организации их деятельности публичная власть зависит от степени развитости государства и общества в целом, их исторического типа, цивилизационной принадлежности, конкретной стадии их исторического движения.

Органами, реализующими публичную власть в обществе (государстве), являются органы публичной власти. Они предназначены для управления обществом (государством) на разных уровнях. Их принято делить на органы государственной власти (центральные, региональные) и местные (органы местного самоуправления).

В современном российском законодательстве отсутствует понятие «органа публичной власти», которое является собирательным для правовых понятий «органа государственной власти» и «органа местного самоуправления», осуществляющие и олицетворяющие публичную власть на территории государства.

Система и структура органов публичной власти в отдельном государстве определяется ведущей политической силой и закрепляется в высших нормативно-правовых актах. В различных странах конституциями или постановлениями высших государственных органов власти выделены различные органы и институты, отвечающие за повышение контроля над гражданами, федеральными, региональными, местными и иностранными организациями и органами власти, партиями. Например, службы финансового контроля, советы безопасности, прокуратуры, центральные избирательные органы.

На региональном и местных уровнях количество различных органов публичной власти и самоуправления может быть различным и варьироваться в зависимости от конституции страны и регионов, указов и постановлений различных органов власти как высших, так и региональных.

Таким образом, понятие органа публичной власти можно определить через понятие публичной власти. Публичная власть в соотнесении с понятием государственной власти является более широким и, соответственно, включает в себя последнее.

Классически органы государственной власти, в свою очередь, делятся на:

• центральные органы государственной власти;

• региональные органы государственной власти;

• органы местного самоуправления.

Независимо от правовой природы (государственные или негосударственные) органы публичной власти обладают рядом специфических признаков:

1. Их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государства или его части (субъекта федерации, населения муниципальной территории).

2. Порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативно-правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами, актами местного самоуправления). Они могут действовать по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запрещено законом).

3. Деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обнародованию. Отсюда принцип: не опубликованный акт юридической силы не имеет. Эти органы лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией органы власти разделяются на:

• федеральные органы государственной власти;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации (региональные);

• органы местного самоуправления (местные).

Первые два уровня относятся к государственной власти и, соответственно, являются государственными органами, третий (местные органы) относится к особой категории публичной власти – местному самоуправлению, и закреплен главой 8 Конституции РФ. Органы публичной власти России разделяются как по вертикали (по уровням власти: федеральный, региональный, местный), так и по горизонтали в соответствии с принципом разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная ветви власти). Высшим должностным лицом, не относимым ни к одной из ветвей власти, в соответствии с Конституцией является Президент РФ.

Система органов публичной власти в Российской Федерации представлена тремя ветвями: Законодательная, Исполнительная и Судебная, которые имеют свое представление на всех уровнях.

Федеральный уровень – Президент России – не относится ни к одной ветви власти, возвышается над ними, без прямого руководства, обеспечивая их согласованное и скоординированное функционирование.

Законодательную власть на Федеральном уровне представляет Федеральное Собрание РФ, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы; исполнительную – Правительство РФ и Федеральные органы исполнительной власти; судебную – Суды высшей инстанции.

На уровне субъекта РФ, соответственно: законодательные (представительные) органы субъектов РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ; Суды II инстанции, которые не относятся к органам субъекта РФ.

Местное самоуправление представлено законодательными (представительными) органами местного самоуправления, органами исполнительной власти местного самоуправления и судами I инстанции, которые также не относятся к органам местного самоуправления и к органам субъекта РФ.

Следует различать органы государственной власти от государственных органов. Государственные органы – понятие более широкое: в РФ их отличительным признаком является то, что они создаются в законодательном порядке, финансируются из бюджета (федерального, регионального), наделяются компетенцией в соответствии со статьями 71, 72, 73 Конституции РФ. Органы государственной власти в РФ – это государственные органы, к тому же еще и наделенные властными полномочиями в соответствии с Конституцией РФ (ст.11).

К федеральным органам государственной власти относятся:

Глава государства – Президент Российской Федерации;

Федеральный законодательный орган – Федеральное собрание России;

Правительство – Правительство Российской Федерации во главе с Председателем Правительства;

Федеральные органы исполнительной власти: Министерства России, федеральные службы и федеральные агентства России, руководство которыми осуществляют Президент РФ либо Председатель Правительства РФ;

Судебные органы – Конституционный суд РФ, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд РФ, федеральные суды.

На уровне субъектов Российской Федерации существуют органы власти:

Высшее должностное лицо субъекта РФ (может возглавлять исполнительную власть субъекта РФ);

Законодательной – законодательный (представительный) орган субъекта РФ);

Исполнительной – Правительство субъекта РФ, органы исполнительной власти субъекта РФ (Министерства, департаменты, управления, отделы) и их территориальные органы (если создаются);

Судебной – Конституционный (Уставный) суд субъекта РФ, мировые судьи.

Все остальные органы, как-то Администрация главы государства или высшего должностного лица субъекта РФ, прокуратуры, следственный комитет РФ, Счетная палата РФ, контрольно-счетный орган субъекта РФ, избирательные комиссии (Центральная, субъекта РФ), уполномоченный по правам человека (ребенка, малочисленных народов) и прочие – являются государственными органами.

На уровне местного самоуправления существуют только органы с функцией исполнительной власти. В РФ на муниципальном уровне Законы не принимаются. Представительный орган муниципального образования (например, какая – либо Городская Дума) наряду с администрацией муниципального образования (местная администрация) всего лишь участвуют в процессе реализации федеральных и региональных законов.