Глава 2

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Особенности правового регулирования и правового обеспечения государственного управления

Государственное управление императивно оказывает организующе-регулирующее воздействие на общественные процессы и отношения. Будучи направленным на упорядочение совместного существования людей и создание благоприятных для этого ус­ловий, оно всегда связано с ними, с их нуждами и запросами, устремлениями и интересами. Характер этого воздействия, его эффективность, безусловно, определяется законодательно закре­пленными способами, средствами, приемами, под которыми в данном случае понимаются методы государственно-управленческой деятельности. Правовое регулирование государ­ственного управления и правовое обеспечение в этой сфере дея­тельности включают единую систему юридических элементов и мер, позволяющих оказывать результативное правовое воздей­ствие на общественные отношения в сфере властно-управленческой деятельности государственных органов.

Сущность правового регулирования и правового обеспечения государственного управления определяет его функциональное предназначение и соответственные способы и технологии юри­дической регламентации осуществления властной воли государ­ства. Важнейшими среди них являются: установление общепри­емлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношении; установление общих правил общественной жизне­деятельности; актуализация господства всеобщей воли, прово­димой государством, в настоящей и текущей государственно-управленческой деятельности; легитимации и юридического единства государственных органов в рамках единого публично-правового лица; форм и методов его планомерной деятельности; балансирования социальных интересов; выработки арсенала средств государственного управления, обеспечивающего цело­стность и централизующую роль закона в государственной жиз­ни. По сути, содержанием такого регулирования становятся не столько технологии практического осуществления управленческой деятельности, а технологии выработки, принятия и реали­зации оформленных в государственных актах государственных решений как механизмов обеспечения эффективности государст­венного управления, стратегические средства влияния государ­ства на социум, на процессы его формирования, функциониро­вания и развития.

В этой связи разработка проблем правового регулирования и правового обеспечения государственного управления тем более значима, что усиление роли государства особенно в условиях длящихся реформ – жизненная потребность российского обще­ства.

Главный смысл правового регулирования и правового обес­печения государственного управления заключается в осуществ­лении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих интересов. Это достигается спо­собами планомерной, централизующей деятельности органов государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает цен­трализма, противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив, предполагает их. Акцент на использо­вание здесь исключительно внешних средств также важен, обесценивание ценностей государства способствует отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда подчинить политической власти внутренний мир человека. Не­лишне также отметить, что планомерная деятельность государ­ства никоим образом не предполагает тоталитарного планирова­ния любых общественных процессов и действий. Речь идет именно о государственном планировании и прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является формой демократии, т.к., во-первых, позволяет наметить желае­мые ориентиры развития и показать гражданину какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, во-вторых, осуществ­ляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимность намеченных планов. Четко выраженная правовая форма регуляции государственного управления отражает его миссию в обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия публичных и частных интересов посредством связанной правом дея­тельности в направлении общественного развития.

Реалии современной жизни российского общества обуславлива­ют актуальность проблемы сочетания публичных и частных ин­тересов при их влиянии на правовое регулирование и правовое обеспечение государственного управления. Государственное влияние должно быть ограничено сферой публичных интересов, а в иных областях жизни общества вполне достаточно действие других социальных регуляторов, например, норм культуры, мо­рали и т.п.

В целях же поддержания общества в состоянии нор­мального развития необходимо соблюдать баланс присущих ему интересов, как публичных, так и частных. Наиболее эффектив­ным инструментом для этого является право. С его помощью, прежде всего благодаря обеспечению надлежащего соотношения институтов публично-правового и частно-правового регулирования, можно достичь подобной цели. Иными словами, общественный интерес в условиях демократического правового и соци­ально ориентированного государства получает свое закрепление в праве и только тогда должен становиться основой для право­применительной деятельности органов государства.

В процессе проводимых реформ совершенствуется вся право­вая система, при этом изменяется соотношение частно­правового и публично-правового регулирования. Появляются новые отрасли пра­ва, например, развиваются банковское право, информационное право, коллизионное право. Меняются представления об источ­никах права: недостаток прежних все очевиднее требует реше­ния юридической наукой вопросов обоснования таких источни­ков, как, например, судебная практика и судебная доктрина.

