Глава 1

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ и содержание пРАВОВОГО

обеспечения государственного и муниципального управления в

РоссиЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, система, уровни и виды элементов и мер правового обеспечения общественных отношений

Понятие «правовое обеспечение» широко используется не только в юридической литературе, но и в законодательстве. Между тем, это понятие остается одним из самых неразработанных  его невозможно отыскать практически ни в одном юридическом справочном изда­нии. Одной из причин тому  распространенное мнение о тождественности смыслового содержания поня­тий «правовое регулирование», «правовые основы» и «правовое обеспечение» которые совпадают по многим характерным признакам. Многие авторы считают эти понятия близкими, по своему содержанию, однако имеющие своеобразие в их теоретико-правовом значении и присущие им спе­цифические проявления и особенности.

Государство и право служат важнейшими инструментами по обеспечению потребности общест­ва в своей организации и упорядочении различных сторон жизни и деятельности людей.

Роль права в государстве и обществе проявляется в том, что посредством права общество за­ставляет государство действовать в своих интересах. При этом цен­ность права состоит в его способности обеспечить удовлетворе­ние определенных потребностей как общества, а в нем личности, так и государства, а в нем гражданина. Ценность права измеряют тем, что оно дает или может дать конкретному индивидууму или обществу в целом.

Таким образом, можно выделить основные соответствующие роли права основные задачи правового демократического государства:

• обеспечить права и свободы граждан, реализацию ими своих законных интересов, волеизъявление народа в целом и каж­дого гражданина, гарантии их соблюдения;

• нормативно регулировать устанавливаемые порядок и прави­ла в публичной и частной сферах общественных отношений.

Вместе с тем, право рассматривается как один из видов системы социальных норм, которые служат важнейшим инструментом управления всеми сферами общественной деятельности. Роль права тесно связана с целями государственного управления и используемыми правовыми механизмами ее достижения.

Смысл и назначение социального регулирования заключается в том, что государство, используя механизмы правового принуждения, при­звано оказывать свое властное и управляющее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. При этом все члены общества заинтересованы в установлении необходимого социального порядка.

Наиболее влиятельным его видом в цивилизованном обществе является правовое регулирование, при котором устанавливаются общеобязательные правила поведения людей. Их закрепление происходит с помощью юридических норм, которые составляют правовую основу жизни общества. На этой основе, которую и составляют дейст­вующие нормы права, осуществляется правовое регулирование различных сторон общественной деятельности.

Однако для того, чтобы нормы права действовали, они долж­ны быть обеспечены соответствующими механизмами их реали­зации. Недостаточно принять закон и довести его до адресатов. Для дей­ствительной реализуемости необходима система мер, обеспечивающих исполнение законодательства.

В связи с проведением реформ в сфере управления государ­ством возникает необходимость обновления не только законодательства, но и системы право­вых актов, с помощью которой устанавливается порядок осуще­ствления управленческой деятельности. В общей концепции развития российского законодательства подчеркива­ется, что оно должно подчи­няться таким факторам, как:

• удовлетворение основных обще­ственных потребностей с помощью законов на основе научного анализа и прогнозов;

• правовое обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономическо­го и социально-культурного развития России (в качестве их со­ставного элемента);

• совершенствование структуры законода­тельства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов;

• децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и само­управления;

• укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглаше­ниями).

Правовое обеспечение рассматривают как в широком, так и узком смысле. Соответственно, правовое обеспечение в широком смысле охватывает всю совокупность социально-правовых элементов и весь процесс выработки юридически значимых мер (средств, приемов и способов) и использования их в практической дея­тельности субъектов права по воздействию на предмет юриди­ческой регуляции для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений. Важнейшими эле­ментами здесь выступают:

• правотворчество, т.е. создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непро­тиворечивой системы правовых норм, отвечающей потребно­стям общественной деятельности;

• правовое воспитание как целенаправленная деятельность по формированию у граждан правового сознания и правовой культуры, позволяющих адек­ватно воспринимать и сознательно соблюдать или исполнять правовые нормы;

• эффективное правоприменение, представ­ляющее собой процесс оформления, осуществления и охраны правовых норм, обеспечивающих правомерную деятельность;

• контрольная деятельность субъектов правотворчества и правоприменения, направленная на проверку, изучение и анализ осуществления правового обеспечения, и выработку мер по устра­нению имеющихся трудностей и выявленных недостатков.

В узком смысле правовое обеспечение есть система законодательных, иных нормативных и прочих актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов права в конкретных сферах общественной жизни.

При этом норматив­но-правовые акты являются разновидностью управленческой деятельности государства, а правовое обеспечение управления становится государственным выражением целей, задач и функций управления. Обладая высшей юридической силой, закон занимает ведущее место в правовом обеспечении государственного управления.

