19. Заемная деятельность государства

Заемная деятельность государства на внутреннем рынке

Главной формой государственного кредита являются государственные займы. Для этой формы характерно опосредование кредитных отношений выпуском ценных бумаг – государственных облигаций, т.е. использование каналов прямого финансирования.

Государственная облигация – это долговое обязательство государства, которое дает право ее владельцу на получение по истечении определенного срока обратно суммы долга и проценты по нему. При этом сумма долга возвращается всегда в конце срока, а проценты – или в конце срока (бескупонные облигации) или частями на его протяжении (купонные облигации).

Держатели государственных облигаций кроме твердого процентного дохода могут получать и курсовой доход: кроме номинальной (нарицательной) стоимости эти ценные бумаги, как и любые другие, имеют курсовую (рыночную) стоимость (если их рыночное обращение не запрещено законодательно).

В случае если курсовая стоимость государственной облигации выше цены приобретения, продав ее, держатель получает дополнительный доход. Курсовая стоимость государственных облигаций определяется теми же факторами, что и курсовая стоимость любых других ценных бумаг.

Кроме облигаций государственный заем может опосредоваться выпуском казначейских обязательств, которые отличаются от облигаций следующим:

– средства от их реализации служат только для пополнения бюджета; по облигациям – могут использоваться на различные, специально оговоренные при выпуске, цели;

– доход по казначейским обязательствам может быть только процентным, по облигациям – в виде процентов, выигрышей или не выплачиваться вообще;

– казначейские обязательства подлежат реализации только среди населения, облигации – среди круга лиц, оговоренных условиями выпуска.

Основными признаками классификации государственных облигаций являются право эмиссии, цели размещения, держатели ценных бумаг, форма выплаты дохода, сроки погашения и методы размещения.

По праву эмиссии государственные облигации могут быть федеральными (наиболее распространены в настоящее время), субъектов федерации (занимают все большее место в структуре государственного кредита) и местными (практически не встречаются).

По цели размещения выделяют:

• общие государственные облигации по цели, совпадающие с казначейскими обязательствами (финансирование дефицита бюджета);

• целевые, средства от размещения которых предназначены для реализации определенных государственных программ (например, жилищные займы, сельскохозяйственные займы и т.п.);

• займы, предназначенные для финансирования определенного мероприятия (строительство крупного объекта, проведение крупных спортивных соревнований, например, Олимпиады и т.п.).

По признаку держателей облигаций выделяют займы, размещаемые только среди населения, размещаемые только среди юридических лиц, и универсальные – круг держателей не ограничен.

По форме выплаты доходов выделяют:

• процентные займы с выплатой твердого дохода в установленные сроки;

• выигрышные займы, доход которых в момент погашения выплачивается в виде выигрыша отдельным держателям;

• процентно-выигрышные займы, при которых все держатели облигаций получают проценты, а часть – выигрыши в момент погашения;

• беспроигрышные займы, которые гарантируют выигрыш по каждой облигации в течение срока действия займа;

• беспроцентные займы, владельцам облигаций которых не выплачивается доход, но гарантируется получение определенного товара.

По срокам погашения займы могут быть краткосрочными (на срок до 1 года), среднесрочными (до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 лет).

По методу размещения различают:

• добровольные займы, облигации которых свободно продаются и покупаются на финансовом рынке;

• займы, размещаемые по подписке, облигации которых распределяются среди определенного круга лиц;

• принудительные займы, которые размещаются среди кредиторов по постановлению правительства и приобретение которых является для определенного круга лиц обязательным.

В ряде случаев государственные займы могут быть безоблигационными, которые оформляются подписанием специальных соглашений или путем записей в долговых книгах с выдачей специальных свидетельств. Эта разновидность займов характерна для международных правительственных кредитов.

Другая форма государственного кредита – обращение накоплений в государственные займы. При этой форме одновременно задействуются каналы прямого и косвенного финансирования. Финансовые учреждения, работающие на депозитной основе (привлекающие денежные вклады) могут приобретать государственные облигации за счет заемных средств. В этом случае владельцы свободных финансовых ресурсов действуют как субъекты косвенного финансирования, доверяя использование своих денег финансовому посреднику, а последний – как субъект прямого финансирования государства.

Результатом использования системы государственного кредита является возникновение государственного долга, в составе которого выделяют две части:

• капитальный государственный долг, который измеряется всей суммой долговых обязательств государства, включая доход, который должен быть выплачен по этим обязательствам, независимо от сроков погашения и выплат;

• текущий государственный долг, который измеряется суммой долговых обязательств, которые должны быть погашены в данном финансовом периоде и суммой выплат дохода по всем существующим обязательствам в этом периоде.

