Лекция 3. Функции и аппарат государства

План лекции:

1. Функции государства как основные направления в осуществлении государственной власти и разграничении ее ветвей. Структура и классификация функций государства.

2. Внутренние и внешние функции государства. Законодательная (правотворческая), исполнительно-распорядительная, судебная, контрольная, надзорная функции. Внешние функции государства.

3. Понятия «государственный аппарат» и «государственный механизм». Обусловленность структуры государственного аппарата функциями государства. Государственный орган, государственная организация, государственное учреждение. Должностное лицо, государственный служащий. Государственная служба.

4. Концепция единства государственной власти и ее влияние на систему государственных органов. Концепция разделения властей как основа формирования и деятельности государственного аппарата демократических стран.

5. Система органов государства. Глава государства, законодательные, исполнительно-распорядительные, судебные и контрольно-надзорные органы. Принципы организации и деятельности государственного аппарата.

6. Экономические, политические и социальные предпосылки трансформации государственного аппарата.

Функции государства — основные направления его деятельности, в которых выражается и конкретизируется его сущность и социальное назначение в общественной жизни; устойчиво сложившиеся, повторяющиеся и объективно необходимые направления предметной деятельности государства, без которых общество не может нормально существовать и развиваться.

Структура функций государства включает в себя: объект — сфера общественных отношений; содержание — конкретные действия, принимаемые государством для достижения поставленных перед ним социально полезных целей.

Признаками функций государства являются следующие моменты: ) функции реализуются скоординированными действиями всего государственного механизма и использованием преимущественно властно-принудительных, юридических методов организующего воздействия; функции — исторически меняющиеся, эволюционирующие направления деятельности государства, производные от целей и задач на определенном этапе развития общества. Цели и задачи отражают основные направления избираемой правительством или режимом политической стратегии и средства её реализации; 3) они объективно обусловлены закономерностями функционирования данной политико-правовой системы, особенностями взаимодействия общества и государства, их актуальными целями и задачами как на протяжении всей истории государства, так и в определенный исторический период; 4) при их реализации велико значение и субъективного фактора; 5) по функциям можно судить о том, кому служит государство, чьи интересы выражает; 6) в начале государство выполняло мало функций, их большинство было классовыми. Сейчас – классовость не ярко выражена, повышается значимость общесоциальных функций.

Основная функция государства — обеспечение комфортного проживания своих граждан; поддержание такого уровня организации общественной жизни, который обеспечивает не только процветание общества в целом, но и удовлетворение потребностей отдельных личностей. С этой целью государство выполняет ряд задач: оборона собственной территории; обеспечение целостности государства; решение экономических и социальных проблем; оптимальное управление хозяйством и обществом.

Классификация функций государства охватывает виды функций по критериям: по объектам государственного воздействия: экономическая, социальная, идеологическая, защиты суверенитета и др.; по продолжительности действия: постоянные (на всех этапах развития государства) и временные ( на определённый этап развития государства); по значению: основные и дополнительные; по видимости: явные и латентные; по степени отражения интересов различных групп населения: ориентированные на определенные социальные слои (классовые) и общесоциальные (надклассовые); по влиянию на общество: охранительные функции — это деятельность государства по охране существующих общественных отношений (охрана прав и свобод граждан, зашита государства от внешней угрозы, охрана природы и др.); регулятивные функции — это деятельность государства по развитию существующих общественных отношений (экономическая, социальная и др.); по сферам деятельности государства: внутренние и внешние.

