44. Организационные формы участия общественных формирований в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.

В последние годы, в период социальной и экономической нестабильности общества, подтвердилась необходимость взаимодействия правоохранительных органов с населением. Кроме того, возник новый, нетрадиционный для нашей страны вид негосударственной правоохранительной деятельности – частная детективная и охранная деятельность. В концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск, сформулированной и утвержденной в приказе от 20 марта 1996 г. № 145, утверждается, что «главной целью развития системы МВД России является приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств». Одной из задач, которую необходимо решить для достижения указанной цели, является «налаживание на новой основе взаимодействия с населением и институтами гражданского общества», для чего необходимо всестороннее развитие конкретных форм взаимодействия правоохранительных органов с общественностью и негосударственными субъектами правоохранительной деятельности.

Ст. 10 Федерального закона РФ «О полиции» – «Взаимодействие и сотрудничество» – определяет, что полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами

Конкретизация этого принципа должна осуществляться посредством других нормативных актов, регламентирующих формы и методы взаимодействия правоохранительных органов с населением. При этом необходимо отметить, что в последние годы был принят ряд законов, регулирующих порядок образования и деятельности общественных объединений (например, Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[2]), но вопросы участия граждан в правоохранительной деятельности рассматриваются в них наравне с другими вопросами, а проект Федерального закона «Об участии граждан в обеспечении правопорядка» находится в стадии разработки и утверждения.

Во многих документах, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, упоминается о необходимости взаимодействия с населением. В Положении о полиции по охране общественного порядка сказано, что полиция в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, предупреждения и пресечения преступлений взаимодействует с органами представительной и исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, трудовыми коллективами, общественными объединениями и гражданами, информирует их и средства массовой информации о своей деятельности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности». Типовое положение об Отделе (Управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, например, определяет, что горрайорган внутренних дел осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами внутренних дел и структурными органами исполнительной власти.

При решении совместных задач горрайорган внутренних дел обеспечивает необходимое взаимодействие с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями[3]. Аналогичные положения можно найти и в Уставе патрульно-постовой службы полиции[4].

Кроме того, принят ряд нормативных правовых актов, в которых утверждается необходимость «восстановить с учетом местных условий и до принятия Закона Российской Федерации «Об участии граждан в обеспечении правопорядка» деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений трудовых коллективов, внештатных сотрудников полиции и других социальных институтов для осуществления профилактической работы с правонарушителями, участия населения в правоохранительной деятельности»; и в ряде городов утверждены положения о Народных дружинах.

Однако кроме народных дружин существуют и иные организационные формы участия населения в охране общественного порядка. В последнее время было предпринято несколько попыток классификации общественных объединений правоохранительной направленности. Например, функциональный, при котором формы взаимодействия населения с правоохранительными органами распределялись на основании того, осуществлению какой именно функции правоохранительной деятельности они способствует (дознавательской, следственной и т. д.).

Такая классификация охватывает все виды правоохранительной деятельности, но является при этом односторонней, поскольку ориентирована исключительно на функции правоохранительных органов. К тому же, если следовать данной классификации, мы обнаружим, что многие виды участия населения в правоохранительной деятельности дублируются: внештатный сотрудник полиции, например, может способствовать исполнению как дознавательской, так и следственной, оперативно-розыскной функциям.

Более перспективной выглядит другая классификация, сформулированная на основании принципов организации деятельности общественных объединений.

Федеральный закон Российской Федерации от 14 апреля 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» дает следующую формулировку общественного объединение – это «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения».

Исходя из указанного определения, общественные объединения можно разделить на две большие группы:

- общественные объединения, чья деятельность непосредственно ориентирована на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

- общественные объединения, чья деятельность не имеет выраженной правоохранительной направленности, но при этом вопросы охраны общественного порядка в той или иной мере входят (или могут входить) в сферу деятельности данного общественного объединения.

При рассмотрении объединений первой группы следует обратиться к уже упомянутым народным дружинам – как традиционному и, в свое время, наиболее распространенному виду общественных объединений правоохранительной направленности. В последние годы их деятельность постепенно восстанавливается.

Существует еще целый ряд общественных объединений, имеющих выраженную правоохранительную направленность. Их можно назвать «специализированными» народными дружинами, поскольку их деятельность, как правило, ориентирована на охрану общественного порядка в какой-то определенной сфере. Это может быть охрана порядка на транспорте, профилактика правонарушений среди несовершеннолетних, борьба с распространением наркотиков и т. д. Общие принципы, методы и формы организации их деятельности такие же, как у народных дружин, и различаются только за счет специфики направленности деятельности этих общественных объединений.

Так, ст. 8 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» определяет, что общественные объединения, созданные для защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в дорожном движении, в целях объединения коллективных усилий членов этих организаций для предотвращения дорожно-транспортных происшествий, в соответствии с их уставами имеют право в установленном законами порядке:

• вносить в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения по осуществлению мероприятий и совершенствованию правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

• проводить по просьбе членов общественных объединений исследования причин и обстоятельств дорожно-транспортных происшествий, передавать материалы в прокуратуру и представлять интересы своих членов в суде;

• проводить мероприятия по профилактике аварийности.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты могут привлекать с их согласия общественные объединения к проведению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения.

Ко второй группе можно отнести, во-первых, такие общественные объединения, как различные общества охраны природы, защиты памятников и т. д. Хотя их деятельность нельзя назвать правоохранительной, но легко представить себе ситуацию, когда осуществление их функций оказывается напрямую связанным с охраной общественного порядка, или для их осуществления необходимо взаимодействие с правоохранительными органами.

К этой же группе можно отнести некоторые органы общественной самодеятельности – общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Это могут быть различные комитеты (уличные, квартальные, в школах и дошкольных учреждениях – родительские и т. д.), советы (общежитий, ветеранов) и собрания (по месту жительства, работы). В последние годы в общественной жизни заметно усилилось влияние церкви, поэтому нельзя не учитывать и такие формы организации граждан, как собрания прихожан. Понятно, что взаимодействие перечисленных видов общественных объединений с правоохранительными органами носит эпизодический характер, осуществляется для решения конкретных проблем и связано, чаще всего, с вопросами профилактики правонарушений.

Кроме двух рассмотренных групп, существуют некоторые формы участия населения в охране общественного порядка, которые трудно классифицировать по предложенной схеме.

Во-первых, это разного рода комиссии, которые нельзя отнести к общественным объединениям за счет того, что их членами являются не только граждане (как представители общественных организаций), но и представители правоохранительных органов, депутаты, представители профсоюзов и т. д. (ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях»). К ним относятся, например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, наблюдательные комиссии. К задачам этих комиссий относятся рассмотрение дел о соответствующих правонарушениях, осуществление профилактической и воспитательной работы и т. д.

Во-вторых, в нашей стране существует в чем-то уникальный вид участия населения в правоохранительной деятельности, а именно – объединения казачества. Это – не общественное, а социально-этническое объединение (образование), члены которого могут привлекаться к следующим видам правоохранительной деятельности:

• охрана общественного порядка;

• охрана объектов государственной и муниципальной собственности, сопровождение грузов;

• участие в мероприятиях, связанных с последствиями стихийных бедствий;

• участие в таможенной охране;

• участие в егерской, природоохранной и экологической службе, контроль за использованием и охраной земель;

• охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения.

В-третьих, это возможное привлечение к охране общественного порядка представителей различных политических партий и движений.

Таким образом, в настоящий период существует несколько направлений, по которым может вестись работа по организации взаимодействия правоохранительных органов и населения.