124

Дисципліна : адмістративне судочинство Лекційне заняття № 1 ( теоретичне заняття - 2 години, самостійне вивчення - 2 години)

Тема № 1. Адміністративне судочинство. Загальні положення.

Мета: дати студентам чітке поняття та рисам адміністративної юстиції. Моделі адміністративної юстиції. Особливості становлення адміністративної юстиції в Україні. Студенти повинні знати призначення Кодексу адміністративного судочинства України. Студенти повинні орієнтуватися в принципах адміністративного судочинства, їх видах. Студенти повинні знати сутність автоматизованої системи документообігу суду.

План заняття:

1. Поняття та риси адміністративної юстиції. Адміністративна юстиція у структурі предмета адміністративного права. Моделі адміністративної юстиції. Особливості становлення адміністративної юстиції в Україні.

2. Кодекс адміністративного судочинства України, його структура.

3. Призначення Кодексу адміністративного судочинства України. Завдання адміністративного судочинства. Визначення понять. Правосуддя в адміністра­тивних справах. Законодавство про адміністративне судочинство. Право на судовий захист.

4. Принципи адміністративного судочинства. Верховенство права. Законність. Рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом. Змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі. Гласність і відкритість адміністративного процесу.

Питання для самостійного вивчення:

1. Забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністратив­ного суду.

2. Обов'язковість судових рішень.

3. Мова, якою здійснюється адміністративне судочинство.

4. Автоматизована система документообігу суду.

5. Правова допомога при вирішенні справ в адміністративному суді.

Рекомендована література до теми:

	КонституціяУкраїни від 28.06.1996р.
	Кодекс України про адміністративні порушення від 07.12.1984р.зі змінами і доповненнями
	Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07 2005р. зі змінами і доповненнями
	Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993р. зі змінами і доповненнями
	Закон України «Про громадянство України» від 18.01.2001р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про звернення громадян” від 02.10.1996р. зі змінами і доповненнями
	Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.1991р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про міліцію” від 2012.1990р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „ Про адвокатуру та адвокатську діяльність" 5 липня 2012 року № 5076-VI
	Закон України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” від 01.12.1994р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Основи законодавства України про охорону здоров’я” від 19.11.1992р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про пенсійне забезпечення” від 06.12.1992р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” від 24.02.1994р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Основи законодавства України про культуру” від 14.02.1992р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про освіту” від 23.05.1991р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про вищу освіту” від 17.01.2002р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про оперативно-розшукову діяльність” від 18.02.1992р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про дорожній рух” від 30.06.1993р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про Вищу раду юстиції” від 15.01.1998р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про оборону України” від 06.12.1991р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про Збройні сили України” від 06.12.1991р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про загальний військовий обов’язок і військову службу” від 25.03.1992р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про основи національної безпеки України” від 19.06.2003р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про Службу безпеки України” від 25.03.1992р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про державний кордон України” від 04.11.1991р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про державну прикордонну службу України” від 03.04.2003р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про транспорт” від 10.11.1994р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „Про телекомунікації” від 18.11.2003р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „ Про зовнішньоекономічну діяльність” від 16.04.1991р. зі змінами і доповненнями.
	Закон України „ Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України” від 21.01.1994р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „ Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” від 04.02.1991р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „ Про Антимонопольний комітет України” від 26.11.1993р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „ Про державну податкову службу в Україні” від 24.12.1993р. зі змінами і доповненнями
	Закон України „ Про доступ до судових рішень" №3262-1V від 22.12.2005
	Указ Президента України „ Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” від 15.12.1999р. зі змінами і доповненнями
	Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, затверджене Указом Президента України від 12.03.1996 р.
	Положення про МВС, затверджене Указом Президента України від 17.10.2000 р.
	Правила дорожнього руху, затверджені Постановою Кабінету міністрів України від 10.10.2001р.
	Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджена Міністерством внутрішніх справ України від 22.02.2001р.
	Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред.С.В.Ківалова. – Одеса: Юридична література, 2003.
	Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер, 2006. — 544 с.
	Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л.Попова . – М.: Юристъ, 2002.
	Авер’янов В. Актуальні завдання реформування адміністративного права. // Право України – 1999. - №8.
	Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: підручник для вищих навчальних закладів. – К.: Літера ЛТД, 2001. – 336с.
	Гладун З.С. Адміністративне право України: Навч. Посібник. – Тернопіль: Картбланш, 2004. – 520 с.
	Комзюк А.Т. Адміністративна відповідальність в Україні: Навч.посібник. – Харків: Ун-т внутрішніх справ, 1998.
	Комзюк А.Т., Бевзенко В.М., Мельник Р.С. Адміністративний процес України: Навч. Посіб. – К.: Прецедент, 2007. – 531 с.
	Кузьменко О.В., Гуржій Т.О. Адміністративно-процесуальне право України: Підручник/ За ред.. О.В. Кузьменко. – К.: Атака, 2007. – 416с.
	Пасенюк О. Становлення адміністративної юстиції в Україні та адміністративне право// Право України. – 2005. - № 7. – С. 8-11.
	Рябченко О.П., Бутенко В.І., Ясинок М.М., Лічман Л.Г., Погрібний С.О. Основи адміністративного судочинства в Україні: Навчальний посібник. – Суми: Видавництво «МакДен», 2008. – 200с.
	Стефанюк В.С. Судовий адміністративний процес: Монографія. – Харків: Фірма «Консум», 2003. – 464с.

ЛЕКЦІЯ

1. Поняття та риси адміністративної юстиції. Адміністративна юстиція у структурі предмета адміністративного права. Моделі адміністративної юстиції. Особливості становлення адміністративної юстиції в Україні.

Термін "адміністративна юстиція" є багатозначним, що зумовлено особливостями формування відповідного інституту в певних правових системах. У дефініціях (визначеннях) увагу акцентовано як на окремих ознаках цього явища, котрі є загальними для нього, так і на деяких особливостях, пов'язаних з характером правових систем. Незалежно від правової системи можна вирізнити такі загальні риси адміністративної юстиції.

1.  Адміністративна юстиція - це система правових засобів і механізмів, які дозволяють фізичним та юридичним особам у судовому порядку оспорювати рішення, дії чи бездіяльність представників влади і захищати свої права, свободи та інтереси.

2.  Призначенням адміністративної юстиції є розв'язання правових конфліктів (публічно-правових спорів), які виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, і представниками влади - з другого внаслідок здійснення останніми управлінських функцій. Отже, йдеться про розв'язання спорів між нерівними суб'єктами права - органами держави та підвладними їм особами. У зв'язку з цим адміністративна юстиція передбачає запровадження таких процедур, які забезпечують рівність учасників спору в судовому процесі.

3.  Адміністративна юстиція функціонує у процесуальній формі, яка, незважаючи на низку особливостей, характерних для різних країн, у цілому відповідає моделі загального судового процесу.

4.  Адміністративна юстиція включає більш менш розвинену систему судових органів або квазісудових установ, спеціально створених або пристосованих для вирішення спорів за участю владарюючих суб'єктів.

Залежно від виду органів, що вирішують публічно-правові спори, та процесуальної форми їх розв'язання вирізняють чотири моделі адміністративної юстиції.

Перша, так звана адміністративна, або французька, модель, передбачає, що законність, обґрунтованість та доцільність прийняття і виконання актів управління перевіряють адміністративні суди, які підтримують багатоаспектні, органічні зв'язки з апаратом управління.

Друга, адміністративно-судова, або німецька, модель, характеризується тим, що публічно-правові спори вирішують спеціалізовані адміністративні суди, які становлять єдину систему і незалежні у здійсненні правосуддя від адміністрації та функціонуючих у країні інших судових установ.

Перша і друга моделі характеризуються тим, що судовий розгляд відбувається відповідно до спеціальних процесуальних правил, придатних для розв'язання конфліктів, що виникають з відносин між представниками влади і підвладними їм суб'єктами.

Квазісудова, або англосаксонська, модель адміністративної юстиції характеризується утворенням спеціальних трибуналів, які репрезентують виконавчу владу і підконтрольні судам загальної юрисдикції. Такі трибунали вирішують публічно-правові спори за правилами, максимально наближеними до судових процедур.

Остання, так звана загальносудова, модель передбачає, що скарги на дії, бездіяльність, рішення органів управління вирішують загальні суди, використовуючи при цьому правила, розміщені в цивільному процесуальному законі. Така модель донедавна існувала в Україні й існує у деяких країнах нині (Білорусь, Російська Федерація).

На підставі викладеного адміністративну юстицію можна визначити як особливий процесуальний порядок розв'язання публічно- правових спорів, який здійснюється спеціалізованими адміністративними судами, квазісудовими органами або загальними судами з метою захисту прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від зловживань з боку представників влади, уповноважених на виконання управлінських функцій.