Внутренними функциями государства являются: правовая — защита конституционного строя, обеспечение правопорядка, установление правовых норм (нормоустановление), охрана прав и свобод человека и гражданина; политическая — обеспечение политической стабильности, выработка программно-стратегических целей и задач развития общества, создание демократического общества и обеспечение народовластия в различных формах; экономическая — организация и регулирование, стимулирование экономической жизни; социальная — социальное обеспечение, справедливое распределение благ, защита интересов категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни, обеспечение солидарных отношений в обществе, сотрудничества всех слоёв общества, поддержка здравоохранения и др.; экологическая — охрана природы, обеспечение здоровой среды обитания, установление режима природопользования; культурная — поддержка культуры и духовных ценностей, формирования высокой духовности, гражданственности, гарантирование открытого информационного пространства; образовательная —обеспечение высокого уровня образования, его непрерывности, предоставление равных возможностей получения образования; организаторская — упорядочивание всей властной деятельности, осуществление контроля за исполнением законов, координация деятельности всех субъектов политической системы; обеспечения общественной безопасности – деятельность государства по предупреждению и ликвидации последствий неблагоприятных явлений: стихийных бедствий, аварий, катастроф, массовых беспорядков, организованной преступности; с табилизационная — поддержание стабильности и мира в обществе.

Внешними функциями государства выступают: внешнеполитическая — развитие дипломатических отношений между государствами, заключение международных договоров, участие в международных организациях, отстаивание национальных интересов; обеспечение национальной безопасности —защита территориальной целостности, суверенитета государства, обеспечение его обороноспособности; поддержание мирового порядка — участие в развитии системы международных отношений, обеспечении мира и предотвращении военных конфликтов, в решении глобальных проблем человечества; взаимовыгодное сотрудничество в экономической, политической, культурной и других сферах с другими государствами. Ранее выделяли только 2 функции: военную функцию и функцию сотрудничества с др. государствами.

Имеются два подхода к формам осуществления функций государства:

• первый подход: это деятельность основных звеньев механизма государства, специфические виды государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций (С.А. Голунский, Г.И. Петров, М.С. Строгович и др.): 1) законодательная; 2) управленческая (исполнительная); 3) судебная; 4) контрольно-надзорная;

• второй подход: однородная по своим внешним признакам деятельность государственных органов, посредством которой реализуются его функции (Н.Г. Александров, И.С. Самощенко, М.И. Байтин и др.).

Правотворческая деятельность — это форма осуществления функций государства путем издания, санкционирования, изменения или отмены нормативных правовых актов и норм др. источников права. Важнейшая составная часть, ядро правотворчества — законодательная деятельность — издание представительными и законодательными органами законов. Особенностями законодательной деятельности являются ограниченный круг субъектов законодательной инициативы и строгая процедура законотворчества.

Формами правотворчества выступают: принятие законов и подзаконных нормативных правовых актов; принятия актов референдума; заключения нормативных договоров; судебный прецедент.

Управленческая деятельность (исполнительная, административная, исполнительно-распорядительная) — основанная на законах оперативная, повседневная реализация органами исполнительной власти (государственного управления) функций государства в различных предметных сферах.

Проблемами эффективности исполнительной деятельности стало разрастание в последнее время исполнительных структур на всех уровнях, их попытки освободить себя от всякого рода контроля или сделать его «условным», утверждения о необходимости укрепления государства, борьбы с преступностью (коррупцией) и т.п. Между тем, в условиях перехода от тоталитаризма к демократии возрастает необходимость усиления контроля за исполнительной деятельности со стороны законодательных органов, поскольку усиление позиций исполнительных структур чревато усилением властного монополизма, подрывом основ демократии, неконтролируемым ростом чиновничьего аппарата, исподволь подгребающего под себя реальную власть, бюрократизацией и произволом.

Судебная деятельность — осуществление правосудия всеми звеньями судебной системы страны. Она осуществляется от имени государства судами путем: рассмотрения в судебном заседании гражданских, уголовных и иных дел в установленных законом процессуальных формах при соблюдении порядка, правил и принципов судопроизводства, и в применении судом, в случае необходимости, правовых санкций к нарушителям законодательства.