Такое деление и оценка обязательств государства по двум частям долга позволяет принимать обоснованные решения по управлению им.

Заемная деятельность государства на внешних рынках

Бюджетный кодекс РФ различает:

• (ст. 6) целевой иностранный кредит (заимствование) — форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездных основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций;

• связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредиторе;

• нефинансовые кредиты международных финансовых организаций — форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет международных финансовых организаций.

Займы Федерации. Государственный внешний долг РФ включает объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ, и объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций (ст. 98 БК).

На 1 июля 2002 г. внешний долг РФ составил 132 млрд долл. Всего за 2002 г. было выплачено 14 млрд долл. Законом о федеральном бюджете на 2003 г. верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января 2004 г. был установлен в размере 123,7 млрд долл. В 2003 г. намечено выплатить 17,5 млрд долл.

В зависимости от заемщика весь внешний долг РФ делится на две части: долг СССР, который приняла на себя Россия, и долг самой России. Большую часть внешнего долга СССР в зависимости от его происхождения можно разделить на кредиты Парижского и Лондонского клубов[4].

Основная сумма долга СССР приходилась на Парижский клуб, который объединяет около двух десятков государств. В основном это крупнейшие мировые кредиторы. Двойственное положение РФ заключается в том, что Россия одновременно выступает должником одних стран и кредитором других.

Впервые долг СССР странам — членам Парижского клуба кредиторов был выделен в отдельную категорию при подписании соглашения с Парижским клубом 2 апреля 1993 г. в соответствии с Декларацией Правительства РФ от того же числа. Общая сумма выверенных долговых обязательств составляла на 1 января 1991 г. около 30,5 млрд долл., а сумма капитализированных процентов (начисленных по состоянию на 1 января 1991 г., но не уплаченных бывшим СССР) — 5,3 млрд долл.

Второе место по объему долга занимали межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время, а также векселя, используемые во внешнеторговых расчетах и предназначенные для учета. Интересы этой группы кредиторов представляет Лондонский клуб, объединяющий более 600 коммерческих банков.

После распада СССР было объявлено, что в обмен на отказ бывших республик от причитающейся им доли активов Россия принимает на себя все внешние долги СССР. Такое непростое решение позволило нашему государству сохранить свои позиции на международных финансовых рынках и обеспечить доверие к ним потенциальных западных инвесторов.

После принятия на себя Россией всего внешнего долга СССР, составлявшего на 1 января 1992 г. 96,6 млрд долл., остро встал вопрос о методах его регулирования. Конечное решение проблемы внешнего долга России заключалось в выплате кредиторам во второй половине 90-х годов ежегодно по 15—18 млрд долл. Но выполнение такой задачи могло поставить под угрозу судьбу экономики страны. Поэтому основным методом регулирования внешнего долга стала его реструктуризация на максимально приемлемых для России условиях. Такой процесс означал составление нового графика выплаты долга, отличающегося от того, что вытекал из первоначальных схем кредитных соглашений.

С 1993 по 1996 г. с Парижским клубом ежегодно заключались соглашения о реструктуризации платежей по погашению и обслуживанию задолженности. Указанные соглашения предусматривали полную или частичную капитализацию начисленных за соответствующий период процентов. Принципиальное соглашение о долгосрочной реструктуризации с Парижским клубом стран-кредиторов было достигнуто в 1996 г.

В октябре 1997 г. было подписано Соглашение Внешэкономбанка с Лондонским клубом кредиторов о глобальной реструктуризации долга СССР Клубу на общую сумму 32,3 млрд долл., включая проценты, сроком на 25 лет (отсрочка на 25 лет касается основного долга — 24 млрд долл.) с 7-летним льготным периодом. Однако уже 2 декабря 1999 г. Россия отложила текущие выплаты более полумил- лиарда долларов банкам — членам клуба. Начался новый раунд переговоров с западными банками.

Соглашение было достигнуто в феврале 2000 г. На его основе списанию подлежит 36,5% долга бывшего СССР. Остальную задолженность РФ обменивает на новые 30-летние облигации. В том числе 6,8 млрд накопленных процентов обменены на новые еврооблигации со списанием 33% номинала, 2,8 млрд реструктурированы в отдельную категорию 10-летних бумаг. Первый платеж по этой категории будет проведен сразу после утверждения плана реструктуризации.

Постановлением Правительства от 23 июня 2000 г. № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов» утверждены «Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций внешних облигационных займов РФ с окончательными датами погашения в 2010 и 2030 годах, выпускаемых с целью урегулирования задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов».