Нормативную систему правового обеспечения в важнейших сферах общественной жизни, как правило, составляют: между­народные правовые акты, Конституция РФ, федеральное законо­дательство, конституции (уставы) и иные законодательные акты субъектов Российской Федерации; а также иные нормативные правовые акты, регулирующие отдельные направления управ­ленческой деятельности, к которым относятся: указы Президен­та РФ, постановления Правительства РФ, акты органов исполни­тельной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Реальность закона прояв­ляется в его исполнении, и от успешности применения нормы закона (общего правила) к конкретным обстоятельствам зависит эффективность государственного управления. Обеспечение оп­тимального соотношения закона и управления является важным условием устойчивого развития экономической и социальной сфер общественной жизни, служит укреплению законности и правопорядка.

Правовое обеспечение  система социально-правовых эле­ментов и юридически значимых мер (средств, приемов и спосо­бов), влияющих на формирование и реализацию права. Его цель  правомерность, т.е. создание условий для соответствия явлений социальной жизни требова­ниям и дозволениям, содержащейся в нормах права.

Правовое регулирование  юридическая функция, реали­зуемая в процессе воздействия государства на общественные отношения с помощью норм права, посредством которой поведение их участни­ков приводится в соответствие с требованиями. Его цель  установление оптимального правопорядка в обществе.

В системе правового обеспечения обще­ственных отношений, выделяют две составные части:

1. Правоформирование  состоит из социально-правовых элементов и продол­жается в процессе правотворчества, которое находит свое выра­жение в нормативно-правовом обеспечении.

2. Правореализация  представляет собой формы: использование, соблюдение, исполнение и применение права.

Весь комплекс эле­ментов и мер правового обеспечения можно подразделить на три блока:

I. Блок социально-правового обеспечения  состоит из таких социально-правовых элементов, как правовое сознание, право­вое воспитание, правовое образование, правовая психология, правовая культура, правопонимание. В него также входят такие группы мер, которые связаны с научно-правовым, кадрово-правовым, информационно-правовым обеспечением и социаль­но-правовым мониторингом.

Научно-правовая группа включает специальные юридические исследования. Она позволяет осуществлять проведе­ние научно-правовых исследований, издание специальной юри­дической литературы, разработку концепций систематизации законодательства и иного теоретико-правового обеспечения по различным сферам общественных отношений.

Кадрово-правовой группой следует считать профессиональ­но-образовательную правовую подготовку и укомплектование государственных и иных органов специалистами, имеющими юридическую квалификацию.

Информационно-правовая группа имеет обеспечивающее значение, так как служит в качестве основы для нормативных документов, управленческих решений и действий.

Социально-правовой мониторинг – система посто­янного наблюдения, оценки и прогноза социальных изменений в области осуществления права, государственно-управленческой деятельности, состояния правоприменительной практики в связи с осуществлением властных полномочий государственными органами.

II. Блок правотворческого обеспечения  включает группы, внутри которых могут быть выделены соответствующие под­группы: нормативно-правовое (материально-правовое и процес­суально-правовое) обеспечение, юридико-техническое обеспе­чение (юридические конструкции, терминология и способы по­строения нормативно-правовых актов) и систематизация права (инкорпорация, кодификация).

Материально-правовое обеспечение, в свою очередь, можно подразделить на две подгруппы:

1. Институционально-правовая  включает правовые установле­ния, правовые гарантии, право наделение, правовые ограни­чения, субъективные права, юридические обязанности, пра­вовую ответственность, правовые процедуры, правовые ре­сурсы, социально-правовые и государственно-правовые ин­ституты;

2. Организационно-правовая  состоит из таких элементов и мер, какими являются структуры (органы) государственной вла­сти, правотворческие и правоприменительные органы, госу­дарственная служба, правовые формы, правовые методы, меры правового администрирования (таможенное, налоговое, валютное), правового оформления (таможенное), государст­венной дисциплины, правовой регламентации, организацион­но-правовые механизмы.

Процессуально-правовое обеспечение также может быть под­разделено на подгруппы:

• обеспечивающие правотворческий процесс (например, уста­новление определенной правовой процедуры - деятельности административной юстиции путем формирования процессу­ального законодательства и создания судов по рассмотрению споров административно-правового характера);

• обеспечивающие правоприменительный процесс (например, обеспечение иска, обеспечение исполнения обязательств, обеспечение доказательств);

• юридико-техническое обеспечение представляет собой сово­купную связь определенных приемов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых предписаний го­сударства, так и при их претворении в жизнь. Такими приемами являются: юридическая терминология, юридические конст­рукции; способы построения нормативно-правовых актов.