У системі конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина особлива роль відводиться судовому контролю за публічним управлінням. Результатом багаторічної творчої діяльності колективу суддів, вчених-юристів, адвокатів, котрі були членами групи Кабінету Міністрів України з розробки першого Адміністративно-процесуального кодексу України, став остаточно підготовлений проект закону, який було внесено народними депутатами України на розгляд Верховної Ради України, за підсумками якого 6 липня 2005 р. його прийнято як Кодекс адміністративного судочинства України (далі — КАС). Уже сама назва Кодексу відображає теоретико-правову концепцію, що активно розвивалася протягом останнього десятиріччя у вигляді форм і засобів функціонування адміністративної юстиції, зокрема, адміністративного процесу як складного судового явища. Йдеться про наявні у ньому складові: адміністративне судочинство, адміністративне провадження (за складами адміністративних правопорушень) та адміністративно-процесуальний розгляд справ. Сучасні наукові уявлення про адміністративне судочинство відрізняються від традиційних концепцій адміністративної юстиції, яка становить фундамент юридичної ваги у структурі адміністративного процесу. На відміну від позиції російських вчених, які досліджують проблеми адміністративної юстиції (Ю.М. Старилов та інші), ми розрізняємо вказані категорії, оскільки головний смисл і завдання адміністративного судочинства — забезпечити дотримання принципу верховенства права у відносинах між публічними органами державної влади та місцевого самоврядування з людиною і громадянином, при цьому враховувати міжнародні зобов’язання України та практику Європейського суду з прав людини. Нормативні положення Конституції України про здійснення судової влади за допомогою адміністративного судочинства є конституційно-правовим базисом, на основі якого відбуватиметься формування адміністративної юстиції в Україні як організаційно-правової форми здійснення права на судовий захист незалежним і неупередженим судом.

Отже, адміністративне судочинство слід визначити як систему принципів та адміністративно-процесуальних норм, які зумовлюють і регламентують порядок розгляду судом справ щодо публічно-правових спорів, котрі виникають у сфері адміністративно-правових відносин між суб’єктами права (фізичні та юридичні особи) у сфері здійснення владних управлінських функцій. З цього випливає, що сучасне адміністративне судочинство стає, у певному розумінні, важливою формою захисту публічних прав та свобод людини і громадянина, а також законних інтересів публічних осіб. Таким чином, законодавець з прийняттям КАС відкрив шлях становленню нового процесуального судочинства у сфері судового контролю за публічним управлінням, втілюючи в життя пріоритет конституційних гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина.

Адміністративний процес згідно з визначенням, яке міститься у п. 5 ст. 3 Кодексу, є правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Однак, на нашу думку, через це не дуже вдале з правової точки зору формулювання обмежується простір для науково-практичної перспективи щодо формування складної концепції адміністративного процесу, зважаючи на значний нормативний обсяг регулювання у майбутньому адміністративно-правових (публічних) відносин.

Перший висновок, який одразу слід зробити, з’ясовуючи сутність адміністративного судочинства, це позбавлення його деліктної складової, коли юрисдикційна діяльність з метою застосування заходів примусу до фізичних або юридичних осіб (точка зору I.П. Голосніченка) при вирішенні індивідуально-конкретних справ не належить до його компетенції, оскільки може здійснюватись, як правило, чисельним складом уповноважених на це посадових осіб. Другий висновок, який спонукає до запровадження адміністративної юстиції, стосується підвищення ефективності правосуддя, коли можна оскаржити до суду всі рішення (нормативно-правові акти чи правові акти індивідуальної дії), дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень (органів влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб), що дає впевненість громадянам та юридичним особам, що їхні права і свободи, можливості у сфері здійснення повноважень, права економічного і соціального характеру, виборчі права та інші можна захистити в суді. Отже, у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності (державного управління) захист законних прав та інтересів здійснює судова влада, яка є кінцевою інстанцією у вирішенні спорів про право. Третій висновок стосується нових можливостей, які надає адміністративна юстиція у забезпеченні доступу до правосуддя громадянам, які отримали процесуальну можливість звертатися за захистом своїх прав до суду як кінцевої ланки у застосуванні впливу на бюрократію. Але саме в цьому може бути небезпека, якщо неефективність роботи суду блокуватиме проведення адміністративної реформи і боротьбу з адміністративним свавіллям (корупція, адміністративні перепони тощо). Якщо таке станеться в адміністративному судочинстві, то це негативно позначиться на довірі до органів правосуддя, що гальмуватиме розвиток позитивних суспільних відносин. Коли ж адміністративна юстиція швидко подолає шлях до свого становлення, це дасть змогу державі забезпечити правову, конституційну безпеку громадянам, суспільству і державі, оскільки спори з органами влади вирішуватимуть з позицій верховенства права, що усуває соціальну базу для виникнення конфліктів, протистоянь, непокори людей владі. Отже, відомий постулат про те, що без належної, чесної адміністративної юстиції влада легко перетворюється у деспотію, нині все ще актуальний.

Запровадження адміністративного судочинства викличе появу нових поглядів на теорію адміністративного процесу, що зумовлено загальними тенденціями у розвитку управлінської правової системи, а це стосується і розвитку системи правових галузей. У цьому смислі можна лише підкреслити, що за останні 15 років активно і доволі успішно провадиться обговорення в Україні, а особливо в Росії, щодо проблем формування в правових системах нових галузевих інституцій (галузей і підгалузей права). Слід нагадати, що завдяки активності різних наукових шкіл було сформовано теоретичну базу та запроваджено в життя природоохоронне (екологічне) право, банківське, договірне, інформаційне, податкове та інші структурні утворення за наявності у них свого предмета та методу правового регулювання суспільних відносин. При цьому предмет законодавчого регулювання переводився у предмет галузі чи підгалузі і, таким чином, дуже просто пояснювалася нова класифікація системи права та обµрунтовувалася наукова доктрина її формування. Однак практика засвідчила, що до числа найактуальніших проблем теорії правових інституцій належить, насамперед, теорія юридичного процесу, його розуміння відповідно до рис та характеристики, структурної побудови та основних видів.

Якщо проаналізувати структурну будову нового КАС, то можна впевнено стверджувати, що з його появою розпочинається стадія принципового оновлення і змін всього процесуального законодавства. З 1 вересня 2005 р. набрав чинності новий Цивільний процесуальний кодекс України (далі — ЦПК), у Верховній Раді України на завершальній стадії опрацювання перебувають нові Господарський процесуальний та Кримінально-процесуальний кодекси України, майже готовий для обговорення новий Адміністративно-процедуральний кодекс України та інші важливі законодавчі акти, які належать до процесуальної сфери судової діяльності.

Щодо адміністративного судочинства, то слід уважно проаналізувати і виокремити його головну спрямованість, що полягає не у вирішенні правоохоронних і процедурних завдань, а має судову правозахисну сутність адміністративного судочинства в структурі адміністративного процесу. Це дає можливість визначити його спеціальне призначення — процесуально-контрольна діяльність судів у сфері публічної влади. Російські вчені, зокрема, Ю.М. Старилов, схиляються саме до такої точки зору, відмічаючи, що на інститут адміністративного процесу необхідно зважати, як на адміністративне судочинство (адміністративну юстицію). Таким чином, судова влада, беручи до уваги конституційний принцип розподілу влад, існує у своїй процесуальній формі, коли здійснюється юридичний процес.

При цьому різні за предметом розгляду спори (цивільні, кримінальні, справи про адміністративну відповідальність) безпосередньо пов’язані з юридичним процесом: цивільним, кримінальним, адміністративним провадженням, що безпосередньо стосується судочинства. Водночас саме адміністративне судочинство у сфері публічного управління залишалося без законодавчого регулювання і за його відсутності громадяни змушені були звертатися до відповідних норм (глави 31, 31-А ЦПК у редакції 2004 р.), оспорюючи дії чи бездіяльність та акти органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Більше того, до адміністративного процесу з невідомих причин належало дисциплінарне провадження, що жодним чином не можна пояснити з позицій правосуддя у сфері публічного управління.