Отличительные черты процессуальной формы судебной деятельности таковы:

1) подготовка к судебному разбирательству, разбирательство и разрешение отнесенных к компетенции суда дел и применение правовых санкций к нарушителям законодательства осуществляется судом в судебных заседаниях;

2) порядок возбуждения, подготовки к судебному разбирательству, разбирательства и разрешения дел в судебных заседаниях строжайшим образом регламентирован законом;

3) за лицами, заинтересованными в исходе дела, признается право в той или иной мере непосредственно участвовать в разбирательстве дела судом;

4) лицам, участвующим в судебном разбирательстве, законом предоставляются и гарантируются процессуальные права, дающие им возможность защищать свои интересы в суде;

5) постановления (решения, приговоры) суда по разбираемым и разрешаемым им делам должны быть основаны на фактах, выясненных и установленных судебным разбирательством в порядке и средствами, предусмотренными законом.

Контрольно-надзорная деятельность — это все виды государственного контроля и надзора за законностью. Особенно — прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Республики Беларусь законов, осуществляемый Генеральным и подчиненными ему прокурорами. Контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Признаками контроля выступают: между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого; контролирующий имеет право вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого; контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого; контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Государственный контроль осуществляется различными органами: прокурорский надзор, парламентский, президентский, судебный контроль, контроль органов исполнительной власти, конституционный контроль Конституционным Судом; финансовый контроль и контроль за соблюдением прав человека (Уполномоченным по правам человека).

Контроль органов исполнительной власти бывает: а) общий; б) ведомственный; в) надведомственный.

Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Особенность контрольно-надзорной деятельности прокуратуры заключается в том, что прокуратура не наделена административными функциями, не решает дел о нарушении законности по существу и не применяет правовых санкций к нарушителям законности. Нередко органы, осуществляющие контрольно-надзорную функцию государства, при проведении проверок ограничиваются констатацией фактов нарушений и требованиями (рекомендациями) по их устранению без оказания соответствующей практической помощи. Желательно, чтобы они не только изобличали, но и помогали устранить недостатки и не допустить их впредь.

Правоприменительная деятельность — властная организационно-распорядительная деятельность компетентных государственных органов, по выполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов путем издания актов применения права, направленная на разрешение юридического дела. Различают виды правоприменительной деятельности:

• оперативно-исполнительная деятельность — повседневное разрешение разносторонних вопросов управления делами общества властная, исполнительно-распорядительная работа государственных органов по осуществлению функций государства путем издания актов применения норм права.

• правоохранительная деятельность — это форма осуществления функций государства посредством властной оперативной работы госорганов: по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав граждан и обеспечению выполнения ими юридических обязанностей, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания, принятие мер по предупреждению нарушений.

Следуя второму подходу, различают следующие формы осуществления функций государства:

1. Правовые формы осуществления функций государства - однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов: правотворческая деятельность (издание, санкционирование, изменение либо отмена нормативных актов, отдельных правовых норм); правоприменительная. Правовые формы всегда являются организационными. Но далеко не все организационные формы – правовые.

2. Организационные (неправовые) формы осуществления функций государства:

• организационно-регламентирующая деятельность — направлена на решение тех или иных конкретных политических задач, на технико-организационное обеспечение функционирования различных звеньев государственного механизма;

• организационно-хозяйственная деятельность — это текущая хозяйственная работа по материальному обеспечению выполнения различных государственных функций;

• организационно-идеологическая деятельность — это оперативно-разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций государства.

Государство – правовая фикция. Реальные черты обретает только в связи с наличием организационной структуры, которая обеспечивает его функционирование целенаправленное и упорядоченное.

Государственный аппарат — в самом широком смысле – органы государственной власти и др. госорганы, государственные организации и учреждения, не обладающие властными полномочиями, но жизненно необходимые государству для выполнения своих функций; это иерархическая система публичных органов, осуществляющих функции государства и выступающих от его имени. Здесь госаппарат как совокупность всех государственных органов совпадает с механизмом государства, идентичен ему.

