76

Тема 6. Экономика макрорегионов

6.1. Федеральный округ как центральное звено государственного управления и региональной политики

Регион как хозяйственная система представляет собой сложное образование – совокупность разных отраслей хозяйства и социальной сферы, охватывающих производство. Распределение, обмен и потребление материальных благ и духовных благ и услуг.

Экономическое пространство имеет сложную структуру. Непрерывный характер имеют только связи, а материально-вещественные элементы дискретны. Производительные силы распределяются в пространстве не равномерно, а в форме определенных «сгустков», которые представляют собой ядра формирования регионов – локальных систем, характеризующихся двумя качествами: спецификой по отношению к остальной территории и общностью составляющих их элементов. Первое качество – специализация региона, второе – комплексность, внутренняя взаимосвязь, позволяющая рассматривать регион как систему, а не как случайный конгломерат различных элементов.

Специализация хозяйства территории – преимущественное развитие производства товаров и услуг для внешнего потребления: на экспорт, для общероссийского или внутрирайонного рынка (в зависимости от масштаба территориального разделения труда).

Специализация хозяйства в основном зависит от следующих факторов:

а) местных природных ресурсов и условий;

б) преимуществ экономико-географического положения;

в) сложившейся материально-технической базы производства;

г) трудовых и этнических особенностей населения.

Комплексность хозяйства региона характеризует степень развития региона как целостного территориально-хозяйственного образования. Она обеспечивает эффективность функционирования отраслей специализации и автономность хозяйства региона в удовлетворении внутренних потребностей хозяйства и населения определенными видами товаров и услуг. Комплексность хозяйства региона определяется степенью согласованности между ресурсами, производством и внутренними потребностями данного региона, взаимосвязанностью всех отраслей хозяйства.

Комплексность хозяйства зависит от уровня развития отдельных «функциональных» групп отраслей региона, среди которых выделяют:

 главные: определяют место региона в системе территориального разделения труда, т.е. это отрасли специализации хозяйства района. Расположение центров с главными отраслями в первую очередь формируют его границы;

 базисные: поставляют сырье и топливо главным производствам, они уточняют границы региона. Часто являются также отраслями специализации хозяйства региона;

 сопутствующие: образуют боковые ветви главных производств на основе комплексного использования сырья или переработки отходов, которые усиливают взаимосвязь производств в регионе, способствуют эффективности производства и комплексности хозяйства региона;

 дополнительные: не связаны с главными или сопутствующими производствами, то также вывозят свою продукцию из региона и являются отраслями специализации. По историческим, национально-традиционным и другим причинам сформировались в пределах данного региона;

 внутрирайонные: удовлетворяют своей продукцией потребности своего региона и существуют независимо от его специализации;

 обслуживающие (инфраструктура): снабжают электроэнергией, теплом, водой, стройматериалами, ремонтной базой весь регион.

Таким образом, главные, базисные и дополнительные отрасли и производства региона определяют его хозяйственную специализацию. Главные и базисные отрасли, кроме того, отвечают за формирование границ региона.

Структуру региона можно охарактеризовать с различных точек зрения: экономической, социальной, отраслевой, территориальной, природно-ресурсной, организационной и т.д.

Множественность (полиструктурность) структурной организации является качественным свойством региона. Выделение функциональных подсистем обусловлено многообразием функцией и связей, характерных для социально-экономической территориальной системы, а также необходимостью упростить ее сложную структуру для возможности управления.

Основой формирования и развития отраслевых подсистем являются территориальные сочетания элементов соответствующей отраслевой принадлежности с их внутренними и внешними связями. Анализ влияния отраслевой структуры на уровень развития отдельных территорий показал, что функциональные подсистемы отображаются в первичных территориальных элементах и составляют основу социально-экономического развития отдельных населенных пунктов и их совокупностей.

Совершенствование отраслей и территориальной составляющей хозяйственного комплекса региона является важнейшим фактором экономического роста и основным условием формирования регионального хозяйственного комплекса – системы, имеющей более высокий уровень сопряженности, связанности, взаимозависимости между элементами и обладающей повышенной устойчивостью по отношению к внешней среде.