У зв’язку з цим постає запитання: в яких взаємозв’язках (з погляду теоретико-прикладного підходу) перебуває адміністративне судочинство та відносини, що виникають у громадян і юридичних осіб з органами влади? Насамперед відмітимо, що у сфері адміністративного судочинства як складової адміністративного процесу не передбачено участі як окремого суб’єкта самостійної компетенції у вирішенні спору будь-якого державного органу (посадової особи), тому що судочинство здійснюється за безпосереднім зверненням особи і виключно судом. Особливістю адміністративного судочинства, на відміну від цивільного, є те, що тягар доказування в спорі покладається на відповідача — орган публічної влади (посадову особу). Саме орган влади, до якого громадянин пред’явив позов, повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії. Громадянину достатньо заявити, що його права порушені, або створені перепони для їх реалізації, або на нього неправомірно покладені ті чи інші обов’язки. Суд у такому разі, допомагаючи громадянину за своєю ініціативою, повинен витребувати від органу публічної влади додаткові матеріали і документи, призначити експертизу, викликати свідка, спеціаліста, а також вжити заходи для негайного виконання прийнятого ним рішення. Що характерно для адміністративного судочинства, то це обов’язок суду повністю або частково звільнити особу згідно з п. 3 ст. 16 Кодексу від оплати правової допомоги і забезпечити її надання згідно із законом, якщо орган влади відмовив особі у забезпеченні правової допомоги. Це, зокрема, стосується обов’язку позивача складати судові документи відповідно до ст. 15 Кодексу виключно державною мовою. Проте, як і в інших видах юридичного процесу, в адміністративному судочинстві повторено, на наш погляд, жодним чином не обµрунтований порядок вирішення питання про відвід суду самим судом, котрий розглядає справу. До того ж це ускладнюється забороною оскарження ухвали про відвід суду за мотивами, які встановлені ст. 27 КАС. Через це послаблюються гарантії здійснення правосуддя незалежним і неупередженим судом, оскільки принцип «суддя у своїй власній справі» не дуже переконливий і дає підстави для певних сумнівів щодо здійснення ефективного правосуддя. Невиправданим є позбавлення можливості брати участь в об’єктивному розгляді претензій до суду з боку будь-якої сторони, який розглядає справу в сфері публічного управління, голови чи заступника голови суду, котрі не задіяні у такому процесі. Чи не тому викликає нарікання з боку учасників процесу практика кількох вмотивовано заявлених відводів? Але право вирішення цього питання покладено на самого суддю і, таким чином, виникають підстави для різного розуміння своїх прав, а це може призвести до втрати довіри до судового розгляду та вирішення спору, коли все ж таки «сильним учасником» процесу, акти і діяльність якого оспорюються, завжди є орган влади чи місцевого самоврядування.

Якщо для прикладу проаналізувати результати вирішення спорів у порядку судового оскарження дій, актів Київської міської Ради щодо земельних питань, оренди комунального майна тощо, то немає жодного судового рішення за минулі п’ять років, що були б ухвалені на користь захисту прав і свобод громадянина, мешканця територіальної громади.

Слід зазначити, що на відміну від цивільного процесу, в адміністративному судочинстві, де наявні специфічні процедури, не визначені кінцеві строки розгляду публічно-правового акту, а також розгляду скарг на рішення місцевого суду. Загальний річний строк для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи згідно зі ст. 99 Кодексу дає змогу вирішувати лише питання позовної давності, але щодо того, скільки такий процес має тривати в суді та обов’язок стосовно вирішення спору в розумний строк (судді це розуміють по-різному) у Кодексі не визначено.

На наш погляд, вагомою обставиною, що стосується діяльності суб’єктів владних повноважень, які діють в сфері публічного управління, є врахування специфіки адміністративного судочинства. Предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність органу публічної влади, тому важливо було б встановити, що як відповідач (сторона) у справі може залучатися судом не тільки певний державний орган або його посадова особа, а й Україна як держава загалом. Це випливає і з практики Європейського суду з прав людини. За нинішніх умов це цілком можливо, оскільки у вітчизняному судочинстві передбачено предметну підсудність у спорах, пов’язаних із порушенням виборчих прав громадян, правом на участь у референдумі, надання громадянства і виду на проживання, у спорах про винання громадянина інвалідом, учасником бойових дій на захист Вітчизни, про надання пенсійних пільг, вилучення майна для державних потреб тощо.

Можна констатувати, що поява адміністративної юстиції у вигляді судів (суддів), апеляційної інстанції та Вищого адміністративного суду України забезпечена правилами адміністративного судочинства і цей вид судового контролю за публічною владою вже певним чином розвивається. Проте однією з основних проблем у цьому процесі є формування судового корпусу із авторитетних, незалежних від влади суддів, які б мали спеціальні знання, належну теоретичну і практичну підготовку в сфері застосування закону при вирішенні спорів, пов’язаних з адміністративно-правовими відносинами. Очевидним є те, що реалізація громадянином своїх прав залежить частково не стільки від закону, скільки від розсуду чиновника, і тільки суд здатний припинити адміністративне свавілля. Спеціалізований адміністративний суд — це вимога життя щодо існування окремої судової ланки, оскільки вирішення спорів публічного характеру в судах господарської юрисдикції засвідчило, що, наприклад, у Господарському суді м. Києва, коли колегія суддів під головуванням судді П. вирішувала справу за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави, то у прийнятій ухвалі цього суду від 23 вересня 2005 р. за № 41/201 позовна заява в інтересах держави була залишена без розгляду. В мотивувальній частині ухвали колегія суддів вказала: заступником Генерального прокурора в ході судового розгляду не було доведено, що позивачі (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України — примітка автора) дійсно є органами держави, які уповноважені здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Отже, прокурор, як встановив суд, неправильно визначив орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Важко зрозуміти, якими законами керувалися судді, котрі висловили сумнів у тому, чи є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України дійсно органами держави, які мають безпосереднє відношення до об’єктів права державної власності у спірних відносинах з Міністерством оборони України.

У справді демократичному суспільстві громадянин вправі судитися з владою, із самою державою. Кілька десятиліть тому такий «спір» міг бути тільки у формі скарги до вищестоящого органу тієї ж самої влади. Створювалися офіційні бюро скарг, прийматися політичні рішення про роботу з листами, скаргами трудящих. Позитивних моментів в такому порядку дійсно було чимало, оскільки існував спеціальний закон, але все це було знову пов’язано з чиновниками публічної адміністрації, що породжувало протекціонізм, хабарництво, пряму залежність громадянина від органу державного управління.

Поява КАС дає можливість створити повноцінні процедури розгляду позовів, а не скарг громадян, в ньому визначені основоположні загальні принципи і порядок здійснення судочинства, передбачені норми, якими регулюються права та обов’язки осіб, котрі беруть участь у процесі, порядок апеляції і касації, а також судового нагляду Верховним Судом України щодо перегляду судових рішень адміністративних судів за винятковими обставинами. Це сприяє виробленню такого механізму, який передбачав би доступ кожного громадянина до правосуддя, тобто до судового вирішення його спору з владою.

Таким чином, головним висновком, що випливає з аналізу адміністративного судочинства як важливого інституту здійснення судової влади, є те, що розвиток цього інституту перебуває у взаємозв’язку з проведенням судової реформи, яка охоплює питання судоустрою і здійснення судочинства. Формування адміністративних судів відповідає потребам побудови правової держави, в якій мають бути встановлені та забезпечені публічні інтереси, що означатиме необхідність піклування держави про судово-правовий захист суб’єктивних публічних прав і свобод громадян і юридичних осіб.

Реформування державного апарату і системи державного управління в Україні, відповідно до Концепції адміністративної реформи, надало особливої  актуальності пошуку напрямків запозичення закордонного досвіду. Мова не йде про необхідність чисто механічного використання іноземних моделей адміністративного судочинства чи державного управління. У питанні про запозичення позитивних наробок адміністративного права інших країн слід дотримуватися зваженості, а також враховувати реалії української національної правової системи.

Теоретико-пізнавальне, а також прикладне значення компаративного  вивчення питань адміністративної юстиції пояснюється тим, що адміністративно-правові системи закордонних країн втілили в собі загальні тенденції розвитку сучасної державності, а також особливості історичного  розвитку окремих країн.

Інститут адміністративної юстиції в країнах Західної Європи та в США склався історично. Хоча політичний зміст цього інституту єдиний у всіх правових державах, його юридична форма в силу певних причин є різною. В одному випадку це пояснюється впливом соціально-економічних умов, а в іншому - тиском традицій чи пануючої правової доктрини. У переважній більшості випадків ці причини діяли в сукупності.

Необхідно відзначити, що становлення і розвиток моделей адміністративної юстиції є результатом послідовної реалізації ідеї поділу влади, створення балансу особистих і публічних інтересів. Адміністративна юстиція - один з небагатьох інститутів демократичної, правової держави, започаткований не в англо-американському конституціоналізмі, а в державно-правових системах романо-германської сім'ї.  Причину існування вище названих моделей можна побачити у відмінних концепціях права, яких дотримуються правові доктрини статутної і прецедентної систем права.