Постановлением Правительства от 29 декабря 2001 г. № 931 утверждены «Финансовые условия обмена коммерческой задолженности бывшего СССР», которые распространяют условия, предложенные кредиторам Лондонского клуба, на коммерческие обязательства другим кредиторам, не входящим в Лондонский клуб.

Постановление Правительства РФ от 14 июня 2002 г. № 426 «Об урегулировании обязательств РФ по внешнему долгу СССР перед МВЭС и МИБ» определило финансовые условия обмена обязательств РФ по внешнему долгу СССР перед МВЭС и МИБ путем обмена этих обязательств на обязательства МВЭС и МИБ перед иностранными кредиторами с их одновременным обменом на облигации внешних облигационных займов РФ, выпускаемых в соответствии с постановлением Правительства РФ № 478 от 23 июня 2000 г.

Проблемы внешней задолженности РФ связаны не только со сложностями погашения самих долговых обязательств, но и с низкой эффективностью использования средств.

В настоящее время РФ продолжает привлекать иностранные займы. Летом 2002 г. в Москве было подписано соглашение между Правительством РФ и МБРР о займе для финансирования проекта по развитию Федерального казначейства. Первый транш планируется предоставить в размере 231 млн долл. Общий объем кредита 400 млн. На сегодня это самый крупный проект в сфере государственного строительства. Срок кредита — 17 лет с 5-летним льготным периодом. Проект должен позволить осуществлять эффективное управление денежными средствами, в частности их размещение на рынке.

В программе государственных внешних заимствований на 2003 г. предусмотрено привлечь кредиты (займы) международных финансовых организаций на развитие транспортной игфраструктуры Москвы, на строительство автомобильно-железнодорожного паромного сообщения между Ленинградской и Калининградской областями, на строительство участков кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга, автодороги Чита — Хабаровск и на другие цели.

Еврооблигации. Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 1996 г. № 1320 Министерство финансов РФ получило задание осуществить от имени РФ выпуск внешнего облигационного займа в ноябре-декабре 1996 г. Первый выпуск российских еврооблигаций на общую сумму 1 млрд долл. состоялся 27 ноября 1996 г. За ним последовали другие займы.

Несмотря на исключительные сложности с мобилизацией средств после кризиса августа 1998 г., РФ не задержала ни одной выплаты по этим облигациям.

Чтобы разместить свой заем, РФ должна была получить кредитный рейтинг, являющийся для кредиторов основным показателем платежеспособности страны-заемщика. В 1997 г. РФ получала достаточно высокий рейтинг. Standard amp; Poor’s оценили Россию на ВВ- (минус), Moody’s — на ВаЗ, a IBCA — на ВВ+ (плюс). С тех пор каждый год до момента истечения срока обращения евробондов три этих рейтинговых агентства обязаны проводить мониторинг финансово-экономического состояния российской экономики, по результатам которого рейтинг переоценивается. После августа 1998 г. рейтинг РФ был снижен Standard amp; Poor’s до ССС, в феврале 2000 г. он увеличен до ССС+. В 2000 г. Fitch IBCA увеличило рейтинг РФ и российских евробондов на 2 пункта — до уровня В—. Летом 2002 г. рейтинг ценных бумаг РФ в иностранной валюте составлял по Standard amp; Poor’s В+, Moody’s — ВаЗ, Fitch IBCA — ВВ-.

В 2003 г. внешние облигационные займы предполагается разместить на сумму до 1 250 млн долл.

Займы территорий. Впервые разрешение на выпуск внешних займов территориями было предоставлено Указом Президента РФ от 4 апреля 1997 г. № 304 «О выпуске внешних облигационных займов органов исполнительной власти гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области». В соответствии с этим Указом приказом Министерства финансов РФ от 8 апреля 1997г. № 32н были утверждены стандарты эмиссии внешних облигационных займов органов исполнительной власти Москвы, Санкт-Петербурга и Нижегородской области.

Позднее разрешение на размещение внешних облигационных займов было дано Орловской, Челябинской, Самарской областям и другим субъектам РФ. Однако на практике только три первые территории успели разместить валютные займы до кризиса 1998 г. Полученные средства были вложены в инвестиционные проекты, признанные приоритетными для данных субъектов. Так, Нижний Новгород осуществил финансирование производства автобусов марки «ПАЗ», автомобилей «Соболь», восьмиместных гражданских самолетов «Гжель», строительства мясокомбината.

В связи со значительным увеличением курса доллара по отношению к рублю субъекты РФ — заемщики испытывали сложности с погашением своих долговых обязательств. Несмотря на это, Москва и Санкт-Петербург своевременно и в полном объеме осуществляли платежи. Только Нижегородская область допустила просрочку, она впервые не выполнила свои обязательства в октябре 1999 г.