Систематизация права имеет два способа све­дения к единству нормативных правовых актов:

Инкорпорация – это вид систематизации, которая не затрагивает содержания правовых актов и происходит без учета отраслей права.

Кодификация – это создание нового нормативно-правового акта, призванного регулировать определенные общественные отношения.

III. Блок правоприменительного обеспечения  включает группы мер, которые реализуются при осуществлении оперативно-исполнительного обеспечения, правоохранительной деятельности, контрольно-правового обеспечения, толкования права и иных мер, обеспечивающих реализацию права.

Оперативно-исполнительное обеспечение предусматривает выполнение практических мер, направленных на решение текущих задач повседневной деятельности государственных органов и их должностных лиц по выполнению ими функциональных обязанностей.

Правоохранительное обеспечение  функционирование системы правоохранительных органов, меры установления юри­дической ответственности и привлечения к ней, применение мер государственного принуждения.

Контрольно-правовое обеспечение заключается в осуществ­лении контрольно-надзорных мер за соблюдением законности.

Толкование права  сложное социально-правовое явление, включающее внутренний мыслительный процесс официальных и неофициальных лиц, изучающих и трактующих право, компетентно применяющих право и участвующих в формировании права. Его следует различать с толковани­ем закона или толкованием договора.

Толкование закона  деятельность органов государства, орга­низаций, должностных лиц, отдельных граждан по установле­нию соответствия смысла и содержания норм права, раскрытию выраженной в них общеобязательной воли законодателя. Цель этой деятельности  обеспечить правильное и единообразное применение толкуемой нормы закона, устранить неясности и вероятные ошибки при ее реализации.

Правообеспечивающие меры могут быть клас­сифицированы:

1. По отраслевой принадлежности:

   • конституционно-правовые (например, наложение президен­том вето на принятый парламентом закон; континуитет; раз­граничение предметов ведения между органами государст­венной власти; интерпелляция);

   • гражданско-правовые (например, имущественное обеспече­ние, договорные санкции, возмещение вреда, встречное ис­полнение обязательств, зачет встречных требований, интер­цессия);

   • административно-правовые (например, лицензирование ви­дов деятельности, аттестация государственных служащих, за­пись актов гражданского состояния, реестрирование, регист­рация, декларирование);

   • уголовно-правовые (например, арест, следствие, инкримини­рование, предъявление обвинения);

   • международно-правовые (например, агреман, демаркация, репрессалии, десегрегация, делимитация, реторсии) и т.д.

2. По элементному составу: простые и сложные.

3. По характеру применения: предупредительные, правовосстановительные, пресекательные.

4. По юридической силе: законодательные, подзаконные.

5. По характеру воздействия: императивные, диспозитивные.

6. По целевому назначению: правоохранительные, оперативно-исполнительные, толковательные, систематизирующие, кон­трольно-правовые.

7. По содержанию нормативных предписаний: предписания, дозволения, запрещения, обязывания, предоставление прав, правомочия, уполномочивание, поощре­ния, рекомендации.

8. По предмету назначения нормативных установлений: матери­ально-правовые и процессуально-правовые.

9. По нормативно-правовому значению: устанавливающие, изменяющие, отменяющие норму права.

10. По юридическому содержанию и типу регулятивной направленности: правоформирующие и правореализующие.

Уровни правового обеспечения имеют следующую иерархию:

1) федеральный;

2) региональный;

3) муниципальный;

4) локальный;

5) индивидуальный.

На федеральном и региональном уровнях осуществляется правовое обеспечение в центра­лизованном порядке и выражается в общенормативной форме и в пределах одного из субъектов РФ.

Правовое обеспечение на муниципальном уровне оформляется актами органов местного самоуправления.

Уровень локального правового обеспечения осуществляют хозяйствующие субъекты рыночных экономико-правовых отношений. Локальный уровень правового обеспечения деятельности корпоративных субъектов включен в иерархию нормативных актов, имеющих обязательную силу.

Индивидуальный уровень. Гражданин как субъект права, обладая правоспособностью и будучи дееспособным, мо­жет реализовать свое субъективное право, только выступая уча­стником определенного правоотношения в личном качестве, тем самым обеспечивает его на индивидуальном уровне. Будучи субъектом правоот­ношений, он может ввести определенное правило, хотя и рассчитанное на однократное применение в конкретной ситуации, но которое должны будут соблюдать другие субъекты правоотношений, получая поддержку государства, в том числе со стороны судеб­ных и правоохранительных органов. Наиболее типичные примеры правового обеспечения на индивидуальном уровне - оформление завещания, договорные отношения.