Государственный аппарат — в более узком смысле — система всех органов государственной власти; совокупность органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти и осуществления функций государства; система органов, осуществляющих функции госвласти (по С.Г. Дробязко). Масловская, Шагиева сторонники этого подхода.

Государственный аппарат в узком смысле — это система управленческих, исполнительно-распорядительных и контрольно-надзорных органов, с помощью которых государство выполняет свои основные функции; подсистема органов государственного управления, т.е. исполнительно-распорядительный аппарат (чиновничий, аппарат государственного управления). Ленин, Малько, административисты придерживаются этого подхода.

Государственный аппарат — это структурная часть механизма государства, специально предназначается для осуществления государственной власти. В государственный аппарат входят только государственные органы. В государственный аппарат не входят органы местного самоуправления. Государственный аппарат следует отличать от политических организаций общества.

Политическая организация общества состоит из: государственных, общественных организаций, а также органов местного самоуправления.

Политическая система (С.Г. Дробязко) охватывает государство, полит.партии, объединения политической молодежи, товарищеские суды, суды чести в армии, общественные обвинители и общественные защитники, народные дружины, заседатели, собрания граждан, собрания трудовых коллективов, решающие политические вопросы.

Элементами политической системы являются: политические и неполитические объединения, непосредственной целью которых политика не является, но прямо или косвенно на нее влияют (профсоюзы, кооперативные др. общественные объединения).

Признаками государственного аппарата выступают следующие моменты: он обладает монопольным правом выступать от имени всего общества и государства; состоит из государственных органов и государственных служащих (профессиональная деятельность); обладает внутренней иерархичной организацией, обеспечивающей его единство; призван реализовывать функции государства, что определяет характер его внутренней организации, формы и методы деятельности.

В структуру государственного аппарата входят: органы законодательной власти; органы исполнительной власти; органы судебной власти; органы надзора и контроля; дипломатические органы.

Т.Масловская к государственным органам (государственному аппарату) причисляет органы законодательной, исполнительной, судебной власти, государственные органы с особым статусом (Президент Республики Беларусь), другие органы государственной власти (Прокуратура, Комитет государственного контроля, Национальный банк, Центральная комиссия по выборам и проведению республиканских референдумов), другие государственные органы (Администрация Президента, Совет безопасности).

Механизма государства также понимается в нескольких смыслах. Механизм государства в узком понимании — целостная иерархическая система всех органов государства, как обладающих государственной властью, так и не обладающих ею, осуществляющих его функции; здесь совпадает даже с усредненным понятием «госаппарат».

Механизм государства в более широком понимании — это целостная иерархическая система государственных органов (госаппарат) и учреждений, организаций, вооруженных сил, предприятий, материальных средств государственной власти практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.

Механизм государства, во-первых, определяется как процессуальная, сторона функционирования государственного аппарата (то, как организован сам процесс государственного управления); во-вторых, он объясняется как весь государственный сектор общества, включая государственные предприятия и учреждения; в-третьих, он может быть синонимом государственному аппарату; в-четвертых, показывает динамическую сторону функционирования государства.

Составляющими механизма государства являются элементы: структурные — совокупность определённых органов; функциональные — совокупность определённых функций, для реализации которых создана указанная группа органов; инструментальные — совокупность определённых полномочий, способов, методов, приёмов и средств реализации указанных функций. Все эти составляющие находятся во взаимосвязи и взаимозависимости.

Уровнями государственного механизма выступают: государственные органы обладают властными полномочиями; государственные учреждения — нет; государственные предприятия; иногда выделяют служащих — лица, работающие в государственных органах или учреждениях, но компетенцией не обладающие (в отличие от государственных служащих). Поскольку государственные служащие работают в системе государственных органов, большинство авторов не выделяют чиновников в качестве самостоятельного элемента государственного механизма.