Разом з тим, на нашу думку, досвід правосуддя по адміністративних справах будь-яких розвинених держав є корисним для запровадження повноцінної адміністративної юстиції в Україні.  Він свідчить про те,  що  у світі склалося  декілька  моделей  адміністративної юстиції.

1. Англосаксонська модель адміністративної юстиції. Для даної системи властива наявність у межах визначених відомств адміністративних судів, що не складають єдиної судової системи (Великобританія, США, Австралія та ін.). Одночасно з існуванням таких адміністративних судів, які розглядають певні адміністративні спори, існують загальні суди, в яких зацікавлені особи мають можливість реалізувати своє право на звернення.

Традиційна англосаксонська доктрина стверджувала, що державний лад заснований на двох засадах: верховенстві парламенту і пануванні права. Що стосується панування права, то англійська класична теорія і, головне, практика завжди вважали, що під правом розуміються лише такі правила (норми), які користуються захистом загальних судів. "Які б інтереси не зіштовхувалися, найкращим, хоча не завжди найбільш зручним методом вирішення конфлікту, є застосування певних норм за допомогою судової процедури". Досить поширеною є точка зору, згідно з якої "незалежна судова влада є кращим захистом проти всякого зловживання владою " , а "ті, кому дорога свобода, повинні відчувати тривогу, коли будь-який спір, що стосується основних свобод, передається до юрисдикції не загальних, а будь-яких інших судів". Така точка зору, однак, не заважала тим же самим авторам, які посилаючись на складність, повільність та  інші вади звичайної англійської судової процедури, наполягати на передачі більшості адміністративних спорів на розгляд відомчих "квазісудових" установ.

У Великобританії неправомірні дії адміністративних органів можуть бути оскаржені до загального суду. Поряд із загальними судами подібні справи можуть розглядати спеціальні органи адміністративної юстиції. 

У Законі 1958 р. "Про трибунали і розслідування" сформульовані загальні принципи організації і діяльності органів адміністративної юстиції у Великобританії. Такі органи за компетенцією можуть бути поділені на дві групи: трибунали у сфері соціального управління та трибунали у сфері управління економікою. Створюються вони, як правило, актом парламенту, що визначає їх структуру, порядок формування і діяльності. В окремих випадках повноваження на створення трибуналу можуть делегуватися міністру. Характерна риса адміністративних трибуналів у Великобританії - їх інтеграція в систему управління. Проте остаточне рішення за постановами адміністративних трибуналів у випадку апеляції виносить загальний суд. З цього погляду адміністративна юстиція в цій країні виступає як елемент загальної судової системи.

Трибунали - специфічне британське явище. Це своєрідні "неформальні" суди. Вони займають проміжне положення між адміністрацією і загальними судами. Завдання трибуналу - встановлення наявності в конкретної особи права на допомогу або послуги, передбачені конкретним законом.

Найбільш численні серед них - трибунали з прибуткового податку, з національної служби охорони здоров'я, з соціального забезпечення і з соціальних питань. Кількість трибуналів продовжує збільшуватися, оскільки англійці віддають перевагу створенню нових трибуналів, замість того, щоб реорганізовувати старі. Трибуналів так багато, що буває важко розібратися, до  якого з них варто звернутися (наприклад, до  трибуналу з квартплати, або в комітет по оцінці розміру квартирної плати).

Іншою формою здійснення адміністративної юстиції у Великобританії є щорічні відкриті розслідування, які проводяться міністерствами і пов'язані з  примусовим викупом приватних земельних ділянок для цілей загального користування, а саме, для будівництва доріг, ліній електропередач, трубопроводів, ліцензування транспорту і т.ін. Мета розслідувань - залучення всіх зацікавлених осіб до  процесу  розробки  і  прийняття  рішень. Питання, що вирішуються міністерствами, вважаються політичними, оскільки вони торкаються інтересів не тільки конкретних осіб, але й населення окремих місцевостей.

Загальні суди у Великобританії, у свою чергу, вправі у зв'язку із зверненням громадян вирішувати питання щодо законності дій, рішень адміністративних органів. Так, суди розглядають скарги на перевищення повноважень адміністративними органами, зловживання службовим повноваженням чи здійснення повноважень із неналежними цілями і т.ін. Ці справи розглядаються англійським судом за загальними правилами цивільного судочинства без будь-яких вилучень і, зокрема, із збереженням правил стягнення мита, яке за позовами "до корони" є достатньо високим.

Спеціальні квазісудові органи - адміністративні трибунали - почали створюватися у  Великобританії  на початку ХХ ст. У середині 80-х років існувало понад 40 видів трибуналів. Вони були створені майже в усіх міністерствах і в більшості великих відомств. Адміністративні трибунали, за словами В.Р. Уєйда, фактично являють собою частину системи управління, мають характер судів, але  вони  глибоко  вросли в адміністративний механізм держави.

Відповідно до класифікації, проведеної Т.І. Фахрашуі, адміністративні трибунали, що діють у Великобританії, поділені на дві групи: місцеві трибунали у сфері соціального управління (місцеві трибунали по наданню додаткової допомоги, трибунали Національної служби охорони здоров'я, імміграційні трибунали та ін.) та трибунали  у  сфері управління економікою (промислові, земельні трибунали,  загальні і спеціальні комісії із справ про прибутковий податок та ін.).

Надзвичайна розмаїтість трибуналів не дозволяє дати загальне визначення цих органів. Закон "Про трибунали і розслідування" встановлює необхідність додержання будь-якими трибуналами принципів "природного правосуддя". Однак ці принципи по-різному трактуються англійськими авторами, а деякі з них уявляються просто несумісними з фактичною діяльністю адміністративних трибуналів. Так, П. Арчер вказував на те, що одним із принципів природного правосуддя є відоме правило про те, що ніхто не повинний бути суддею у своїй власній справі[6] . Якщо врахувати, що більшість членів трибуналів призначаються главою відомства, на рішення якого трибуналу і припадає розглядати скарги, важко погодитися з тим, що цей  принцип  дійсно  додержується.

Справа порушується в трибуналах заявою (не позовом) зацікавленої сторони. У деяких трибуналах заява проходить дві або навіть три інстанції. Наприклад, заява щодо соціальної допомоги у зв'язку з настанням страхового випадку спочатку розглядається місцевим страховим агентом, який не є співробітником трибуналу, а є службовцем міністерства. Його рішення може бути оскаржене в місцевий трибунал, який складається з незалежного голови (президента), призначуваного міністром, і двох інших членів, що не є співробітниками міністерства. Наступний етап - оскарження національному страховому комісару. Якщо зацікавлена особа не згідна з рішенням комісара, їй надається право захищати свої інтереси в загальному суді шляхом пред'явлення  позову.

Як бачимо, система трибуналів не завжди забезпечує швидкий захист прав громадян, а система адміністративної юстиції у Великобританії далека від досконалості. У багатьох випадках пристрасний і далеко не швидкий суд, надзвичайна заплутаність судової системи і відсутність єдиної процедури, що дає хоча б мінімум процесуальних гарантій, - це риси адміністративної юстиції у Великобританії.

У Сполучених Штатах Америки майже всі органи виконавчої влади так чи інакше правомочні розглядати і вирішувати спори, пов'язані з їх діяльністю. У США немає єдиної системи адміністративної юстиції. Делегування легіслатурами судових повноважень адміністрації обумовлено насамперед нездатністю судів розглядати велику кількість нових справ, складною і тривалою процедурою проходження справ у судах, високою вартістю судових витрат, а також наявністю в адміністрації наглядових і слідчих функцій.

Закон "Про адміністративну процедуру" 1946 р. визначає такі організаційні форми адміністративної юстиції в США:

 1. В адміністративних установах утворюються органи адміністративної юстиції, які за своєю природою є спеціалізованими підрозділами цих установ (комісії, комітети, ради і т.ін.). Це так звана відомча юстиція, оскільки органи адміністративної юстиції діють в межах відповідної галузі. Для таких органів розгляд заяв або претензій приватних осіб (фізичних чи юридичних) складає лише частину їх діяльності. Просліджується тенденція подальшого відокремлення органів адміністративної юстиції всередині адміністративних установ. До органів даної категорії відносяться Комісія міжштатної торгівлі, Федеральна комісія зв'язку, Національне управління трудовими відносинами, Агентство з охорони навколишнього природного середовища тощо.

2. Іноді утворюються органи, призначення яких - вирішення виключно адміністративно-правових спорів. Такими органами є комісії штатів з виплати компенсацій трудящим, окружні податкові, митні суди, претензійні суди за позовами до уряду.

