6.2. Джерела адміністративного права Франції

До джерел адміністративного права Франції нале¬жать Конституція, закони, підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних).

Чинна Конституція значною мірою послабила зако¬нодавчу владу і посилила роль Президента і Уряду. Наприклад, Президент може отримати від Національних зборів повноваження видавати акти, що змінюють або скасовують чинні закони.

У Франції кодифікованим актом з адміністративно¬го права є Адміністративний кодекс, котрий витримав 22 видання. Перша його частина присвячена Конституції та публічній владі, місцевим колективам, адміністративній юстиції. Частина друга регулює 45 видів діяльності — збройні сили, бухгалтерія, освіта, інформатика, поліція, реквізиція, збори, тощо. Цікавим є включення до Адмін¬істративного кодексу відповідних положень галузевих кодексів. Так, у розділ «Державні службовці» поміщено норми Кримінального, Трудового та Сімейного кодексів, усього у ньому містяться вилучення із 12 кодексів. Крім кодексу — близько ЗО збірок законів і підзаконних актів у цій сфері. Вони є інкорпорованими.

Адміністративних актів дуже багато, правом вида¬вати такі акти наділено як на центральні так і місцеві органи.

6.3. Суб'єкти адміністративного права

Суб'єктами адміністративного права Франції є при¬ватні і публічні особи. Приватними можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Публічними особами — лише юридичні: держава у особі її центральних органів, місцеві спільноти (територіальні колективи), публічні установи.

Держава має всі ознаки юридичної особи: має майно, штат службовців, укладає договори, приймає на себе зо¬бов'язання, виступає у суді як одна із сторін. В центрі і на місцях представниками держави є її посадові особи. В центрі — Президент, Прем'єр-міністр та міністри. На місцях — префекти.

422

423

Прем'єр-міністр та міністри утворюють уряд — Раду міністрів. Відсутній чіткий розподіл повноважень між Президентом та Прем'єр-міністром. Кількісний склад міністрів та їх повноваження встановлюються не Кон¬ституцією, а самим Прем'єр-міністром.

Міністри мають вищу адміністративну владу у підвідомчих їм сферах. їх рішення можуть бути скасо¬ваними не Президентом чи Прем'єр-міністром, а лише адміністративними судами. У крайньому випадку Прем'єр-міністр може добитися відставки міністра, а вже новий міністр може скасувати рішення попереднього. Кожен міністр формує свій кабінет, що не може переви¬щувати 10 осіб.

Представниками держави у департаментах і регіонах є префекти. Вони керують поліцією та іншими місцеви¬ми службами: з благоустрою, сільського господарства тощо. Префекти мають право видавати індивідуальні та нормативні акти і контролювати діяльність місцевих спільнот.

Місцеві служби у сфері фінансів, освіти, праці, армії та юстиції непідвладні префектам, а є підвідомчими міністерствам.

Місцеві спільноти у Франції поділяються на звичайні та особливі. Звичайні — це більшість громад, департа¬ментів та регіонів. Особливі — це регіони Іль-де Франс і Корсика, Париж, Марсель, Ліон, заморські регіони та території. Всі вони є юридичними публічними особами. Особливість їхнього статусу полягає у тому, що він вста¬новлюється не адміністративними актами, а законами. Втім, законами встановлюються лише основні засади статусу, які деталізуються виконавчою владою. Керівні органи спільнот обираються населенням.

Звичайними місцевими спільнотами є громади, депар¬таменти та регіони.

Громади — найбільш численні. Вони виникли ще до революції як наступники церковних приходів. Вони найближчі до населення, а тому — найдемократичніші. До їх розпорядження віднесено водопостачання, очисні споруди, ринки, ярмарки, муніціпальні бібліотеки та музеї, ритуальні бюро та цвинтарі, і частково — навчальні заклади. В окремих випадках вони можуть втручатися у господарську та іншу діяльність приватних осіб. Очо-

лює громаду муніципальна рада, яка обирає зі свого скла¬ду мера.

Департаменти (їх 99, включаючи особливі) було ство¬рено у Франції у 1791 році замість провінцій. Вони менш заможні, ніж громади, оскільки більш жорстко контро¬люються з боку центру за допомогою префектів. До 1982 року до ведення департаментів були віднесені шляхова мережа та соціальна допомога. Сьогодні вони мають значні повноваження у сфері житлового будівництва, транспорту, охорони здоров'я, освіти. Вищим органом департаменту є генеральна рада, що обирається населен¬ням терміном на 6 років. Голова цієї ради є головою місцевої виконавчої влади.