Признаками механизма государства считают: целостность — на территории и в рамках одного государства не может существовать несколько государственных аппаратов (т.к. единые задачи и цели, принципы организации и деятельности); иерархичность — механизм государства строится на началах координации и подчинения, представляя собой сложную властную пирамиду; специальные цели деятельности — фактическое осуществление государственной власти, задач и функций государства; между функциями государства и его механизмом связь прямая и нерасторжимая. Механизм практически осуществляет власть и выполняет все функции государства. От функций государства зависит структура государственного механизма, содержание деятельности. К примеру, Д.М. Демичев выделяет чернобыльскую функцию у Республики Беларусь. Или в обществе с классовыми функциями на первый план выходят органы и учреждения насилия, принуждения. Государственный аппарат же реализует законодательную, исполнительную и судебную функции в первую очередь; первичный элемент структуры механизма государства — государственный орган; основную (материальную) часть механизма государства составляют государственные организации, предприятия и государственные учреждения, т.е. все для обеспечения функций государства.

К материальным придаткам государственной власти причисляют: органы, предприятия, организации и учреждение, осуществляющие любое обеспечение деятельности государства (армия, полиция, налоговые службы, уголовно-исполнительные учреждения), а также материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, помещения, необходимые для функционирования государственных органов.

Особенность заключается в том, что в механизме государства они выступают не самостоятельным элементом (это только госорганы), а именно вещественным придатком последних.

Негосударственным элементом механизма государства являются общественные организации (функционируют на принципах самоорганизации, самоуправления и самофинансирования). Отношения с государственными элементами в механизме государства – на основе взаимополезности. Различаются виды негосударственных элементов по функциям в механизме государства: властные структуры (органы самоуправления и третейские суды) и органы общественного контроля (экспертиза нормативных правовых актов, выявление правонарушений у госорганов и органов самоуправления –Общественная палата в России), а также группы давления — лобби (партии, профсоюзы, корпорации).

Соотношение механизма государства и государственного аппарата неоднозначно: иногда рассматриваются как синонимы. Термин «механизм» лишь подчеркивал целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность. Только в конце 60-х гг. В.В. Копейчиков предложил считать их самостоятельными: «Механизм государства по объему значительно шире госаппарата, т.к. включает наряду с государственными органами и государственные предприятия, и учреждения».

Госаппарат в основном состоит из всех органов законодательной, исполнительной судебной власти и контрольно-надзорных органов. Механизм государства кроме госаппарата состоит из государственных организаций и т.н. материальных придатков (Шагиева);

Аппарат государства – это все госорганы в статике (цель назначения и компетенция), модель государства, а механизм государства - это все госорганы в динамике (их деятельность и взаимодействие) - Лазарев В.В.

Государственный орган — это организация или лицо, которая выступает от имени государства, выполняет его функции и наделена для этого властными полномочиями; относительно самостоятельная, структурно обособленная часть госаппарата, наделенная соответствующей компетенцией и опирающаяся в процессе реализации своих функций на материальную, организационную и принудительную силу государства; самостоятельное звено механизма государства и первичная единица госаппарата;

создаваемое в установленном законом порядке,

обладающее установленной законом структурой,

действующее на основе соответствующего НПА,

во взаимодействии с иными звеньями в реализации функций государства,

в рамках установленной для него компетенции.

Ст. 3.З-на о госслужбе Государственный орган – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.

Признаки государственного органа

Формируется и действует от имени и по поручению государства на правах юридического лица;

Порядок организации и деятельности, компетенция регламентированы законом;

Имеет свое место в иерархии, свою роль, четкую компетенцию и территориальный масштаб;

Имеет публичные государственно-властные полномочия (права и обязанности). Превышение своих полномочий- властный произвол и должностное правонарушение;

Характер деятельности государственных служащих -профессиональный возмездный;

Взаимодействует с др. частями государ. механизма.

Компетенция-

объем публичных дел, законно возложенный на уполномоченный орган государства;

совокупность властных полномочий органа (обязанности = права)+ предмет ведения (конкретные цели и задачи, которые подлежат разрешает и выполняет госорган).