Таким чином, у США адміністративні установи, наділені судовими повноваженнями, підрозділяються умовно на дві категорії: ті, для яких розгляд заяв або претензій приватних осіб є лише частиною їх роботи, а також ті установи, для яких розгляд спорів - їх єдина функція.

Порядок формування органів адміністративної юстиції залежить від їх рівня і характеру діяльності. Члени федеральних органів призначаються Президентом країни за згодою Сенату. Там, де функції адміністративної юстиції здійснюють особливі структурні підрозділи або посадові особи органів виконавчої влади, вони призначаються наказами керівників міністерств і відомств. Вибір кандидатів на частину посад адміністративних суддів обмежений списком, що затверджується Управлінням кадрової служби. Претенденти за заміщення посади адміністративного судді повинні мати вищу юридичну освіту, певний стаж роботи юристом і ліцензію на заняття юридичною практикою. Адміністративні судді є державними службовцями і на них поширюються статутні положення, що стосуються чиновницького корпусу.

У Законі "Про адміністративну процедуру"  визначено, що скарга в загальний суд не може мати місця, якщо нормативними актами передбачено інший порядок її розгляду, а також якщо адміністративний орган виніс рішення в обсязі тих повноважень, які йому надані. При розгляді скарги загальний суд не перевіряє фактичної сторони справи, а лише контролює законність рішення адміністративного органу.

В інших країнах англосаксонської правової системи інститут адміністративної юстиції існує в більш спрощеному вигляді. Так, вАвстралії  систему органів адміністративної юстиції складають Федеральний суд і спеціалізовані суди - адміністративні трибунали, що не входять у систему загальних судів. До компетенції Федерального суду Австралії, що функціонує відповідно до  спеціального  закону, прийнятого в 1976 р., відноситься розгляд по першій інстанції деяких справ по скаргах на дії адміністративних органів, що підлягають судовому розгляду.

Різноманітні за назвами і функціями адміністративні трибунали діють в окремих штатах. Наприклад, у штаті Вікторія є трибунал, що розглядає спори місцевої влади з архітекторами і будівельниками з приводу спорудження нових будинків. Необхідно відзначити, що і правова, і судова системи Австралії формувалися під впливом англійського права, що пояснює "запозичення" цією країною окремих англійських правових і судових інститутів, зокрема  інституту адміністративної юстиції[8].

3. Континентальна модель адміністративної юстиції.  Дана модель характеризується створенням для розгляду всіх адміністративних спорів  адміністративних судів, які складають спеціальну систему: від судів нижчого   -   до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє паралельно із системою загальних судів, що розглядають кримінальні і цивільні справи, суду конституційної юрисдикції та інших судів. У межах даної системи адміністративні суди перебувають у відносному підпорядкуванні адміністративним органам (Франція, Греція, Італія) або формально незалежні від них (Німеччина, Австрія, Фінляндія).

Практика адміністративних судів у країнах континентальної системи права докладно висвітлюється в юридичній літературі. Якщо взяти для прикладу організацію адміністративної юстиції Франції і ФРН, то слід відзначити  її сувору структурованість як по горизонталі, так і по вертикалі.

Сучасна адміністративна юстиція Франції - продукт двохсотлітнього розвитку системи органів державного управління. Для неї характерна традиційно сильна централізація і наявність відокремлених адміністративних судів, ретельна розробленість правових приписів, що регулюють їх діяльність, висока правова культура.

Існуюча зараз у країні система адміністративної юстиції почала формуватися після Великої французької революції. Теорія поділу влади суттєво  вплинула на запровадження адміністративної юстиції. Систему адміністративної юстиції у Франції складають цілком самостійні адміністративні суди, що не підпорядковуються ніяким органам. Дані суди виступають також у ролі радників адміністрації. Адміністративні суди розглядають як малозначущі (пенсії, відшкодування збитків та ін.), так і значні політичні справи. Вони перевіряють законність адміністративних актів - від рядових муніципальних до ордонансів Президента. Судові функції адміністративних судів стосуються всіх сфер життя суспільства: політичної - вибори; економічної - військова економіка, планування, будівництво; соціальної - громадська безпека, професійні корпорації, благоустрій міст, захист навколишнього середовища; культурної - реформа освіти, державне навчання; моральної - цензура преси і кіно.

Спеціалізація судів у питаннях управління допомагає їм глибше проникати в суть аналізованих справ, приймати кваліфіковані рішення. Ротація адміністрації і судів, що практикується у Франції, сприяє зміцненню порозуміння і довіри між ними. Адміністрація більше довіряє адміністративному суду, ніж загальному, тому що бачить, що перший краще розбирається в роботі установи. Разом з тим, тісні взаємовідносини між адміністрацією і судом іноді несприятливо відбиваються на неупередженості  й  об'єктивності суду.

До адміністративних судів відносяться низові суди (регіональні і спеціалізовані), апеляційні і Державна рада. Попередниками сучасних регіональних судів були ради префектур. Декретом від 30 вересня 1953 р., вони були докорінно реформовані - перетворені в дійсні суди за зразком загальних судів і перейменовані в регіональні адміністративні суди.

Система адміністративної юстиції у Франції побудована таким чином. Територія Франції поділена на 25 округів (кожний округ включає від двох  до семи  департаментів), у кожному окрузі створюється адміністративний суд (трибунал), що діє як суд першої інстанції (наприклад, трибунали округів Сени, Парижа, Руану і т.ін.).

Адміністративний суд (трибунал) складається з голови і трьох-чотирьох членів, які призначаються урядовим декретом за поданням Міністра внутрішніх справ, узгодженим з Міністром юстиції. Організаційно адміністративний суд (трибунал) перебуває в подвійному підпорядкуванні - органам внутрішніх справ  та  органам юстиції.

Адміністративний суд (трибунал) має право розглядати скарги на всі акти, видані органами виконавчої влади. Можливе оскарження актів, що порушують суб'єктивні права, а також актів, що носять нормативний характер (не підлягають оскарженню акти, що мають силу закону, усі виконавчі акти, схвалені спеціальним законом, і судові акти). Можна, наприклад, оскаржити рішення місцевих органів по обкладенню податками, рішення муніципалітетів про земельні ділянки, випадки перевищення влади та ін.[10].

До спеціалізованих адміністративних судів відносяться Рахункова палата, дисциплінарні суди, суди з питань соціального забезпечення, що займаються пенсіями й іншими допомогами. Доцільність створення спеціалізованих судів пояснюється ефективністю вузької спеціалізації службовців адміністрації (як у випадку з Рахунковою палатою), а також можливістю залучення представників громадськості до участі в розгляді справ.

Постанови регіональних адміністративних судів можуть бути оскаржені в апеляційні суди, створені в 1987 р. для полегшення роботи Державної ради (декрет від 31.12.1987 р.). Їх усього п'ять. Кожний із них поділений на дві або три палати. Головами судів є члени Державної ради.  Рішення по скаргах приймаються палатами, а у виняткових випадках - пленумами судів. До апеляційних адміністративних судів надходять скарги на рішення адміністративних судів першої інстанції, за винятком деяких категорій справ, що оскаржуються безпосередньо в Державну раду. На рішення адміністративних апеляційних судів в Державну раду можуть бути подані касаційні скарги.

Державна рада є вищою  інстанцією в системі адміністративних судів Франції[11]. Державна рада складається з п'яти відділів: чотирьох  консультативних і одного судового (в ньому 10 підвідділів). Державна рада як  вищий адміністративний суд виносить по першій і останній інстанції рішення з найбільш важливих справ: за скаргами з метою скасування декретів Прем'єр-міністра або Президента республіки, а також нормативних актів, прийнятих міністрами; щодо спорів, які стосуються статусу вищих державних посадових осіб; за скаргами про законність адміністративних актів, сфера застосування яких виходить за межі одного адміністративного суду; щодо спорів, що виникають з юрисдикції адміністративних судів за кордоном або у відкритому морі. Як  суди другої й останньої інстанції Державна рада виносить рішення за скаргами і протестам на рішення апеляційних і спеціалізованих, а в окремих випадках - і регіональних адміністративних судів.

До 1953 р. Державна рада розглядала також значну кількість справ по першій інстанції, у зв'язку з чим компетенція місцевих адміністративних судів була істотно обмежена, а Державна рада перевантажена. За свідченням М. Валіна, до кінця 1953 р. в Державній раді зібралося близько 26000 нерозглянутих справ. Усе  це  викликало до життя  реформу 1953 р.