Известно, что источники права существуют в виде иерархичной, согласованной, взаимодействующей системы. В ней они в самом общем виде подразделяются на международно-правовые, федеральные, субъектов федерации и органов местного само­управления. То, как выражаются публичные интересы в праве, отражено в иерархичном построении системы нормативно-правовых актов. Те из них, которые занимают в данной системе более высокое место, берут под защиту общественные блага в отдельных их проявлениях, и развивают положения, отраженные в вышестоящих актах. Главенствующую роль в определении публичных интересов играет Конституция РФ. Она закрепляет базовые принципы конституционного строя, выражающие в нормативном виде эти интересы. При этом следует отметить, что публичный интерес и интерес, выводимый из интереса в правовом акте государства, имеют подчиненное значение. В отноше­нии публичных интересов законы и все иные нормативно-правовые акты должны обеспечивать их признание, реализацию и защиту.

Отметим, что формирование системы правового регулирования и правово­го обеспечения государственного управления на современном этапе развития общества зачастую идет стихийным образом, без опоры на тщательно выработан­ную теоретическую концепцию. Главная трудность создания такой концепции – проблема соотношения публичного и частно­го права. От ее решения зависит содержание нового законода­тельства, правообеспечивающий механизм воздействия государ­ства на общественные отношения и степень его эффективности. Длительный период было принято считать частно-правовое ре­гулирование выражением частных интересов, а публично-правовое, приданным обеспечивать интересы государства. Подобные суждения сформировали негативное отношение к пуб­личному праву. На самом деле оно должно выражать публичные интересы, т.е. интересы общества как совокупности свободными равноправных граждан. Если частное право обеспечивает интересы каждого отдельного гражданина, то публичное право спо­собствует утверждению тех самых интересов, только для всех граждан. Публичное и частное право представляют одина­ково значимую социальную ценность. Частное право, в конеч­ном счете, тоже является институтом государства и формой вмешательства государства в экономику, в социальную ткань деятельности человека. Только этот институт органически свя­зан с экономикой. В рамках частного права есть не только диспозитивные, но и императивные нормы, которые позволяют ре­шать необходимые проблемы с позиции общественного или публичного интереса. Этот институт и должен быть главной правообеспечивающей формой воздействия государства на общественные, а главное имущественные отношения.

В современном российском обществе происходит формиро­вание новой общественной технологии воздействия государства на экономическую сферу, единственно возможной основой ко­торой должно быть законодательное регулирование экономиче­ских отношений. Проблема сочетания публичных и частных начал находится в русле, сочетающем административно-правовое и гражданско-правовое регулирование. Реформы, начавшись с политической сферы, укоренившись в экономике и распространившись на правовую систему, привели к пониманию роли государства как одного из участников возникающих соци­ально-экономических отношений. Другими, причем равноправ­ными участниками отношений в сфере экономики являются хозяйствующие субъекты. Государство не предписывает им пове­дение, а лишь формирует правила, которые должны быть еди­ными для всех и которым должны подчиняться все субъекты, в том числе и само государство в лице его органов и должностных лиц.

Необходимо заметить, что в стремлении уйти от системы глобального государст­венного воздействия на развитие экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понятия термина «управление» и принял его толкование в узком граж­данско-правовом смысле применительно к сфере государствен­ной собственности. Например, теперь все природные ресурсы в России, за рядом исключении, могут находиться не только в государственной, но и в частной собственности.

Таким образом, очевидно, что первоочередной задачей является поиск оптимального соотношения публичных и частных методов, при котором государственное вторжение вне законных рамок не допускается институтом охраны частной собственности, а част­ным пользователям предоставлено право эффективно и с выго­дой использовать природные ресурсы.

Немаловажной задачей российского правоведения и трудового права, в частности, является решение путей сбалансирования договорных начал и необходи­мого государственного регулирования трудовых правоотношений. Абсолютизация договорного начала, отказ от методов государственного воздействия на трудовые отношения привели к массовым нарушениям трудовых прав. Проблема состоит в поиске середины, совмещающей преимущества государственного регулирования трудовых отноше­ний с регулированием при помощи трудового и коллективного договоров. Только в этом случае можно добиться хорошего ис­полнения механизмов трудового права, которое сочетает в себе публично-правовые и гражданско-правовые элементы.