Регіони (їх 22, включаючи особливі) з початку 80-х років отримали статус місцевих спільнот з правами са¬моврядування. Вони мають свій бюджет і є крупними центрами самоврядування у таких сферах, як плануван¬ня, благоустрій території, культура, професійна підготов¬ка, транспорт, наукові дослідження. Голова регіону став вищою виконавчою владою в регіоні замість префекта.

До особливих місцевих спільнот належать Париж з передмістям, Марсель, Ліон, Корсика, заморські регіони і території (їх 4). Париж є юридичною особою.

Французька держава не бере на себе обов'язок опіка¬ти місцеве самоврядування, його розвитком прискіпли¬во займаються лише два міністерства — економіки та фінансів і внутрішніх справ. Генеральна дирекція місце¬вих органів самоврядування МВС на чолі з державним секретарем у ранзі заступника міністра, не втручаючись у місцеві справи, визначає основи організації роботи у сфері бюджету, веде методичну роботу, розробляє всі за¬конопроекти, які стосуються цієї ділянки. Це міністер¬ство розподіляє кошти, які виділяються Міністерством фінансів. Держава надає місцевому самоврядуванню за¬гальні безповоротні дотації (загальні дотації на забез¬печення функціонування, на різноманітні роботи місце¬вого значення, на реконструкцію мостів, учительська дотація тощо).

Публічні установи — загальнонаціональні, регіо¬нальні, департаментські та установи громад — поділя¬ються на промислові і транспортні підприємства («Ву¬гілля Франції», «Електрика Франції»), фінансові уста¬нови, об'єднання підприємців (торговельні та сільсько-

424

425

господарські палати, цехові гільдії тощо), органи, що здійснюють втручання у приватнопідприємницьку діяльність (Національна міжпрофесійна служба, Служ¬ба зерна тощо), установи у соціальній сфері, установи у сфері просвіти, освіти та культури, об'єднання місцевих спільнот.

Публічні установи є за своєю суттю спеціалізованими службами. Всі вони більшою чи меншою мірою підляга¬ють контролю з боку держави.

6.4. Адміністративний акт у французькому праві

Французьке адміністративне право зазнало глибоко¬го впливу принципу розподілу адміністративної та су¬дової влади. Актами адміністрації (їі рішеннями, уго¬дами) є всі акти, що породжують правові наслідки і належать до публічного права. В даному випадку йдеть¬ся про особливо широку концепцію, яка включає також угоди. Дуже широке значення адміністративного акта у Франції полягає також у тому, що воно охоплює як інди¬відуальні рішення, так і нормативні акти.

В усіх країнах Європи поняттям підзаконного акта, незалежно від назви, — охоплюється акт, що приймаєть¬ся виконавчою владою для виконання закону. У кожній державі (крім Ірландії та Великої Британії) існує певна ієрархія підзаконних (або інфразаконодавчих) актів.

Дискреційна влада адміністрації, що властива всім європейським країнам, є ознакою правової держави і означає право у певних випадках діяти на власний роз¬суд у межах, окреслених законом. У випадку Франції можна стверджувати, що французька адміністрація ко¬ристується найменшою свободою вибору при здійсненні своєї дискреційної влади внаслідок дуже поглибленого контролю з боку адміністративних судів.

6. 5. Адміністративні договори

У Франції поняття адміністративного договору, роз¬винуте Державною Радою, є екстенсивним. Певна річ, адміністрація може укладати угоди в межах приватно¬го права і в разі спорів такі угоди подаються на розгляд загальних судових інстанцій. Адміністративними до¬говорами є договори про саме виконання громадської служби (критерій, що містить предметне обмеження), а також договори адміністрації, що містять умови, які

426

виходять за межі загального права (предметна галузь у цьому випадку необмежена). Ця екстенсивна концеп¬ція існує ще тільки у Португалії! Греції. Ці три країни є, до речі, єдиними, де існує поняття «трудового адмініст¬ративного договору». В решті європейських країн є лише дві категорії агентів адміністрації: агенти, призначені адміністративним рішенням, які перебувають в односто¬ронньому положенні, що його регулює публічне право, і агенти за договором, які підлягають загальному праву трудового договору. У більшості інших країн також існує поняття адміністративного договору, але воно набагато вужче.