За французькою теоретичною  доктриною, законодавством і практикою головне завдання адміністративних судів полягає в перевірці законності адміністративних актів. Водночас вважається, що адміністративні суди не вправі контролювати доцільність адміністративної діяльності. М. Валін зазначав, що суддя не повинен розглядати питання про те, чи був адміністративний акт розумним, талановитим, поганим або гарним. Суд, на думку цього автора, повинен відмовитися від внесення у свої рішення положеннь, які були б справжніми адміністративними актами. У цьому випадку  суддя сам стає адміністратором.

Науковці, які підтримують французcьку доктрину, стверджують, що країни, де адміністративні спори вирішуються загальними судами, позбавлені адміністративної юстиції. Але і французcька модель адміністративної юстиції не позбавлена недоліків, серед яких виділяють надто тісний зв'язок адміністративних судів з вищою адміністрацією та  відмовою від деяких традиційних принципів правосуддя (гласність).

Самостійна система адміністративної юстиції існує в Греції. Тут, поряд із системою загальних судів, вищою ланкою яких є Ареопаг, сформовано систему адміністративних судів, очолювану Державною радою. Адміністративні суди вправі відміняти адміністративні акти, прийняті з порушенням закону або в результаті зловживання владою. Місцеві адміністративні суди називають податковими судами. Їх рішення можуть бути оскаржені в Державну раду. Є також фінансовий суд, який виконує одночасно функцію контролю за витратами державних коштів .

Система адміністративної юстиції Італії аналогічна французькій і грецькій моделям. Установи адміністративної юстиції Італії також утворюють самостійну систему на чолі з Державною радою. Організаційна побудова цих судів визначена Законом "Про утворення обласних адміністративних судів" № 1034 від 06.12.1971 р. і зведеним текстом законів про Державну раду від 26.06.1924 р.. Державна рада відповідно до ст. 100 Конституції Італії здійснює контроль за законністю актів уряду і міністерств,  розглядає скарги на рішення обласних адміністративних трибуналів, що існують у кожній із  двадцяти областей . Адміністративні трибунали виступають як органи адміністративної юстиції першої  інстанції.

 Найхарактернішими ознаками функціонування адміністративних судів Федеративної Республіки Німеччина Республіки німеччина є автономність і незалежність як від органів виконавчої влади, так і  від систем інших судів країни. З погляду поділу державної влади на самостійні гілки німецька модель організації адміністративної юстиції більш послідовна.

Система адміністративної юстиції в Німеччині визначається Конституцією ФРН 1949 р., Положенням про адміністративні суди  від 21 січня 1960 р. (в редакції від 1992 р.).

Як і у Франції, у ФРН в основу побудови системи адміністративних судів покладено територіальний принцип. Вищим органом адміністративної юстиції цієї країни  є Федеральний адміністративний суд. Судами другої інстанції є Вищі адміністративні суди, утворені по одному у всіх землях ФРН, крім Нижньої Саксонії і Шлезвиг-Гольштейна, де діє загальний суд для двох земель. У деяких землях за традицією вищі адміністративні суди  називаються  адміністративними  судовими  палатами. Низовою, первинною інстанцією по розгляду адміністративних спорів є суди з адміністративних справ, створені в містах (округах). (Наприклад, адміністративний суд в м. Кельн).

Федеральний адміністративний суд, як правило, - касаційна інстанція.   Іноколи цей суд розглядає справи по першій інстанції. Наприклад, до компетенції Федерального адміністративного суду віднесений розгляд по першій інстанції спорів неконституційного характеру між землями або між землями і федерацією; звернень федерального уряду з вимогою визнати неконституційною діяльність деяких об'єднань громадян (партій, спілок та ін.); деяких позовів проти федеральних  органів (№ 49).

Основна маса адміністративних спорів розглядається судами другої інстанції, тобто вищими адміністративними судами земель. До їх компетенції входить розгляд апеляційних скарг, а за деяких умов і касаційних скарг на рішення  місцевих адміністративних судів, а також найбільш важливі справи по першій інстанції.

Суди адміністративної юстиції незалежні як від адміністрації, так і від загальних судів. Ця незалежність носить певною мірою формальний характер, оскільки варто врахувати, що призначення членів Федерального адміністративного суду і членів Вищих адміністративних судів земель відбувається за участю міністрів внутрішніх справ земель і федерального міністра.

Місцеві адміністративні суди складаються з президента, директорів (до 10 і більше) і членів суду, кількість яких залежить від необхідності, обумовленої завантаженістю суду. У кожному суді утворюється президія і судові палати. Роль президії зводиться до розподілу справ між палатами. Справи розглядаються судовою палатою у складі трьох професійних суддів і двох "почесних суддів". Інституту почесних суддів присвячений спеціальний розділ Закону "Про адміністративне судочинство" від 21.01.1960 р.

Вищі адміністративні суди земель складаються з президента, сенат-президента і професійних суддів. Справи розглядаються сенатами (колегіями), як правило, у складі трьох суддів.

Закон "Про адміністративне судочинство" докладно регулює питання підсудності, які особливо гострі в умовах ФРН, де паралельно діє декілька систем спеціалізованих судів (фінансові, трудові, соціальні). Закон забороняє сперечання про підсудність, встановлює преюдиціальну силу рішень загальних і спеціальних судів для судів, що розглядають адміністративні справи.

Можна виділити наступні риси адміністративної юстиції ФРН:

1. скаржником (позивачем) можуть бути, а на практиці і є, не тільки громадяни, але й організації (компанії, корпорації і т.д.);

2.  звернення до адміністративного суду, за загальним правилом, можливе лише після незадоволення скарги, поданої в адміністративному порядку.

Адміністративні суди мають широку компетенцію. Вони можуть розглядати позови (скарги) як на індивідуальні адміністративні акти, що порушують суб'єктивні права громадян і організацій, так і на нормативні акти адміністративних органів. Не можуть бути оскаржені законодавчі і судові акти. 

Адміністративні суди не контролюють відповідність закону дій, рішень адміністративних органів. Не розповсюджується судовий контроль на рішення представників виконавчої влади, що базується на вільному розсуді останніх, тобто саме на ту сферу діяльності, де порушення суб'єктивних прав, законних інтересів громадян і юридичних осіб зустрічаються найбільш часто. Відомі адміністративісти ФРН Беттерман, Фелікс, Форстхоф відзначають, що вважаються заснованими на вільному розсуді такі рішення, які прийняті в порядку особистої відповідальності і відповідно до розуміння норми права правомочною особою для досягнення встановленої законом  мети.

Позови, що розглядаються в адміністративних судах ФРН, прийнято поділяти на три види:

1) позови,  що  оскаржують  акти  управління;

2) позови  про  видання  акта;

3) позови  про  встановлення  факту  видання  акта.

У позовах, що оскаржують акти управління (наприклад, правоохоронних органів), позивач вказує на дефекти форми або змісту даного акта. Два останніх позови на практиці мають менше значення. Позови про видання акта представляють собою прохання (вимогу) зацікавленої особи про винесення судом рішення, що зобов'язує орган управління видати акт, тобто вчинити дію, в якій зацікавлений позивач (скаржник). У позовах третього виду перед судовими органами ставиться питання про визнання наявності (позитивний позов про визнання) або відсутності (негативний позов) правовідносин,  або  про  анулювання акта.

Оцінюючи німецьку систему адміністративної юстиції, слід звернути увагу на такі її вади. Вона ускладнена і формалізована. Велика кількість судових органів різноманітних систем (загальної, конституційної, адміністративної, трудової, фінансової, соціальної, військової) юрисдикції призводить до того, що спори про підсудність всередині системи і про розмежування компетенції між системами мають постійне місце на практиці.

Система адміністративної юстиції в Австрії почала складатися, як і в Німеччині, у другій половині ХІХ століття: Баден - 1863 р., Пруссія - 1872 р., Австрія - 1875 р., Баварія - 1876 р. і т.д.. Теоретичне обґрунтування необхідності адміністративної юстиції було досягнуто в ході боротьби концепцій "держави юстиції" і "правової держави".  Прихильники першої концепції (Бер) наполягали на встановленні контролю загальних судів за адміністративними діями, вважаючи, що держава повинна підпорядковуватися юстиції. Прихильники  другої концепції вважали, що держава сама по собі повинна бути правовою, а тому будь-який контроль за адміністрацією повинен здійснюватися спеціальними адміністративними судами.

Проти  контролю  загальних  судів  висувалося декілька заперечень:

1) німецькі судді зі своєю переважно приватно- і кримінально-правовою освітою і професійним досвідом, не зможуть ефективно виконати тих завдань, які можуть виникати у випадку передачі їм судового розгляду адміністративних справ;

2) адміністративні справи відносяться до числа справ, де головним є не  стільки застосування  права, скільки з'ясування й оцінка фактів, "знання права тут мало допомагає";

3) контроль звичайних судів за адміністрацією паралізував би її діяльність і фактично поклав би на суди відповідальність за дії адміністрації.