Развитие отраслевой и территориальной структур регионального хозяйственного комплекса тесно взаимосвязаны. Первая представляет собой совокупность отраслей, образующих региональную экономику и социальную сферу: вторая – структурные элементы региона. Рациональное управление должно предусматривать постоянную взаимосвязь между развитием отраслевой и территориальной структурами, согласовывать характер изменений как в отраслевой, так и в территориальной форме регулируемого экономического и социального развития.

Федеральный округ как звено государственного управления. 

В мае 2000 г. была проведена реформа государственного управления, связанная с созданием федеральных округов и установлении института полномочных представителей Президента РФ в этих округах.

Ее цель – восстановление жесткой вертикали центральной власти, что позволило в дальнейшем укрепить государственность, предотвратить распад страны, ограничить чрезмерную суверенизацию субъектов Федерации, которая особенно интенсивно шла в начале 1990-х годов.

Подтверждением усиления роли центра стало выделение в январе 2010 г. Северо-Кавказского федерального округа.

Перечень федеральных округов и их состав приведены в табл. 1.

Таблица 1.

Федеральные округа Российской Федерации и их состав

Округ	Субъекты Федерации
Центральный	Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области; г. Москва
Северо-Западный	Республики Карелия, Коми; Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области; Ненецкий автономный округ; г. Санкт-Петербург
Южный	Республики Адыгея, Калмыкия – Хальмг Тангч; Краснодарский край; Астраханская, Волгоградская, Ростовская области, Республика Крым, г. Севастополь
Северо-Кавказский	Республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия – Алания, Чеченская; Ставропольский край
Приволжский	Республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртская, Чувашская; Пермский край; Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области
Уральский	Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области; Ханты-Мансийский – Югра, Ямало-Ненецкий автономные округа
Сибирский	Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия; Алтайский, Забайкальский, Красноярский края; Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская области
Дальневосточный	Республика Саха (Якутия); Камчатский, Приморский, Хабаровский края; Амурская, Магаданская, Сахалинская области; Чукотский автономный округ; Еврейская автономная область

Миссия нынешних федеральных округов состоит в защите территориальной целостности России.

Занимая огромную площадь (по территории самый маленький федеральный округ – Северо-Кавказский, больше таких европейских стран как Греция, Болгария), федеральные округа приблизили федеральные власти к управлению регионами, усилили оперативность и конкретность работы федеральной власти с ними, соблюдая при этом права и полномочия последних.

Правовое основание для реформирования территориального деления и управления дает российская Конституция, согласно которой:

 в ведении федерации находятся федеративное устройство и территория страны, установление системы федеральных органов власти (ст. 71);

 федеральная исполнительная власть может создавать свои территориальные органы и назначать туда соответствующих должностных лиц (ст. 78);

• назначает своих полномочных представителей в территориальных образованиях и Президент Российской Федерации (ст. 83).

Полномочия центра и полномочия, находящиеся в совместном ведении, перечислены в статьях 71 и 72 Конституции. Наличие сферы совместного ведения центра и субъектов федерации позволяет менять баланс экономической власти без внесения поправок в Конституцию.

Содержательный характер разграничения полномочий между уровнями власти в России позволяет сделать вывод о доминировании центра.

1. Как и в других странах, Центр выполняет геоэкономическую функцию, контролируя основную часть полномочий, связанных с внешними связями государства. К сфере совместного ведения, в которой ограниченные права имеют и регионы, отнесены частные вопросы внешней политики, которые могут затрагивать интересы регионов (координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров, режим пограничных зон).

2. Под контролем центра находятся национальные финансы. В сферу его компетенций входят установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

3. В соответствии с «классической» схемой российский центр занимается определением общих принципов функционирования социально-экономической сферы. К исключительному ведению федерального центра относится создание наиболее общих «правил игры» в экономике и управление федеральными экономическими активами – установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.

4. Наконец, центр резервирует за собой контроль над отдельными стратегически важными отраслями экономики. В России в качестве таковой определена ядерная энергетика.