Продвижение к сильному государству, способному осущест­влять эффективное государственное управление, следует реали­зовать в позитивном праве, в котором оптимальным образом должны сочетаться публично-правовые и частно-правовые инст­рументы, регулирования. Эти цели могут быть осуществимы различными правовыми средствами. Закрепление в нормативном акте какого-либо объекта в качестве «общего блага», т.е. актуализация публичного интереса и определение средств и способов достижения данного блага или мер по его защите осуществляет­ся в различных правовых актах, в том числе различных отраслей права, как публичного, так и частного.

Функционирование государства в качестве общесоциального (публичного) института составляет предмет регулирования пуб­личного права. В нем интересы всего общества отражены наибо­лее полно, поскольку вся деятельность государства должна быть нацелена на их удовлетворение. Но частное право, хотя и регу­лирует отношения отдельных лиц, направленные на удовлетво­рение их частных интересов, также выражает интересы всех путем установления принципов и правил этих отношений, обра­зующих «общественный правопорядок», который соответствует интересам всего общества, т.е. образует публичный интерес. Таким образом, публичные интересы выражены как в системе публичного, так и частного права; они тесно взаимосвязаны и их разграничение до некоторой степени условно.

Вместе с тем «публичность» предполагает присутствие государства, вся деятельность которого («публичная деятельность») как общесоциального института направлена во благо обществу. Госу­дарственное управление напрямую связано с осуществлением государственной власти, а это предопределяет специфику его правового опосредования и организации. Оно осуществляется не потому, что это кому-то выгодно, желательно или по каким-либо иным субъективным причинам, а потому, что оно объективно необходимо как постоянна потребность общества в своей управляемости. В публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но обязаны совершать определенные действия, направленные на воплоще­ние тех функций и той компетенции, которые им присущи в соответствии с предоставленными полномочиями. Именно по­этому все совершаемые в процессе осуществления государст­венной власти и государственного управления действия должны быть урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного и возможного, поощ­ряемого и запрещенного для соответствующих субъектов. Здесь не случайно действует не принцип: разрешено все, что не за­прещено законом, а напротив, – разрешено только то, что разре­шено законом и запрещено все, что им не разрешено. В силу сказанного отношения государственного управления регулируются преимущественно нормами конститу­ционного и административного права.

Взаимодействие публичных и государственных начал в осу­ществлении государственного управления, затрагивающего практически все сферы общественной жизни, находится в соот­ношении общего и индивидуального интереса. На современном этапе общий интерес превалирует над частным. Расширение частного начала является достаточно перспективным, поскольку дает возможность гражданам самостоятельно урегулировать конфликтную ситуацию и возмещение материальною ущерба там, где общественный интерес минимален.

Проблемы усиления роли частного права связаны с ограниче­нием вмешательства публичной власти в частные дела. Напри­мер, в гражданском праве это выражается в реализации принци­пов свободы договоров, неприкосновенности собственности, самостоятельности инициативы, диспозитивности участников общественных отношений. При этом развитие частного права не должно препятствовать возможности государства воздейство­вать на экономику, ограничивая его исключительно законодательными рамками. Для России это особенно важно, ибо в отсутствии традиции частного права наше государство привыкло произвольно, необоснованно и бесцеремонно вмешиваться в частные дела. Однако усиление государства не должно утвер­ждаться за счет своих граждан. Поэтому тезис о «сильном госу­дарстве» требует уточнения: в каких именно сферах государство должно быть усилено, а в каких такое усиление может быть опасно.

Публично-правовые отношения – это отношения, од­ной стороной которых является государство. Они строятся на началах централизации, регулируемой императивными нормами закона при помощи методов обязывания и запрета. Частно­правовые отношения децентрализованы, они регулируются диспозитивными нормами и договорами при помощи методов доз­воления, право наделения. В государственно-управленческой практике необходимо четко разграничивать сферы частного и публичного права и применять соответствующие механизмы регулирования там, где они уместны. Публично-правовые механизмы пригодны для конструирования самого государства, его органов, для регу­лирования управленческой деятельности, государственных фи­нансов и налоговых отношений, социального обеспечения, пра­восудия, охраны личности и природы. Приемами честного права опосредуются отношения собственности товарно-денежного оборота, сферы частной и семейной жизни и т.п.

Таким образом, применение адекватных способов юридического воздействия повышает эф­фективность государственного управления, и Напротив, неадек­ватное правовое регулирование и применение мер правового обеспечения снижает действенность государственного управле­ния.