Концепція правової держави одержала значно більшу підтримку і австро-германський принцип побудови адміністративної юстиції виявився таким: система адміністративних судів від першої  і до вищої інстанції, діє незалежно від системи загальних судів і незалежна від адміністративних органів.

Зараз в Австрії немає місцевих адміністративних судів, а для здійснення судового контролю щодо державної адміністрації створений Адміністративний суд у Відні, який діє на підставі Закону "Про адміністративний суд" від 17.11.1964 р..

Члени Адміністративного суду призначаються із суддів (не менше третини складу) і здосвідчених державних службовців, що обов'язково представляють різноманітні землі Австрії. Справи розглядаються, як правило, у колегіях із п'ятьох суддів, іноді - з трьох або дев'ятьох. Адміністративний суд Австрії розглядає скарги на незаконні рішення адміністрації. Суд приймає скарги лише після того, як заявником вичерпані всі можливості оскарження в адміністративні органи. Скаргу на рішення адміністрації може подати особа, яка вважає, що таким рішенням порушені її права. Скарга розглядається з дотриманням принципів усності, гласності. Предметом оскарження в Адміністративний суд можуть бути рішення адміністративних органів, зловживання адміністративними органами наданою їм владою, якщо заподіяна майнова шкода громадянину і т.ін. Усі підвідомчі австрійському Адміністративному суду спори поділяють на  чотири види:

1) за скаргами на рішення органів управління;

2) пов'язані із здійсненням безпосереднього наказу або примусовим впливом органу управління на певну особу;

3) пов'язані з неприйняттям органом управління рішення;

4) що виникають у зв'язку рішеннями шкільного управління.

Рішення адміністрації не вважається незаконним, якщо законодавством не передбачені обов'язкові правила поведінки адміністрації і визначення цієї поведінки в межах закону надано самій адміністрації. Голова і члени Адміністративного суду Австрії призначаються Президентом республіки за поданням уряду.

Розвинута система адміністративних судів поряд із судами загальної юрисдикції діє у Фінляндії. Її очолює Верховний адміністративний суд, який складається з президента і двадцяти одного судді. Справи у Верховному адміністративному суді розглядаються п'ятьма суддями колегіально, а при необхідності - у пленарному засіданні. Верховний адміністративний суд виступає касаційною інстанцією стосовно рішень нижчих адміністративних судів. Також, предметом розгляду в даному судовому органі можуть бути скарга на рішення Державної ради, розпорядження міністрів, розпорядження губернаторів і деяких інших виконавчих органів. Місцеві адміністративні суди Фінляндії називаються губернськими, справи в яких вирішуються як і в Верховному адміністративному суді колегіально, трьома суддями. Система адміністративної юстиції Фінляндії включає дванадцять губернських адміністративних судів, до компетенції яких входить розгляд скарг на рішення і дії адміністративних органів, більшість яких належить до сфери  податкового  законодавства.

4. Східноєвропейська модель адміністративної юстиції. У межах цієї моделі повноваження щодо вирішення адміністративних спорів віднесені до компетенції загальних судів, які розглядають адміністративні спори за загальними правилами цивільного судочинства з деякими винятками (Угорщина, Україна) або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною системи загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються в адміністративному порядку уповноваженими органами з дотриманням норм адміністративного процесу.

У більшості східноєвропейських країн органи адміністративної юстиції, сформовані у свій час на зразок західних (французькому або німецькому), були в повоєнний період усунуті і замінені інститутом прокурорського нагляду, відомчої адміністративної скарги і контролю загальних судів (за радянським зразком). Така заміна ускладнювала процес контролю за діями адміністративних органів, оскільки вона механічно переносила радянський досвід на ґрунт дуже різноманітних за своїми економічними, політичними і національними умовами країн.

Незважаючи на загальні (в основному) для всіх  країн Східної Європи повоєнного періоду принципи побудови системи органів контролю за діями адміністративних органів, такі системи були сформовані індивідуально в усіх цих країнах і зараз розвиваються відповідно до умов і потреб правового розвитку кожної з цих країн окремо. Разом з тим, необхідно відзначити, що правові системи Угорщини, Болгарії, Польщі увійшли в результаті адміністративно-правових реформ у романо-германську правову родину, зберігаючи деякі елементи, набуті в "соціалістичний період" свого розвитку.

Правова доктрина Угорщини розглядає судовий контроль за законністю в діяльності адміністративних органів як найважливішу гарантію суб'єктивних прав громадян. Т.І. Фахрашуі відзначає, що удосконалення законодавства Угорщини йде шляхом розширення судового контролю у сфері адміністративного управління. В обласних судах утворені колегії з адміністративних справ, а у Верховному Суді - Колегія з адміністративних справ.

 Відповідно до чинного законодавства Угорщини припускається оскарження в загальних судах таких актів, дій і рішень органів державного управління:

1) відмова в записі або у виправленні запису в книзі реєстрації актів громадянського стану;

2) рішення або ордер на заняття квартири, рішення про відмову в дозволі на обмін квартири;

3) рішення, яким відхилено видачу майна, на яке був накладений арешт в межах адміністративного або кримінального процесу;

4) рішення або розпорядження, відповідно до якого встановлена передача у власність або в користування землі або іншого майна;

5) рішення, яке встановлює обов'язок сплатити податки або інші платежі.

У законодавстві зазначено, що справи цієї категорії збуджуються позовом, що направляється проти того адміністративного органа, який виніс рішення, яке оскаржується. Однак низка винятків свідчать про особливий характер провадження за цими справами:

1) суд може розглядати ці справи поза судовим засіданням, тобто без виходу  в  зал судових засідань і без участі публіки;

2) за загальним правилом (якщо закон не передбачає іншого), суд не може змінити рішення адміністративного органа, проте він може його скасувати і зобов'язати адміністративний орган здійснити новий розгляд справи.

Ідея про встановлення судового контролю за законністю адміністративних актів будь-яких органів у Болгарії в соціалістичний період була відхилена. Замість цього були створені спеціальні органи правосуддя по розгляду деяких адміністративних справ - особливі юрисдикції, які утворювались на стику адміністративної і судової систем. Ці юрисдикції (комісії) являли собою колегіальні органи, до складу яких входили суддя загального суду (голова) і фахівці з відповідних галузей або представники громадських організацій (члени).

Відповідноі до  ст. 7 чинної на той час Конституції Болгарії держава відповідає за шкоду, заподіяну незаконними актами або діями його органів чи посадових осіб, а ст. 56 встановлює, що "кожний громадянин має право на захист, якщо порушені його права чи законні інтереси". Згідно зі ст. 120 Конституції суди здійснюють контроль за законністю актів і дій адміністративних органів. Громадяни і юридичні особи можуть оскаржити всі адміністративні акти.

Зараз у Болгарії відповідно до Конституції, прийнятої 12.07.1991 р., і Закону "Про судову систему " 1994 р.  діє Верховний адміністративний суд, який здійснює верховний судовий нагляд за точним і однаковим застосуванням законів у сфері адміністративно-правових відносин. Верховний адміністративний суд також виносить рішення щодо спорів про законність актів Ради міністрів, міністрів та ін., а також виступає  як касаційна інстанція з приводу рішень усіх судів щодо законності адміністративних актів та є інстанцією, яка здійснює тлумачення законів. Такі тлумачення обов'язкові для всіх гілок влади. У складі суду створюються відділення. Суд засідає у складі трьох суддів - коли діє як касаційна інстанція, п'яти суддів - коли виносить рішення про тлумачення законів або про звернення до Конституційного Суду. Рішення Верховного адміністративного суду можуть бути оскаржені у Верховний касаційний суд.

Необхідно відзначити, що законодавством Болгарії передбачена можливість оскарження рішень державних органів в адміністративному порядку. У випадках, визначених у нормативно-правових актах,  рішення адміністративного органу по скарзі є остаточним. Наприклад, рішення Центрального управління національної служби зайнятості щодо відмови надати іноземцю дозвіл на працевлаштування в Болгарії не може бути оскаржене до суду .

Адміністративне судочинство в Польщі бере свій початок зі створення в 1920 р. Верховного адміністративного трибуналу, правовий статус якого був визначений Законом від 3 серпня 1920 р.. Згідно зі ст.1 цього Закону трибунал розглядався як єдина судова інстанція до створення адміністративних судів нижчого рівня. Спроба сформувати систему адміністративних судів була зроблена в 1932 р., коли Президент Польської Республіки видав розпорядження про Вищий адміністративний трибунал. Але такі органи так і не були  створені. Трибунал залишався єдиним судом у сфері адміністративного судочинства. Він був покликаний перевіряти законність індивідуальних адміністративних актів державної адміністрації і органів самоврядування, за винятком певної категорії справ, перелічених в Законі (дипломатичні, консульські, справи оборони держави та ін.).     

