Контрольные вопросы и задания

1. Сформулируйте определение муниципальной службы.

2. Каковы задачи муниципальной службы в России?

3. Охарактеризуйте функции муниципальной службы в России.

4. Из каких элементов состоит муниципальная служба?

10. Муниципальная служба как правовой и социальный институт

Муниципальная служба как профессиональная деятель­ность складывается на основе становления правового институ­та этой службы. Это предопределяет требования к способно­стям, знаниям, умениям и навыкам муниципальных служащих, целям, средствам и результату деятельности.

Муниципальная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становле­ние, организацию и функционирование объединения муниципаль­ных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, решений муниципаль­ных органов, а также личный правовой статус служащих.

С правовой точки зрения сущность муниципальной службы состоит в следующем:

а) основной задачей муниципальной службы является реали­зация решений муниципальных образований и их органов при со­блюдении Конституции и законов РФ, законодательства субъектов Федерации. Такие функции эффективно может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в экономическом и правовом от­ношении обеспеченный аппарат муниципальных органов;

б) муниципальная служба отправляется на основе специаль­ного законодательства как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих:

- отношения, связанные с организацией муниципальной службы и выполнением стоящих перед ней задач;

- вопросы правового статуса муниципальных служащих;

- особые процедуры замещения муниципальных должно­стей и прохождения службы;

- права, обязанности и ответственность должностных лиц;

в) муниципальная служба нацелена не только на соблюде­ние, но и на защиту прав и свобод граждан.

Механизм правового регулирования муниципальной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспе­чивается воздействие государства на становление и развитие слу­жебных отношений в органах местного самоуправления. К основ­ным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юриди­ческие факты, акты применения права, а также реализация прав и обязанностей муниципальных служащих.

Развитие нормативной правовой базы муниципальной службы позволяет укрепить правовой статус муниципальных служащих, упорядочить прохождение ими службы, облегчить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду.

В то же время становление муниципальной службы как пра­вового института можно считать завершенным лишь тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство, обеспечивающее охрану, упорядочение и развитие служебных отношений в органах местного самоуправления.

В работе с муниципальными служащими учитываются особенности административного управления, обобщаемого административным правом: доминирование, преобладание одной воли над другой, подчинение одного лица другому и т. д. Административное право обеспечивает строгие принципы управления - иерархичность, под законность, обязательность исполнения и др., что юридически закреплено в нормах права, в принципах муниципальной службы.

Внутри коллективов муниципальных, органов действуют нор мы трудового права. Они вытекают из общего правового статус муниципальных служащих как наемных работников: прием граждан) на муниципальную службу (равный доступ), порядок прохождения службы, служебное время, время отдыха, денежное содержание льготы, гарантии, увольнение со службы и т. д. На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе.

На муниципальных служащих распространяются прежде всего те принципы трудового права, которые характеризуют применена их труда: определенность трудовой функции (выполнение работ по определенным трудовым договорам, специальности, квалификации, должности); устойчивость трудовых правоотношений; обеспечение нормальной дисциплины труда (строгое соблюдение внутреннего распорядка); вознаграждение за труд и т. д.

Здесь широкое поле для применения норм трудового права. Оно имеет своим предметом юридическую оформленность трудовых отношений, формы оплаты труда, меры взыскания за нарушения трудовой дисциплины, способы разрешения трудовых конфликтов и т. д. Муниципальная служба, исходя из трудового права рассматривается как профессия, вид трудовой деятельности, вид на емкого труда, ничем по существу не отличающаяся от иных профессий. В связи с этим она строится на основе договорных отношений, где каждая из сторон (муниципальный орган и гражданин) реализует свой интерес и не связана узами долга, верности и преданно ста. В таком подходе, видимо, кроется одна из причин относительно спокойного восприятия коррупции в муниципальной службе со сто­роны значительной части муниципальных служащих.

Что касается отмеченных выше особенностей использова­ния норм трудового права под влиянием административного пра­ва, то они касаются прежде всего: порядка разрешения споров об увольнениях служащих; замещения вакантных должностей по конкурсу; ограничений конституционных прав служащих как граждан (прежде всего запрет заниматься предпринимательской деятельностью); сроков отпусков (право на дополнительный от­пуск за стаж службы); оплаты труда (надбавки к окладу за осо­бые условия труда, выслугу лет, а также премии по результатам работы) и др.

Формирование и развитие муниципальной службы как пра­вового института предполагает ее особую роль в обеспечении режима законности, выполнении Конституции РФ, законов, нор­мативных правовых актов, принимаемых органами государст­венной власти.