Все эти особенности российского законодательства определяют – на уровне доминирующей тенденции – перевес центра над регионами и соответствуют мировой практике.

В каждом федеральном округе президентом назначается полномочный представитель, который формирует свой аппарат управления округом и в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

 Обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти с региональными органами. Органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными организациями.

 Разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.

 Организует контроль за реализацией федеральных программ в округе.

 Принимает действенное участие в решении кадровых назначений в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ.

 Организует и проводит согласительные процедуры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах округа.

Задачей полномочного представителя президента в федеральном округе является недопущение противоречий законов РФ и законов субъектов РФ.

Учреждение федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ предполагает решение целого ряда задач в рамках определенных территорий:

● реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

● контроль за исполнением решений федеральных органов власти;

● реализация кадровой политики главы государства;

● регулярное представление Президенту РФ докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округ

В современной России разработка и реализация региональной экономической политики может проводиться для макрорегионов, субъектов федерации, местных административно-территориальных единиц.

Огромные размеры страны, несоответствие деления страны на субъекты федерации реальному социально-экономическому делению (Россия в этом отношении, скорее, правило, чем, нежели, исключение) порождает все больший интерес к изучению именно макрорегионов.

В зарубежных исследованиях понятие «макрорегион» редко встречается, так как понятие «регион» толкуется очень широко. В отечественной литературе последние годы понятие «макрорегион» нашло широкое применение, что связано прежде всего с появлением новых территориально-административных единиц в виде федеральных округов, однако четкого определения этого территориального образования пока еще нет.

Федеральный округ – это экономический район высшего звена, представляющий собой крупный территориально-производственный комплекс, в котором сочетаются отрасли рыночной специализации с отраслями, дополняющими территориальный комплекс и инфраструктурой.

Рассматривая в качестве центрального звена (объекта) региональной политики федеральные округа, государство может использовать свои возможности более эффективно при решении важнейших проблем макрорегионов и их территорий с учетом геополитических и геостратегических интересов страны, в числе которых:

 демографический кризис почти во всех федеральных округах страны, особенно в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах. Во всех федеральных округах страны наблюдается в последние годы снижение численности населения. Для решения демографической проблемы необходимо разработать для каждого федерального округа отдельно. Комплексную федеральную целевую программу с учетом специфики и особенностей данного макрорегиона и его территорий, обеспечивающую геостратегические интересы страны в развитии макрорегиона.

 необходимость регулирования и управления внутренними и внешними потоками миграции. Для успешного решения этой задачи федеральные округа должны разрабатывать собственные комплексные программы исходя из своих потребностей и возможностей, при этом в указанных программах должна быть заложена возможность для взаимодействия и сотрудничества между разными федеральными округами на взаимовыгодных началах;

 необходимость улучшения качества экономической и социальной среды во всех макрорегионах в условиях глобального экономического кризиса;

 создание и развитие опережающими темпами элементов инфраструктуры до уровня развитых государств как необходимое условие сохранения экономического единства страны и ее макрорегионов с учетом размеров нашей территории, а также привлечение инвестиций в регионы;

 обеспечение условий для свободного перемещения товаров и услуг, рабочей силы и капиталов по всей территории Российской Федерации для расширения межрегионального взаимодействия. Федеральный округ может служить оптимальным объектом и мощным инструментом региональной политики для обеспечения этого фундаментального конституционного права на территориях, входящих в него;

 стимулирование перемещения товаров и услуг. Рабочей силы и капиталов в нужные регионы России исходя из геополитических и геостратегических интересов страны. Федеральные округа могут оптимально координировать эти процессы при условии создания в каждом федеральном округе специальных служб с учетом позитивного опыта из мировой практики.

Контрольные вопросы:

1. Какие факторы определяют специализацию хозяйства региона?

2. Что такое «комплексность хозяйства региона»?

3. Какие задачи поставлены перед полномочным представителем президента РФ в федеральном округе?

4. Чем, на Ваш взгляд, обусловлено увеличение числа федеральных округов?

5. Насколько соответствует понятие «макрорегион» федеральному округу?

6. В чем причина столь разительных различий между федеральными округами РФ?