Нова віха в історії адміністративного судочинства в Польщі розпочалась з прийняттям 31.01.1980 р. Закону "Про Вищий адміністративний суд", а також Закону "Про внесення змін до Кодексу  адміністративного провадження". Законом "Про Вищий адміністративний суд" було відкрито можливість для утворення його місцевих осередків - представництв Вищого адміністративного суду.

Відповідно до нового Закону від 11.05.1995 р. "Про Вищий адміністративний суд" спеціалізовану систему адміністративної юстиції очолює Вищий адміністративний суд Польщі, що складається з 192 суддів. Засновано десять філій суду в регіонах. Вищий адміністративний суд входить в єдину судову систему, очолювану Верховним судом, і розглядає скарги на чинні рішення органів державної адміністрації щодо справ встановлених у законі категорій. Президент республіки призначає на шестирічний термін і відкликає голову Вищого адміністративного суду з кандидатів, поданих Загальними зборами суддів Вищого адміністративного суду. Вищий адміністративний суд при розгляді спорів у сфері державного управління керується положеннями Адміністративно-процесуального кодексу і Кодексу цивільного судочинства, застосовуючи останні згідно з особливостями вирішуваних справ.

Процес характеризується наявністю позивача (особи або організації, що оскаржили адміністративне рішення) і відповідача - органа державної адміністрації, що прийняв оскаржене рішення. На правах сторони в судово-адміністративному процесі можуть брати участь й інші суб'єкти, чиї права зачіпаються даним процесом.

Предметом відання Адміністративного суду є розгляд скарг на:

1) адміністративні рішення;

2) постанови, прийняті у процесі адміністративної діяльності, на які подана скарга або по яких винесено остаточне рішення;

3) постанови, прийняті у процесі виконавчої і забезпечуючої діяльності, на які подана скарга;

4) інші акти і дії у сфері публічної адміністрації, що стосуються виконання і підтвердження прав і обо'вязків, які випливають з правових приписів;

5) ухвали органів гмін, що містять відповідні приписи, а також акти місцевих органів державної адміністрації з приписами локального права;

6) ухвали органів гмін і їх громад з вирішення справ із сфери публічної адміністрації;

7) акти нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Філії Вищого адміністративного суду обслуговують територію декількох воєводств і вирішують скарги на рішення відповідних місцевих органів державної адміністрації. Рішення Вищого адміністративного суду і його філій, розташованих на підвідомчих територіях одного або декількох воєводств, можуть бути оскаржені у Верховний суд[36].

5. Традиційна (азіатська) модель адміністративної юстиції характеризується відсутністю адміністративних судів і розглядом спорів у сфері державного управління спеціальними підрозділами (палати, колегії) у системі загальних судів (Японія, Китай та ін.) Також адміністративній юстиції цих країн властива чітка процесуальна регламентація порядку розгляду даної категорії справ.

У цілому становлення правової системи Японії знаходилося під істотним впливом іноземного права. Кінець XIX ст. позначився запозиченням континентального європейського права.  Після другої світової війни зростає вплив англо-американського права. Незважаючи на певну схожість японського і західного права, в правовій системі Японії є низка  особливостей, вироблених власне японською практикою. Німецький дослідник японського права Гунтрам Ран справедливо відмічає, що західне суспільство конфліктів прагне до врегульованого вирішення колізій, японське суспільство гармонії намагається їх уникнути .

До другої світової війни в країні діяла передбачена Конституцією Мейдзі 1889 р. система адміністративних судів, що функціонувала відповідно до процесуального законодавства, запозиченого із романо-германського права. Після  прийняття в 1946 р. нової Конституції система адміністративних судів була скасована і дана категорія справ розглядається територіальними судами системи загальних судів.

У ст. 76 Конституції Японії закріплено: "Уся повнота судової влади належить Верховному суду і таким судам нижчих інстанцій, які будуть засновані законом. Не можуть бути засновані ніякі особливі суди. Адміністративні органи не можуть здійснювати судову владу з правом винесення остаточного рішення". Таким чином, адміністративне судочинство в Японії - специфічний вид цивільного судочинства.

Суть повоєнної реформи не зводиться до механічного переходу від континентальної моделі судового вирішення спорів у сфері управління до моделі англосаксонської. Під спорами у сфері державного управління в японському законодавстві розуміються спори,  пов'язані з оподатковуванням; одержанням ліцензії; стосовно суспільних робіт; про межі між державними і приватними земельними ділянками; спори, що виникають у результаті діяльності поліції та ін. 

Процесуальний порядок вирішення спорів, що виникають у сфері державного управління, врегульований в Японії Законом "Про процедуру розгляду адміністративних справ" 1962 р. Відповідно до даного Закону коло осіб, які володіють правом подання позову про скасування заходу, що здійснений адміністративним органом, не обмежується тільки тими, чиїм правам був безпосередньо нанесений збиток. Він включає й "осіб, що одержують законну вигоду" в результаті скасування заходу. Це викликано тим, що сучасне державне управління зачіпає інтереси багатьох людей. Судова практика йде в напрямку розширення категорії "осіб, що одержують законну вигоду". Наприклад, місцеві суди, розглядаючи позови про вирішення адміністративними органами підвищення плати за проїзд в автобусі, визнають позивачами осіб, що мешкають уздовж автобусного маршруту.   

Відповідно  до  ст. 2 зазначеного вище Закону передбачено  можливість подання до суду чотирьох позовів у зв'язку з адміністративними спорами.

У Китайській Народній Республіці немає спеціальної системи органів адміністративної юстиції, проте в системі судів загальної юрисдикції існують палати (колегії) з адміністративних справ.

Досить ґрунтовно розроблена процесуальна сторона розгляду даної категорії справ. При відсутності адміністративного кодексу держави в 1989 р. прийнятий Адміністративно-процесуальний кодекс КНР. А ще з 1982 р. Цивільний процесуальний кодекс надав народним судам право приймати до розгляду адміністративної справи, і тоді ж у Верховному народному суді і багатьох народних судах були організовані палати по адміністративних справах. До введення в дію Адміністративно-процесуального кодексу 01.10.1990 р. була прийнята значна кількість законів і адміністративно-правових актів, що встановили правові норми, які служили підставою для адміністративного провадження за зверненнями громадян і організацій.

Відповідно до Адміністративно-процесуального кодексу КНР одна з основних цілей адміністративного судочинства полягає в наданні можливості одержання громадянином або юридичною особою компенсації за збиток, викликаний дією чи бездіяльністю адміністративного органу або його посадових осіб. Якщо питання не вирішено зверненням у компетентний адміністративний орган, кодекс надає можливість звернення в народний суд.

У цілому при розгляді адміністративних справ діяльність народних судів у Китаї концентрується на таких напрямках:

1) захист підприємств від необґрунтованого втручання вищих органів у виробничо-господарську діяльність, скасування актів, що порушують самостійність підприємств;

2) підтримка порядку в сфері землекористування, торгівлі, оподатковування, охорони навколишнього середовища;

3) охорона законних прав і інтересів громадян.

Аналіз двох основних, найбільш розвинених моделей адміністративної юстиції - континентальної й англосаксонської - дає можливість дійти до наступного висновку.

Для моделі адміністративної юстиції континентальних держав властива спеціальна система адміністративних судів, створених для розгляду всіх адміністративних спорів - від судів нижчого до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє відокремлено від системи загальних судів, Конституційного суду, арбітражних судів. У такому випадку адміністративні суди формально незалежні від адміністративних органів, або перебувають у відносному підпорядкуванні цим органам.

Для моделі адміністративної юстиції англосаксонських країн характерно створення адміністративних судів у межах відповідних відомств. Такі суди не утворюють єдиної самостійної системи. Подібні судові установи створюються для розгляду окремих адміністративних спорів. Їх існування не перешкоджає зацікавленим особам звертатися до загального суду для захисту своїх  порушених  прав.

Що стосується  східноєвропейської моделі адміністративної юстиції,  їй притаманне віднесення повноважень щодо вирішення адміністративних спорів до компетенції загальних судів,  які розглядають адміністративні спори за загальними правилами цивільного судочинства за деякими винятками (Угорщина), або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною системи загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються в адміністративному порядку уповноваженими органами з дотриманням норм адміністративного процесу.