Сущность законности состоит в том, что ко всем органам и должностным лицам местного самоуправления предъявляется не­укоснительное требование - строжайше соблюдать законы. При этом обязательно создается обстановка уверенности каждого граж­данина в неприкосновенности личности, в гарантированности реа­лизации своего правового статуса и в необратимости юридической ответственности за всякое правонарушение.

Муниципальные служащие обязаны при разработке муници­пальных правовых актов строго руководствоваться принципом верховенства закона. Этот принцип должен соблюдаться и при под­готовке нормативных актов, касающихся внутренней жизни муни­ципальной службы, в том числе должностных инструкций, опреде­ляющих особый правовой статус муниципального служащего.

Специфику правового статуса муниципального служащего в значительной степени определяют специальный и индивидуаль­ный статусы, возникающие на базе должностных инструкций, законов о местном самоуправлении и положений об органах, ин­дивидуальных актов о назначении гражданина на должность. Должность муниципальной службы оказывает влияние на все компоненты правового статуса служащего - место в служебной иерархии, функции, обязанности и права, методы реализации полномочий, ответственность, гарантии, компенсации.

Становление и развитие муниципальной службы как правово­го института - это не одномоментный акт, а процесс упорядочения правовых норм, называемый институционализацией. Этот процесс развивается в двух направлениях: введение в практику новых норм, структурных элементов статуса муниципального служащего, закре­пившихся и оправдавших себя в органах местного самоуправления; исключение из числа обязательных к исполнению ряда норм, утра­тивших свое значение или не вписывающихся в принятую законо­дателем в России трудовую модель муниципальной службы.

Основные направления институционализации особенно за­метны при сопоставлении двух федеральных законов о муници­пальной службе, принятых в 1998 и 2007 гг. Изменения затрону­ли следующие направления:

- в новом Законе сформулированы полномочия органов госу­дарственной власти субъектов РФ в сфере правового регулирова­ния муниципальной службы; уточнено понятие должности муници­пальной службы (изъятие положения о полномочиях служащих по решению вопросов местного значения);

- подробно прописаны права, обязанности, гарантии и за­преты для муниципальных служащих (в старом законе они не раскрывались);

- более широко представлена ответственность муници­пальных служащих (четко очерчены дисциплинарные взыскания и их виды);

- по аналогии с Законом о государственной гражданской службе увеличен с 60 до 65 лет предельный возраст для замещения должности муниципальной службы, что позволит обеспечить со­хранение на муниципальной службе профессиональных и опытных работников;

- введена новая глава, регулирующая вопросы кадровой работы в муниципальных образованиях;

- урегулированы вопросы замещения должности муници­пальной службы на конкурсной основе, вопросы аттестации му­ниципальных служащих;

- включено три новых принципа муниципальной службы и изъяты два ранее узаконенных;

- введены нормы, характеризующие сходство государст­венной и муниципальной служб;

- шире представлены нормы, касающиеся поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения и др.

В Закон о муниципальной службе (2007 г.) введено новое по­ложение о том, что нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, а работодателем - пред­ставитель нанимателя, который осуществляет полномочия на­нимателя от имени муниципального образования.

Трудовым Кодексом Российской Федерации определено 7 прав и 16 обязанностей работодателя (ст. 22). Этим руководству­ются муниципальные образования, определяя полномочия работо­дателя. Особое значение имеют его права на заключение, изменение и расторжение трудовых договоров с работниками; поощрение, привлечение их к дисциплинарной ответственности; принятие ло­кальных нормативных актов и др. Среди обязанностей работода­теля в муниципальных образованиях прежде всего актуализируют­ся проблемы соблюдения трудового законодательства, предоставле­ния работы, обеспечения безопасности и условий труда, его оплаты, привлечения работников к управлению и др.

Законом определено, кто может выступать в качестве пред­ставителя нанимателя (работодателя). Прежде всего речь идет о руководителях исполнительного и представительного органов власти и аппарата избирательной комиссии. В их числе назван и глава местной администрации, назначаемый на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса. По поводу его статуса возникли проблемы.

Сложившаяся к настоящему времени судебная практика сви­детельствует о том, что органы судебной власти трактовали Закон о местном самоуправлении таким образом, что указанное должно­стное лицо не является муниципальным служащим. Во многом это объяснялось тем, что сам Закон о местном самоуправлении не давал четкого ответа на этот вопрос. Новый Закон о муниципальной службе устраняет данную неопределенность, закрепляя, что указан­ное должностное лицо является муниципальным служащим.

Таким образом, в 1995-2007 гг. в стране проходило становле­ние нормативной правовой базы муниципальной службы, обеспечивающей условия для ее развития как правового института. Это является одним из важнейших факторов появления нового типа муниципальной службы в целом.